淺析食品安全欺詐問題

張舉

摘 要：食品安全欺詐嚴重損害消費者身體健康，降低國家和政府的公信力，具有極大的社會危害性。中國食品安全欺詐責任制度存在缺少精神損害賠償的規定，民事賠償優先制度難以落實，懲罰性賠償制度不完善等問題。所以應貫徹食品安全社會共治原則，規范食品企業責任法律制度，建立多元化的訴訟主體，增強食品安全科普宣傳和法律維權意識，建設食品安全欺詐問題的救濟路徑。

關鍵詞：食品安全;欺詐;救濟

一、食品安全欺詐的定義與構成要件

對于“食品安全欺詐”，《食品安全法》《消費者權益保護法》等法律并沒有給出明確的定義，而僅規定了欺詐行為的法律后果，即“經營者提供商品或者服務有欺詐行為的，應當按照消費者的要求增加賠償其受到的損失，增加賠償的金額為消費者購買商品的價款或者接受服務費用的3倍;增加賠償的金額不足500元的，為500元。法律另有規定的，依照其規定”。

上述法條中的“欺詐行為”，我們可以參照最高院《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》第六十八條的規定：“一方當事人故意告知對方虛假情況，或者故意隱瞞真實情況，誘使對方當事人做出錯誤意思表示的，可以認定為欺詐行為”。

“食品安全欺詐”的具體定義散見于國務院各部門發布的部門規章中，如：1996年3月15日，國家工商行政管理局發布施行的《欺詐消費者行為處罰辦法》第二條：“本辦法所稱欺詐消費者行為，是指經營者在提供商品或者服務中，采取虛假或者其他不正當手段欺騙、誤導消費者，使消費者的合法權益受到損害的行為”。但此處，將食品安全欺詐的主體限定為“經營者”，顯然有失公允。2017年，國家食品藥品監督管理總局起草的《食品安全欺詐行為查處辦法》（征求意見稿）第三條：“本辦法所稱食品安全欺詐是指行為人在食品生產、貯存、運輸、銷售、餐飲服務等活動中故意提供虛假情況，或者故意隱瞞真實情況的行為”，該辦法第二章第七條到第十六條具體規定了食品安全欺詐行為，包括：產品欺詐，食品生產經營行為欺詐，標簽說明書欺詐，食品宣傳欺詐，信息欺詐，食品檢驗、認證欺詐，許可申請欺詐，備案信息欺詐，報告信息欺詐，提交虛假監管信息。通過概括式和列舉式兩種方式充分闡明了“食品安全欺詐”的定義。

首先，從主體來看，食品“從農場到餐桌”這一過程中，要經歷生產、貯存、運輸、宣傳、銷售等多個環節，每一個環節的控制者都有可能產生食品安全欺詐行為，我們不能將主體局限于生產者和銷售者，而應該包括所有經手食品的行為人。其次，食品安全欺詐行為的主觀方面為故意，即行為人是有目的、有計劃的實施欺詐行為。最后，食品安全欺詐行為的客觀方面表現為向消費者或者食品安全監管機構故意隱瞞食品真實信息或者提供虛假食品信息，以期達到逃避監管、獲取經濟利潤的目的。

綜上所述，本文認為，食品安全欺詐行為即在食品生產到銷售的過程中，食品的實際控制人向消費者、食品安全監管部門所為的故意隱瞞食品真實信息或者提供虛假視頻信息的行為。

二、食品安全欺詐的社會危害性

2019年6月7日是聯合國確定的首個“世界食品安全日”，主題為“食品安全——與每個人都息息相關”。食品安全是重大的民生問題，事關人民群眾的切身利益。食品安全欺詐所帶來的危害首先是針對消費者的，不僅給消費者帶來經濟損失，還損害了消費者的生命健康。食品作為一種公共產品，受眾范圍廣，現在伴隨著網絡信息技術的發展和交通物流的便捷，有毒有害的產品進入市場后，影響范圍更廣，危害更大，一旦發生安全事故就是群體性事件。部分有毒有害產品對人體的危害潛伏期較長，短期內很難發現，等發現時已經對人體造成了嚴重危害，并且這些食物中的有害物質在人體內不斷累積，后續治療也相當困難，據世界衛生組織統計，工業化國家每年有30%的人受食源性疾病危害。據統計，美國每年發生食源性疾病達7 600萬例，導致320 000人住院和5 000人死亡，發展中國家更為嚴重。

食品安全欺詐會影響整個食品行業的長遠發展，甚至引發整個社會的信任危機。食品安全欺詐中所涉及的產品往往售價低廉，或者與同類產品相比，成本較低，通過這種不正當競爭方式擴大市場份額，排擠同種安全產品，打破了原先穩定有序的食品市場競爭環境，使一些正當商家安全產品的生產難以為繼。同時，食品安全欺詐行為削弱了消費者、生產者和銷售者之間的信任關系，即便是正當經營的商家，誠信度也會遭受連帶影響，進而引發社會誠信危機。以2008年“三聚氰胺”奶粉事件為例，該事件重創了中國奶業的商業信譽，多個國家禁止了中國奶制品進口，在事件發生3年后，中央電視臺《每周質量報告》調查發現，仍有70%的中國民眾不敢買國產奶，奶制品行業深陷質量泥沼。

食品安全欺詐問題也會大幅度降低國家和政府的公信力。食品安全欺詐行為的發生，很大的原因在于政府管理水平低下與安全監管缺失，因為問題食品直接關系到廣大人民群眾的切身利益，所以群眾往往反應較為激烈。在事件得不到妥善解決時，群眾會將這種負面情緒轉向政府部門，認為是政府管理部門的不作為才導致食品安全欺詐行為發生，導致政府管理部門的公信力大大降低。

三、中國食品安全欺詐責任制度的現狀

（一）缺少關于精神損害賠償的規定

2001年，最高人民法院《關于確定民事侵權精神損害賠償責任若干問題的解釋》首度認可精神損害賠償的正當性，《侵權責任法》第二十二條規定“侵害他人人身權益，造成他人嚴重精神損害的，被侵權人可以請求精神損害賠償”，但對于“嚴重精神損害”并沒有進行詳細規定。其他現行法律及實施條例并沒有規定精神損害賠償責任。我國的侵權民事賠償制度在理論上遵循全面賠償原則，即實際損失實際賠償原則，但精神損害往往難以實現，在實踐中，法院往往會以不屬于精神損害賠償范圍和證據不足等為由不支持受害者精神損害賠償的訴訟請求，即使是支持，關于精神損害賠償金的確定，也尚未形成一致意見，可能造成同案不同判，影響司法的權威和公正。

（二）民事賠償優先制度難以落實

《食品安全法》第一百四十七條和《消費者權益保護法》第五十八條都規定了生產者或者經營者在財產不足以同時承擔民事責任、行政責任和刑事責任時，民事賠償優先。但在實踐中因為消費者往往是在食品生產者和經營者的違法行為被有關部門追究行政責任或者刑事責任后，才得知自己的合法權益受到了損害，此時消費者提出請求民事賠償，因生產者或經營者因為已經承擔了行政責任或者刑事責任，可能無力再進行民事賠償，導致該項制度難以真正實行。

（三）懲罰性賠償制度不完善

首先，從計算基數上看，《食品安全法》懲罰性賠償以價款或者損失作為計算基數，《消費者權益保護法》懲罰性賠償以價款作為計算基數。食品安全欺詐行為所涉及的食品價格可能相差很大，但造成的損害卻可能是一樣的，損害與價款并沒有必然的聯系，若以價款定賠償，可能造成在不同的案件中，消費者遭受了同樣損害，得到的賠償卻不相同。

其次，規定賠償的上限，不一定對食品行業從業者起到懲罰、威懾作用。對于已經獲取巨額不法利潤或者大型企業來說，10倍價款或者3倍損失的懲罰性賠償如同隔靴搔癢，更何況它們往往將這部分賠償費用納入運行成本，或者由其購買的責任保險負擔，這在一定程度上削弱了該項制度對違法行為的懲罰性功能。

行政法律責任是責任主體由于行政違法行為而應承擔的不利后果，既包括對市場主體的行政處罰，又包括行政機構及其工作人員在行政管理中因違法失職等而產生的行政責任。目前，我國行政責任缺失主要表現為以下幾點。

（四）多部門監管困境依然存在

2018年3月，第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準國務院機構改革方案，將國家工商行政管理總局、國家質量監督檢驗檢疫總局、國家食品藥品監督管理總局、國家發展和改革委員會的價格監督檢查與反壟斷執法職責、商務部的經營者集中反壟斷執法以及國務院反壟斷委員會辦公室等職責整合，組建國家市場監督管理總局。2018年4月10日，國家市場監督管理總局正式掛牌。

市場監督管理局的成立并不意味食品安全領域飽受詬病的“九個部委管不了一頭豬”的局面。在所謂的“大部制”改革之后，我國食品安全領域多部門監管架構仍未改變，如：農業農村部負責食用農產品從種植養殖環節到進入批發、零售市場或者生產加工企業前的質量安全監督管理;國家衛生健康委員會負責食品安全風險評估工作等，進而職權交叉重疊或是模糊不清，監管沖突、缺位，問責不到位等問題仍然存在。

（五）食品安全監管信息不透明

食品安全是關系民生的重大問題，這個領域的信息屬于政府重點公開的范圍。《食品安全法》第一百一十八條規定“國家建立統一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統一公布制度”，但從實踐中看，有關監管部門對食品安全的監管信息發布數量屈指可數，并形成了以被動公開為原則，主動公開為例外的特殊局面。

消費者所獲得的食品安全信息主要來自食品生產經營者、大眾傳媒、消費者協會和政府有關部門。在食品安全欺詐行為中，消費者與食品生產經營者之間的信任已經破裂，他們所提供的信息無法獲得消費者的認可;大眾傳媒因為追求閱讀量，報道往往具有片面性，使消費者產生認識上的偏差;消費者協會在披露食品安全問題時更像是一場“龍卷風式的運動”，來得兇猛，消失得也迅速，沒有充分發揮自身主觀能動性。行政機關執法往往滯后于公眾訴求和媒體監督，存在被動性。

（六）社會參與的激勵制度不足

食品安全欺詐問題的解決，依賴于信息交流。食品安全監管離不開政府部門，但也不能只靠政府部門，消費者也是重要的一環。消費者可以通過自身選擇行為影響市場，從而影響生產經營者的行為。通過良好的激勵制度，提供舉報信息的消費者獲得政府的獎勵，并不斷向政府反饋信息，形成信息互通。

我國各地方已出臺許多食品安全舉報獎勵機制和責任追究機制，對舉報者的獎勵往往與監管部門對企業的罰款掛鉤，按照《食品安全法》的規定，對違法企業的罰款數額并不大，相應的，按罰款數額百分比來確定的獎金數額也不會太大，無法激勵消費者產生參與食品安全監管的動力。同時，消費者出于自身安全等問題考慮，往往不愿意去單位領獎。

（七）對食品企業承擔社會責任的規定缺失

目前，我國的食品安全欺詐法律責任并沒有將著眼點放在企業的社會責任上，企業與社會是一種相互依賴的關系，各種社會關系對一個企業都十分重要，無論是哪種企業，顧客的滿意度和消費需求對企業的發展都至關重要，尤其對食品企業來說，只有獲得消費者的真正認可，企業才能長遠發展。企業社會責任的承擔不僅需要自我覺醒，更需要依靠法律的權威和強制力對食品安全生產過程進行合理約束。企業作為食品安全最重要的經濟主體，必須承擔相應的社會責任，通過規范、系統和全面的法律來規范食品企業的責任和義務。

四、食品安全欺詐問題的救濟路徑

《食品安全法》確立了食品安全社會共治原則，對我國食品安全問題的解決提供了指導性原則，明確了食品安全欺詐問題治理的根本方向。在大的原則指導下，我們還應進一步完善具體的法律制度。

（一）貫徹食品安全社會共治原則

現階段，企業社會責任的承擔，應依靠法律制度的完善來督促，通過法律明確食品企業的社會責任制度。首先合理規劃食品安全風險監測機制，在食品安全風險出現之前，做好應對工作，降低食品安全事故對社會的危害。

1.建立食品企業社會責任監督機制

一方面，鼓勵企業建設優秀的企業文化，將社會責任滲透到每一位員工心中，實現企業內部的自我監督。另一方面，建立企業社會責任的公開監督制度，依靠社會輿論進行監督。進一步完善企業的食品召回制度，對市場上流通的食品檢測不達標，需要及時采取措施對不合格食品進行下架、回收集中處理。對于及時采取召回措施，減少損害的企業，可以考慮對其減少罰款。

2.加強社會輿論對食品企業的監督

我們應規定食品企業定期公布自己產品的相關信息，接受消費者的質詢，行業組織應不定期組織消費者前往食品企業，真正了解企業的生產過程。近年來，伴隨著自媒體的發展，食品安全領域的自媒體謠言層出不窮，嚴重影響了消費者的判斷和食品企業的發展。對于這類謠言制造者，監管部門應追究其行政責任。

（二）規范食品企業責任法律制度

建立實際賠償、懲罰性賠償與精神損害賠償相結合的民事賠償制度。一方面，我們應將食品安全賠償中的精神損害賠償具體化，這里可以借鑒美國相關的立法經驗，如：單獨的精神損害可以成為訴因;只要產生精神痛苦和情感傷害即可主張賠償;在賠償數額方面，能起到懲罰侵權人、補償和撫慰受害人的雙重作用。另一方面，對于懲罰性賠償，應采取舉證責任倒置，并將懲罰性賠償與受害者的損失相掛鉤，而不是與產品的價格相掛鉤。

實行罰款罰金回撥制度，保證受害消費者真正得到賠償。為充分體現以人為本的立法理念，應將國家已經收繳的罰款罰金作為賠償受害消費者的資金來源。

（三）建立多元化的訴訟主體

實踐中，普通的消費者處于弱勢地位，自行維權困難，應該讓有更多法律資源、有能力的個人、機構、團體參與，通過食品安全事故的公益訴訟來維護公共利益。一方面，應明確規定檢察機關可以作為社會公共利益的代表進行訴訟;另一方面，公民個人和社會公益性團體也可以作為公益訴訟主體。只有全社會共同參與，才能有效治理食品安全問題。

（四）增強食品安全科普宣傳和法律維權意識

通過媒體曝光當前存在的食品安全事故，告知消費者如何識別有毒有害食品和正常有機食品，告知消費者國家安全標準的添加劑范圍、違規使用添加劑的危害，重點公布一批違法食品添加劑的化學名稱和致害原理，從消費者終端共同抵制有毒有害產品。

同時，應當通過媒體向消費者宣傳，在發現食品安全問題時，如何維權、舉證，給消費者提供司法援助，不斷增強消費者維護自己合法權益的能力。

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