中國(guó)式精準(zhǔn)扶貧法治保障研究

摘 要：為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，我國(guó)實(shí)施了中國(guó)式精準(zhǔn)扶貧方案，并取得了舉世矚目的成就，但隨著進(jìn)入精準(zhǔn)扶貧的攻堅(jiān)期，各種與精準(zhǔn)扶貧政策不相適應(yīng)的社會(huì)矛盾逐漸凸顯出來(lái)，愈發(fā)需要用法治的力量來(lái)保障精準(zhǔn)扶貧工作的順利進(jìn)行。本文從精準(zhǔn)扶貧法治保障的必要性、現(xiàn)階段存在的問(wèn)題、構(gòu)建法治保障體系三部分進(jìn)行研究分析，探討精準(zhǔn)扶貧法治保障對(duì)實(shí)現(xiàn)全面脫貧的意義，為相關(guān)扶貧工作提供一些參考。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧；法治；保障

黨的十九大報(bào)告指出，“確保到二〇二〇年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。”[1]中國(guó)式精準(zhǔn)扶貧模式深入實(shí)踐，適應(yīng)了新時(shí)代的形勢(shì)，助力于建設(shè)全面小康社會(huì)的目標(biāo)。現(xiàn)階段我國(guó)的扶貧工作已經(jīng)取得了舉世矚目的成就，但仍存在著制度運(yùn)行主要依托于政治的頂層設(shè)計(jì)等問(wèn)題，尚未形成一個(gè)與社會(huì)高速發(fā)展相匹配、成體系化的法治保障體系，這些嚴(yán)重制約了精準(zhǔn)扶貧工作的順利開展。

1 實(shí)施精準(zhǔn)扶貧法治保障的必要性

1.1 全面依法治國(guó)的必然要求

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)“社會(huì)矛盾和問(wèn)題交織疊加，全面依法治國(guó)任務(wù)依然繁重，國(guó)家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)”[2]，精準(zhǔn)扶貧法治保障是新時(shí)期我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)全面依法治國(guó)的必然要求。只有通過(guò)法治保障精準(zhǔn)扶貧順利實(shí)施，才能以法治的力量保障貧困地區(qū)和貧困人口的各類資源進(jìn)行再一次重新整合，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)行政和社會(huì)力量，為依法治國(guó)提供扎實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。也只有依托法治的力量，才能進(jìn)一步提高黨的執(zhí)政能力和公信力，增強(qiáng)人民對(duì)全面依法治國(guó)的信服力和信仰力，自覺(jué)將自身能力投入到全面依法治國(guó)的潮流中，建設(shè)富強(qiáng)和法治中國(guó)。

1.2 促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安的必然要求

習(xí)近平在2014年新年賀詞中說(shuō)：“我們推進(jìn)改革的根本目的，是要讓國(guó)家變得更加富強(qiáng)，讓社會(huì)變得更加公平正義，讓人民生活得更加美好。”[3]貧困問(wèn)題不僅僅涉及到社會(huì)基礎(chǔ)問(wèn)題，還與社會(huì)治安、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問(wèn)題息息相關(guān)，貧困問(wèn)題不解決，社會(huì)便不會(huì)穩(wěn)定，更談不上長(zhǎng)治久安。注重從法治層面保障扶貧工作的精準(zhǔn)性，更高效消除貧困，是促進(jìn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的必然要求。只有通過(guò)精準(zhǔn)扶貧法治保障，一方面才能提高和改善民生水平，加快在教育、醫(yī)療和養(yǎng)老等領(lǐng)域的保障性改革，祛除社會(huì)不穩(wěn)定性因素。另一方面也才能通過(guò)更為規(guī)范性的現(xiàn)代化治理不斷提高貧困人口擺脫貧困和發(fā)家致富的能力，提升各個(gè)民族的中華民族認(rèn)同感，并由此產(chǎn)生一種民族凝聚力，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家整體富強(qiáng)。

1.3 構(gòu)建完善社會(huì)保障體系的必然要求

《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》明確指出：“到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障……確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。”[4]印度經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿馬蒂亞·森便將“貧困”定義延伸為一種“能力的剝奪”。用法治保障精準(zhǔn)扶貧是構(gòu)建完善社會(huì)保障體系的必然要求。當(dāng)今我國(guó)正處于一個(gè)高速發(fā)展的階段，需要一個(gè)基于法治背景下、更為完善的社會(huì)保障體系對(duì)社會(huì)改革背后隱含的各類限制發(fā)展的因素進(jìn)行有力改善，來(lái)歸還人們被剝奪的解決貧困能力。現(xiàn)有的社會(huì)保障體存在著無(wú)法改善人民生活水平的能力缺陷，也無(wú)法獲得更為廣泛和普遍的認(rèn)同。通過(guò)精準(zhǔn)扶貧法治保障能從現(xiàn)實(shí)意義上構(gòu)建更為完善的社會(huì)保障體系，一方面通過(guò)法治的形式確保人民的基礎(chǔ)性權(quán)利，從教育、醫(yī)療等多維角度建立一個(gè)與中國(guó)國(guó)情相匹配且更為完善的社會(huì)保障體系。另一方面也有助于從普世價(jià)值上為世界其他國(guó)家構(gòu)建更為完善的社會(huì)保障體系樣板。

1.4 打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然要求

改革開放40年來(lái)，中國(guó)7億多貧困人口擺脫貧困，農(nóng)村貧困人口減少到2015年的5575萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降到5.7%[5]，中國(guó)扶貧工作還剩下最后7000萬(wàn)農(nóng)村貧困人口未完成脫貧這一“最后一公里”。用法治保障精準(zhǔn)扶貧是打贏扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的必然要求。通過(guò)精準(zhǔn)扶貧法治保障能以法律的強(qiáng)制力來(lái)保障精準(zhǔn)扶貧在程序和實(shí)質(zhì)上順利實(shí)施，在法治框架下捋清政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，深挖貧困地區(qū)的市場(chǎng)巨大潛力，并形成相對(duì)固化的責(zé)任義務(wù)，在保障貧困地區(qū)和貧困人口物質(zhì)基礎(chǔ)上，構(gòu)建有效的風(fēng)險(xiǎn)防控、社會(huì)保障、市場(chǎng)服務(wù)機(jī)制等現(xiàn)代化機(jī)制，增加扶貧結(jié)果的可控性，降低扶貧成本，最終形成以國(guó)家保障力為代表的“國(guó)家-社會(huì)-脫貧人口”一體化扶貧模式，以“多位一體”的方式幫助貧困人口脫貧。

2 現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

2.1 立法方面

就目前而言，我國(guó)的精準(zhǔn)扶貧多以政策、意見、通知等行政方式實(shí)施，仍然主要依靠著行政力量在扶貧的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行行政層面的保障。在立法層面上未出臺(tái)較高位階的法律制度保障，存在一定程度的制度欠缺。如2018年5月14日正式實(shí)施的由財(cái)政部、國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家發(fā)展改革委制定的《扶貧項(xiàng)目資金績(jī)效管理辦法》，僅僅只有12條，針對(duì)性較弱，法律位階較低，法律威懾性不足。此外相關(guān)配套的制度保障也存在欠缺，相關(guān)法律也無(wú)較強(qiáng)扶貧針對(duì)性，存在著扶貧各方主體的權(quán)利義務(wù)不明確、行政職責(zé)不明確、扶貧效果無(wú)法保障等問(wèn)題，導(dǎo)致了在公職人員的職責(zé)履行、工作形式以及貧困人口權(quán)利保障等方面僅僅只能依靠《刑法》《公務(wù)員法》《民法總則》等其他法律進(jìn)行保障，這無(wú)疑加大了相關(guān)司法審判難度，無(wú)法形成較強(qiáng)的威懾力。

2.2 執(zhí)法方面

在新時(shí)代“國(guó)家-社會(huì)-脫貧人口”一體化扶貧模式下，政府在精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程中仍然占據(jù)著主體地位，發(fā)揮著不可替代的作用。隨著《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見》的出臺(tái)，我國(guó)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)入了最后的決戰(zhàn)期，也是精準(zhǔn)扶貧各類矛盾的爆發(fā)期，執(zhí)法方面存在的責(zé)任主體不統(tǒng)一、分工不明確、結(jié)構(gòu)不完整等突出問(wèn)題都嚴(yán)重制約著精準(zhǔn)扶貧的順利實(shí)施。同時(shí)，“財(cái)政發(fā)展資金和新增財(cái)政扶貧資金的項(xiàng)目管理由財(cái)政部和扶貧部門負(fù)責(zé)”[6]造成了行政權(quán)力在扶貧資源分配上的絕對(duì)控制權(quán)。因執(zhí)法不規(guī)范，濫用執(zhí)法權(quán)，造成的危害會(huì)是毀滅性的。若沒(méi)有相應(yīng)的法律更為明確的進(jìn)一步制約，必然會(huì)導(dǎo)致貪污和腐敗現(xiàn)象在扶貧領(lǐng)域瘋狂滋生。

2.3 司法方面

根據(jù)不同學(xué)說(shuō)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)“貧困”的定義不盡相同，但究其本質(zhì)都是生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是讓人民更有幸福感。現(xiàn)階段我國(guó)政府實(shí)施了“全民普法脫貧”“法律援助”“一村一律師”等司法扶貧手段，取得了一定的成效。但我們同時(shí)更應(yīng)注意到貧困人口自身的法律基礎(chǔ)淡薄和物質(zhì)條件薄弱等現(xiàn)狀，加之我國(guó)各類法律對(duì)其發(fā)展權(quán)的保護(hù)不明確甚至錯(cuò)位，貧困人口的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)若在遭受體制機(jī)制的限制或者權(quán)勢(shì)人員的侵犯時(shí)，他們面臨著行政程序繁瑣、訴訟成本過(guò)高、時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、司法救濟(jì)不完善等突出問(wèn)題，常常無(wú)法得到有效和高效的司法救濟(jì)。

2.4 監(jiān)管方面

“責(zé)任政治建設(shè)是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，權(quán)責(zé)一致則是責(zé)任政治建設(shè)的基本前提。”[7]精準(zhǔn)扶貧作為行政力量主導(dǎo)的一種新形式的扶貧模式，與傳統(tǒng)的行政體系運(yùn)行方式相比共性與創(chuàng)新性共存。但就目前而言，精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督模式仍然分為傳統(tǒng)的以公權(quán)力為主的國(guó)家監(jiān)督和以新聞媒體為主的社會(huì)監(jiān)督兩種。因其傳統(tǒng)的共性，在監(jiān)督方面，必然會(huì)受到傳統(tǒng)行政運(yùn)行模式的干擾，常常會(huì)用內(nèi)部處分代替法律處罰。同時(shí)因其創(chuàng)新性，各類監(jiān)管主體在監(jiān)管行政行為時(shí)缺乏一定的經(jīng)驗(yàn)，被監(jiān)管單位也不敢不愿直面“鏡頭”，不擅長(zhǎng)在陽(yáng)光下行政。這兩種矛盾導(dǎo)致了在遏制行政公權(quán)力的濫用，充分保障貧困主體的各類合法權(quán)利方面存在一定的監(jiān)管不足。

3 法治保障體系的構(gòu)建

3.1 建立完善的立法保障制度

現(xiàn)階段，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧已進(jìn)入攻堅(jiān)期，應(yīng)當(dāng)建立完善的立法保障制度來(lái)鞏固現(xiàn)階段成果。

1）要提高扶貧立法層級(jí)。應(yīng)盡快建立一套在國(guó)家法律層次為主導(dǎo)的扶貧法律體系，適用于全國(guó)，通過(guò)明確標(biāo)準(zhǔn)，為各地精準(zhǔn)扶貧提供法定規(guī)范，糾正各地在扶貧領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題。

2）要明確扶貧主體和法定責(zé)任。通過(guò)將扶貧責(zé)任法定化，解決因政策的靈活性而導(dǎo)致扶貧責(zé)任主體的不穩(wěn)定，避免各行政部門之間相互推諉、不作為、慢作為的懶政現(xiàn)象。

3）加強(qiáng)扶貧立法的針對(duì)性。通過(guò)重點(diǎn)關(guān)注扶貧項(xiàng)目資金管理、行政人員扶貧工作責(zé)任、扶貧工作流程等細(xì)化問(wèn)題，專項(xiàng)打擊在扶貧領(lǐng)域的貪污腐敗問(wèn)題，為扶貧領(lǐng)域的監(jiān)督與問(wèn)責(zé)提供更為明確的法律依據(jù)。

3.2 建立完善的行政約束制度

精準(zhǔn)扶貧無(wú)論在主體、客體、流程、效果等方面都具有很強(qiáng)的公眾性，是行政力量主導(dǎo)的一種惠民行為。其必然需要通過(guò)建立完善的行政約束制度來(lái)更好地實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。

1）要強(qiáng)化扶貧信息公開制度。通過(guò)將貧困人員的基本信息、貧困原因、幫扶方式、扶貧資金使用情況等重點(diǎn)信息及時(shí)公開，實(shí)現(xiàn)扶貧工作的透明化。

2）加強(qiáng)社會(huì)力量在扶貧工作的全程參與度。通過(guò)擴(kuò)寬社會(huì)力量在扶貧過(guò)程中從決策到實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)的參與途徑，加大行政支持力度，避免精準(zhǔn)扶貧工作僅僅在內(nèi)部流轉(zhuǎn)，杜絕徇私枉法等現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 建立完善的司法保障制度

現(xiàn)階段，我國(guó)的司法保障制度在扶貧領(lǐng)域仍然存在一定的體制機(jī)制掣肘因素，應(yīng)當(dāng)建立一套與精準(zhǔn)扶貧模式相匹配的司法保障制度。

1）要堅(jiān)持司法為民的核心理念。通過(guò)將以人民為中心的發(fā)展理念貫穿于我們司法活動(dòng)始終，真正提高在扶貧領(lǐng)域的司法公信力。

2）要擴(kuò)大司法救濟(jì)范圍。通過(guò)提高人民群眾在現(xiàn)階段扶貧領(lǐng)域中司法保障力度，在貧困人群面臨不法侵害時(shí)，行使行政復(fù)議權(quán)和訴訟權(quán)等方面提供必要的司法資源支持。

3）要嚴(yán)格司法。通過(guò)檢察院和法院嚴(yán)格執(zhí)行本單位法定職責(zé)，在每一個(gè)案件的程序和結(jié)果上，讓人民群眾都能通過(guò)審判來(lái)感受到公平正義。

3.4 建立完善的執(zhí)法保障及監(jiān)督制度

權(quán)力只有放置在陽(yáng)光之下才能避免腐敗生銹，也只有建立完善的執(zhí)法保障和監(jiān)督制度才能保障公權(quán)力的高效運(yùn)行。

1）要建立陽(yáng)光執(zhí)法機(jī)制。通過(guò)配套機(jī)制保障執(zhí)法環(huán)節(jié)的全程透明化和公開化，提高執(zhí)法的公信力。

2）建立行政單位與監(jiān)督單位對(duì)接機(jī)制。通過(guò)將行政單位接受社會(huì)媒體、單位和個(gè)人對(duì)扶貧工作的監(jiān)督形成制度化規(guī)定加以實(shí)施。

3）建立報(bào)告制度。通過(guò)建立行政單位在一定期限內(nèi)向全社會(huì)主動(dòng)報(bào)告模式，自覺(jué)將行政單位放置在各界監(jiān)督管理之下。

4 結(jié)語(yǔ)

中國(guó)式精準(zhǔn)扶貧不是單一的扶貧，而是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，這場(chǎng)變革是放置在黨的十八大之后經(jīng)濟(jì)、政治、文化等新常態(tài)背景之下的，體現(xiàn)了中國(guó)式精準(zhǔn)扶貧與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代化治理體系和治理能力。法治保障作為當(dāng)下現(xiàn)代化治理體系和治理能力的重要表現(xiàn)，在新時(shí)期治國(guó)理政中起著十分重要的作用，助力于中國(guó)在2020年順利實(shí)現(xiàn)全面脫貧。

參考文獻(xiàn)

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[7]張喜紅.權(quán)責(zé)一致：責(zé)任政治建設(shè)的基本前提[J].思想戰(zhàn)線，2016年第6期.

作者簡(jiǎn)介

李江濤（1992-），男，漢族，山西運(yùn)城人，石河子大學(xué)法律碩士（非法學(xué)）專業(yè)，研究方向：從事法理學(xué)和社會(huì)學(xué)研究。