基層人民銀行行政行為的程序合法性探討

李萬(wàn)業(yè) 文佳 楊紫

摘 要：本文結(jié)合行政訴訟案件的審判程序、審理重點(diǎn)、審理依據(jù)等，從訴訟角度審視人民銀行行政行為的合法合理性，從而對(duì)防范人民銀行行政行為法律風(fēng)險(xiǎn)，特別是完善基層人民銀行行政處罰程序提出有針對(duì)性的建議。

關(guān)鍵詞：行政訴訟;合法性;行政處罰;探討

一、行政執(zhí)法程序的合法性影響行政訴訟效果

程序本位主義理論是指將法律程序的正當(dāng)性、合理性視為與實(shí)踐裁判結(jié)果的公正性具有同等意義的價(jià)值目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)法律實(shí)施過程要符合正義的要求。

在行政訴訟案件審判實(shí)踐中，法院將行政行為的程序合法性列為對(duì)行政訴訟案件尤其行政處罰案件的審查重點(diǎn)。相當(dāng)數(shù)量的行政處罰案件因程序瑕疵導(dǎo)致行政處罰無(wú)效，從而被法院撤銷。

行政執(zhí)法程序是依法行政的重要基礎(chǔ)，是行政管理民主化、法制化的體現(xiàn)和反映。行政行為的合法性，既包括程序合法又包括實(shí)體合法，既包括職權(quán)合法又包括形式合法。行政執(zhí)法程序是由法律規(guī)定的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)施行政執(zhí)法活動(dòng)必須遵循的步驟、方法、期限和可以采取的手段、措施及其應(yīng)用范圍和對(duì)象的總稱。預(yù)先設(shè)定公正的執(zhí)法程序，并賦予行政相對(duì)人維護(hù)自身合法權(quán)益的權(quán)利，如知情權(quán)、申辯權(quán)、質(zhì)證權(quán)、申請(qǐng)回避權(quán)等，可以讓行政執(zhí)法的每一環(huán)節(jié)都受到程序約束，從而充分保障和維護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

行政執(zhí)法行為違反程序的規(guī)定，就可能發(fā)生執(zhí)法行為無(wú)效的法律后果。《行政處罰法》第三條規(guī)定：沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無(wú)效。《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)程序正當(dāng)原則作出了進(jìn)一步明確。《行政訴訟法》也要求具體行政行為的程序必須合法，明確把違反法定程序的行政行為列入可撤銷的行政行為。目前行政執(zhí)法中存在的問題之一就是重實(shí)體、輕程序，認(rèn)為行政程序可有可無(wú)，按程序辦事束縛了手腳、降低了效率，在實(shí)踐中往往造成行政主體作出具體行政行為時(shí)由于程序過錯(cuò)，行政訴訟敗訴率較高。

二、 不履行法定職責(zé)行政訴訟案件的特點(diǎn)分析

不履行法定職責(zé)行政訴訟案件一直以來都表現(xiàn)出數(shù)量多且案件類型復(fù)雜的特點(diǎn)，這些案件的一般特征表現(xiàn)為行政相對(duì)人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件等規(guī)定，請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)職責(zé)、內(nèi)部監(jiān)督查處職責(zé)、調(diào)查處理舉報(bào)投訴職責(zé)等，行政機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未予答復(fù)或拒絕履行。學(xué)術(shù)界對(duì)不履行法定職責(zé)的定義、表現(xiàn)形式、法定職責(zé)的外延亦存在諸多爭(zhēng)議。《行政訴訟法》第十二條等相關(guān)法律法規(guī)已將拒絕履行和不予答復(fù)作為不履行法定職責(zé)的兩種表現(xiàn)形式，從相關(guān)司法實(shí)際案例以及相關(guān)法律法規(guī)歸納，不履行法定職責(zé)的主要表現(xiàn)形式包括：拒絕履行、不予答復(fù)、不完全履行（包括推諉扯皮）等。

拒絕履行指的是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人提出的要求其履行法定職責(zé)的請(qǐng)求做出明確拒絕的答復(fù)，形式上采用書面或口頭答復(fù)均可。不予答復(fù)，指的是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人提出的要求其履行法定職責(zé)的請(qǐng)求，采取置之不理等消極方式拖延履行其應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)。這種情形在司法實(shí)踐中的表現(xiàn)非常多，主要是行政機(jī)關(guān)消極應(yīng)對(duì)、收到申請(qǐng)后在法定期限內(nèi)不做出任何實(shí)質(zhì)性回應(yīng)等。不完全履行，也可稱為瑕疵履行，則是介于完全履行法定職責(zé)與從未履行法定職責(zé)的之間的狀態(tài)，指的是行政主體針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)雖然作出了某些具體行政行為，但僅部分滿足程序或?qū)嶓w要求。目前實(shí)務(wù)界將不完全履行行政職責(zé)的表現(xiàn)形式主要分兩種：第一，程序不終局。指行政主體對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)事項(xiàng)未完全履行法律法規(guī)規(guī)定的處理程序，主要表現(xiàn)為處理該申請(qǐng)的行政程序?qū)儆诜蛛A段的程序，受理申請(qǐng)的行政主體只履行了其中部分程序;第二，實(shí)體不終局。指行政機(jī)關(guān)雖然依照有關(guān)規(guī)定在程序上結(jié)束對(duì)申請(qǐng)的處理，但行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為未能滿足或僅部分滿足申請(qǐng)人的要求。

司法實(shí)踐中，判斷行政機(jī)關(guān)不履行職責(zé)的違法性，主要審查要素包括：行政相對(duì)人請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)（對(duì)應(yīng)我國(guó)法定職責(zé)依據(jù)審查），行政機(jī)關(guān)是否有管轄權(quán)，行政機(jī)關(guān)程序上是否存在瑕疵等。行政相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行某種法定職責(zé)、請(qǐng)求有所作為或者不予干涉的權(quán)利，雙方由此形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，行政主體未予以回應(yīng)或超期答復(fù)，則要承擔(dān)一定的法律責(zé)任。如行政訴訟法第十二條、第七十二條規(guī)定，公民、法人或其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)不予答復(fù)的，公民、法人或其他組織有權(quán)依法提起行政訴訟，人民法院應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)履行答復(fù)的職責(zé)。至于行政機(jī)關(guān)調(diào)查到什么程度、如何處理才算充分履行法定職責(zé)，在司法實(shí)踐中，法院通常會(huì)綜合考量行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的現(xiàn)實(shí)可能性和實(shí)際程度作出判斷。

三、對(duì)完善基層人民銀行行政處罰程序的啟示和思考

行政處罰程序作為行政程序的重要內(nèi)容，通過對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政處罰行為設(shè)置必要的時(shí)間、空間和步驟的限制，實(shí)現(xiàn)行政處罰行為的程序化操作。人民銀行開展行政處罰“查處分離”試點(diǎn)工作，要切實(shí)規(guī)范行政處罰程序依法運(yùn)行，提升行政處罰的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，在實(shí)施過程中，應(yīng)重點(diǎn)規(guī)范以下程序問題：

（一）立案前調(diào)查取證程序的合法性。根據(jù)《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》第四章的相關(guān)規(guī)定，行政處罰啟動(dòng)前應(yīng)先立案，在立案之后執(zhí)法職能部門才進(jìn)行案件調(diào)查并收集有關(guān)證據(jù)。但是在人民銀行“查處分離”試點(diǎn)中，要求執(zhí)法職能部門向法律事務(wù)部門申請(qǐng)行政處罰立案的，應(yīng)對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查并提交證據(jù)等相關(guān)案件材料。除反洗錢業(yè)務(wù)外，人民銀行對(duì)于立案前調(diào)查程序并未有明確規(guī)定，結(jié)合司法實(shí)踐，筆者認(rèn)為只要符合《中華人民共和國(guó)行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，調(diào)查取證人員不得少于兩人，并出示執(zhí)法證，在立案前對(duì)違法行為進(jìn)行初步核查取證并無(wú)不妥，特別是行政機(jī)關(guān)在接受群眾舉報(bào)違法行為時(shí)十分必要。有鑒于此，對(duì)于立案前的調(diào)查取證，要嚴(yán)格把關(guān)，如有相關(guān)規(guī)定要求調(diào)查的（如舉報(bào)），應(yīng)當(dāng)按執(zhí)法程序要求進(jìn)行調(diào)查和取證;如沒有相關(guān)規(guī)定進(jìn)行調(diào)查而收集到相關(guān)材料的（如日常監(jiān)管要求報(bào)送的材料），應(yīng)當(dāng)在案件立案后按合法程序補(bǔ)充調(diào)查取證，確保處罰工作具有程序合法性。

（二）注重證據(jù)收集的嚴(yán)謹(jǐn)性。首先，詢問筆錄作為一種證據(jù)材料形式，其形式和內(nèi)容必須具備法律意義上的完整性，才可能通過法庭的審查而作為認(rèn)定案件事實(shí)的根據(jù)。如人民銀行對(duì)金融機(jī)構(gòu)相關(guān)工作人員調(diào)查詢問時(shí)，應(yīng)對(duì)被詢問人員的身份以及是否經(jīng)金融機(jī)構(gòu)授權(quán)進(jìn)行確認(rèn);同時(shí)在詢問筆錄中增加“詢問前有關(guān)事項(xiàng)記錄”一欄，記載執(zhí)法檢查人員履行了向被詢問人出示執(zhí)法證件、告知相關(guān)事項(xiàng)等程序，從而確保在行政訴訟中詢問筆錄作為證據(jù)材料的有效性。其次，優(yōu)先收集直接證據(jù)，確保間接證據(jù)之間形成證據(jù)鏈。一般而言，在行政訴訟過程中直接證據(jù)的證明力優(yōu)于間接證據(jù)的證明力，也便于法庭查證是否屬實(shí)。基層人民銀行執(zhí)法職能部門應(yīng)當(dāng)注重收集能夠直接證明被檢查對(duì)象違規(guī)的證據(jù)材料，有直接材料的，盡量取得直接材料作為證據(jù)，沒有直接材料的，應(yīng)當(dāng)注意所取得的間接證據(jù)材料之間相互銜接并具有關(guān)聯(lián)性。

（三）應(yīng)保障行政相對(duì)人的陳述權(quán)和申辯權(quán)。根據(jù)《行政處罰法》第三十二條第一款以及《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》第二十五條的規(guī)定，在行政處罰程序中當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，人民銀行應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核，當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)成立的，應(yīng)當(dāng)予以采納。在行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)不能舉證證明其聽取了相對(duì)人的陳述、申辯，不能舉證證明對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行了復(fù)核，則推定其未聽取相對(duì)人的陳述、申辯，未對(duì)相對(duì)人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)進(jìn)行復(fù)核，行政處罰屬違反法定程序。因此，對(duì)當(dāng)事人陳述和申辯的復(fù)核程序尤為重要，在復(fù)核過程中應(yīng)留存有關(guān)書面證明材料，包括對(duì)陳述和申辯的審議意見、實(shí)地核查情況說明等，并且應(yīng)在《行政處罰決定書》中對(duì)陳述和申辯的復(fù)核和采納與否進(jìn)行說明。

（四）送達(dá)環(huán)節(jié)不容忽視。行政機(jī)關(guān)送達(dá)行政執(zhí)法文書，必須以法定程序和方式進(jìn)行;未按法定程序和方式送達(dá)的，不產(chǎn)生送達(dá)的法律效力。送達(dá)是行政處罰程序的重要方面，也是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案最容易忽略的環(huán)節(jié)。根據(jù)《行政處罰法》第四十條的規(guī)定，送達(dá)行政處罰法律文書應(yīng)按照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定予以執(zhí)行。常用的行政處罰決定書送達(dá)方式主要包括直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)和公告送達(dá)等五種。采用留置送達(dá)、郵寄送達(dá)或公告送達(dá)的，應(yīng)符合有關(guān)條件并且附有相關(guān)材料記載。司法實(shí)踐中，對(duì)以張貼方式告知行政處罰決定的，法院往往以不符合合法方式送達(dá)為由判決行政處罰決定未能生效。人民銀行在實(shí)施行政處罰時(shí)，要規(guī)范制作送達(dá)回證，送達(dá)回執(zhí)的各要素要填寫完整，審查簽收人的資格，包括單位委托書等，并嚴(yán)格按照法律規(guī)定程序?qū)嵤┧瓦_(dá)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行海口中心支行，海南 海口 570105）