對改革開放40年來我國高等職業教育政策變遷的認識與思考

于海俠　楊云龍

摘要：教育政策在高等職業教育發展過程中擔當了主體角色，發揮了主導性作用。而任何一種教育政策的制定，其初衷都是為了解決其發展過程中所遇到的問題，從而充分發揮高等職業教育的辦學職能。通過對改革開放40年來高等職業教育相關政策與決策的系統分析和梳理，深化對高等職業教育政策發展過程的認識和理解。

關鍵詞：高等職業教育；國家職業教育政策；教育教學質量；人才培養質量；師資隊伍建設

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2019）02-0011-06

一、研究背景

改革開放后，社會主義現代化建設加快了發展進程，各地方迫切需要人才，職業大學應運而生，成為高等職業教育發展的標志。1996年，確定高等職業教育一律定名為“職業技術學院”。經過30多年的發展，截止2017年，高等職業院校規模已發展到1 338所，在校生人數接近1 400萬，占高等教育的半壁江山，已成為我國高等教育體系中一種不可或缺的類型。在這個發展期間，為更好地引導高等職業教育發展，國家逐步出臺了一系列的政策。據不完全統計（根據教育部網站所列），近30年來，對我國高等職業教育有著重要影響的政策累計出臺了80余項。高等職業教育政策的制定和出臺應源于教育現實存在的主要矛盾與問題，這是高等職業教育政策研究的邏輯起點，而正是這些國家政策的出臺才促使高等職業教育發生了跨越式發展[1]。

政府主導是我國高等職業教育發展的主要方式，政策推進是政府主導的主要方法。佛蘭德·科伯思指出，如果我們不深化對政策變遷過程的認識，提高和改進教育效果就無捷徑可走[2]。只有通過對高等職業院校發展中賴以存在的政策變遷過程進行詳細總結和分析，才可能深刻認識和理解高等職業教育的內在要求，掌握高等職業教育迅速發展的推動力，明確發展模式和發展方向，從而有效促進新時代高等職業教育的創新性發展。

二、國家教育政策對高等職業教育發展的影響

（一）對高等職業教育辦學層次和辦學定位的影響

改革開放的前幾年，我國高等職業教育受文化大革命影響，還沒有相關政策出臺。而在高等職業教育發展之初，關于其在教育體系中如何定位的問題是社會各界的關注點。中共中央于1985年5月發布的《關于教育體制改革的決定》中明確了高等職業技術教育為高中后教育，屬于?？茖哟巍?991年，國務院出臺的《關于大力發展職業技術教育的決定》進一步明確了職業教育的地位和作用，并決定召開全國職業教育工作會議。1993年2月，中共中央、國務院印發的《中國教育改革和發展綱要》對高等職業教育提出了原則性發展意見，明確了高等職業教育在高等教育體系中的地位和層次，為高等職業教育改革和發展提供了理論依據。國務院在1994年發布的《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》中更加明確地提出積極發展高等職業教育的要求，但此時尚未形成特色鮮明的高等職業教育體系[3]。在促進高等職業教育規模發展的同時，為提高人才培養質量，1999年6月，《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》首次提出“大力發展高等職業教育”，同時還明確了“培養什么樣的人”這一根本問題，并確定了我國高等職業教育的培養規格是具有必要的理論知識和較強的實踐能力，服務生產、建設、管理第一線的專門人才。該人才培養定位符合當時社會發展方式對人才的要求，有效推動了高等職業院校蓬勃發展，實現了高等職業院校數、在校生數和畢業生人數在隨后幾年里穩定增長。新世紀之初，受普通高等學校擴招政策的影響，高等職業教育面臨職業教育區域間發展不平衡、教育經費投入不足、辦學條件差等一系列亟需解決的問題[4]。

為了解決上述問題，國務院在2002年和2005年相繼出臺了《關于大力推進職業教育改革與發展的決定》和《關于大力發展職業教育的決定》，培養目標由“高素質勞動者和實用人才”的表述轉變為“高素質勞動者和高技能專門人才”。這些政策還確定了高等職業教育到2010年招生規模達到高等教育一半以上的發展目標、措施和投入，反映出政府對發展高等職業教育的迫切心情。隨著改革開放不斷進行和深入發展，我國逐步進入到工業社會，經濟結構和勞動力結構發生了巨大的變化，我國經濟社會發展需要大量高技能人才，一定程度上促進高等職業教育的快速發展。教育部2006年出臺了《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》，確定了開展百所示范校建設的目標。以示范院校建設為抓手，深化高等職業教育改革，輻射帶動全國高等職業院校共同發展，初步確立了結構合理、功能完善、質量優良的高等職業教育體系的發展目標。2006—2008年，教育部和財政部先后選擇了100所高等職業院校進行建設，取得了較好的建設效果，增強了我國高等職業教育在國際社會的影響力。為進一步引領全國高等職業院校的改革與發展方向，教育部和財政部于2010年聯合下發《關于進一步推進“國家示范性高等職業院校建設計劃”實施工作的通知》，決定新增100所左右高職院校開展骨干校建設。隨著國家對職業教育重視程度的不斷增加，職業教育的社會認可度也逐步提高。隨著社會形勢和高等職業教育的內涵發展，其培養目標也隨之改變。2013年，習近平總書記關于職業教育的重要批示為“高等職業教育培養的是高素質勞動者和技術技能人才”，這是對職業教育培養人才類型的最新界定。2014年，著眼于“四個全面”戰略布局，國務院和教育部相繼出臺了《關于加快發展現代職業教育的決定》和《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》等文件，通過這些文件的指導和建設，能適應經濟社會發展需求、產教融合、中高職銜接、職業教育與普通教育相互溝通的現代職業教育體系框架已經基本形成[5]。30多年來，正是這些職業教育政策的出臺才使我國職業教育發展再次出現高峰，并在一定時期內對高等職業教育改革和發展起導向作用，促使高等職業教育實現內涵式發展。

（二）對人才培養質量要求的影響

人才培養質量是教育教學永恒的主題，國家在高等職業教育快速發展之初就十分重視人才培養質量。2000年出臺的《新世紀高職高專教育人才培養模式和教學內容體系改革與建設項目計劃》和《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》兩個文件指出，越是教育事業規模發展較快的時期，越要重視和加強人才培養質量工作，建立更為合理的高職高專人才知識、能力和素質結構，積極推進教育教學改革，建設課程體系和優化教學內容，不斷提高教育質量。教育部2004 年制定了《高職高專院校人才培養工作水平評估方案（試行）》，指出高等職業教育的辦學要求是“以服務為宗旨，以就業為導向，走產學結合發展道路?！盵6]。2006年的《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》文件指出，要把人才培養質量作為考核學校領導班子的重要指標。在新世紀的頭一個10年里，我國職業教育辦學條件發生了深刻變化，培養能力不斷提升，高等職業教育由規模建設逐步轉向以質量發展為主的內涵建設[7]。2011年，教育部下發《關于推進中等和高等職業教育協調發展的指導意見》，文件指出：關于高等職業教育人才培養質量評價可以引入行業、企業、研究機構和其他社會組織的第三方評價，衡量人才培養質量的指標進一步豐富。同時，增加了畢業生就業率、就業質量、創業成效等重要考評指標。高等職業教育最為鮮明的特點就是實踐性，因此，高等職業教育發展要求專業設置與產業需求對接，課程內容與職業標準對接，教學過程與生產過程對接，畢業證書與職業資格證書對接，職業教育與終身學習對接，進而保證人才培養質量[8]。為進一步提高人才培養質量，推動人才培養模式改革，教育部于2014年下發《關于開展現代學徒制試點工作的意見》。現代學徒制試點工作的開展，為高等職業教育人才培養模式開啟了新的探索方向。2015年，教育部下發的《關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的若干意見》進一步明確：高等職業教育需堅持內涵式發展的道路，加強思想道德人文素養教育和技術技能培養，全面提高人才培養質量[9]。教學質量的提高取決于不斷的自我完善和管理。同年，教育部下發了《關于建立職業院校教學工作診斷與改進制度的通知》，明確要求高等職業院校建立職業院校教學工作診斷與改進制度，引導和支持學校全面開展教學診斷與改進工作，切實發揮學校在教育質量保證體系中的主體作用。根據習近平總書記新時代中國特色社會主義教育思想，國務院辦公廳2017年印發《關于深化教育體制機制改革的意見》，突出強調“三全”育人的體制機制，著力培養學生的工匠精神、職業道德、職業技能和就業創業能力，再次突出強調素質教育。

（三）對人才培養模式研究的影響

人才培養質量是檢驗高等職業教育發展狀況的重要指標，而人才培養模式是影響人才培養質量的關鍵環節[10]。高等職業教育發展之初就開始探索適合我國教育發展的人才培養模式?！吨袊逃母锖桶l展綱要》提倡產教結合、工學結合的培養模式，為人才培養模式探索指明了方向。2000年，教育部組織實施了《新世紀高職高專教育人才培養模式和教學內容體系改革與建設項目計劃》，并發布《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》，開啟了關于高等職業教育人才培養模式的全面研究。2004年，教育部下發了《關于以就業為導向，深化高等職業教育改革的若干意見》文件，鼓勵加強校企合作，開展訂單式培養和產學研合作，扎實推進工學結合的人才培養模式改革。在人才培養質量上，要求把培養學生動手能力、實踐能力和可持續發展能力放在突出的地位，推行“雙證書”制度，把職業資格證書培訓課程納入教學計劃之中。隨著改革的深入開展，人才培養質量不斷提升，高等職業教育也逐漸被人們所接受，學校發展規模屢創新高。2005年，國務院《關于大力發展職業教育的決定》提出了“大力推行工學結合、校企合作的培養模式，改革以學校和課堂為中心的傳統人才培養模式，要求高等職業院校學生實習實訓時間不少于半年”。這標志著高等職業教育工學結合的人才培養模式從政策層面得到確立[11]。為進一步落實國務院《關于大力發展職業教育的決定》精神，2006年，教育部下發《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》，明確了工學結合是人才培養模式改革的重要切入點，要求高等職業教育學習模式要與生產勞動和社會實踐相結合，要在工學結合過程中進一步開展專業調整與專業建設，重點培養學生的技術技能， 并就全面提高高等職業教育教學質量提出九個方面意見。2011年，教育部下發的《關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》提出“繼續探索工學結合的人才培養模式，推動和鼓勵學生頂崗實習”。2017年，教育部辦公廳等五部門聯合下發《關于開展職業學校學生實習管理聯合檢查的通知》，對規范學生實習管理作出了具體要求和說明。經過多年的建設，已經形成共識：產教融合、校企合作是辦好職業教育的關鍵。2017年，國務院辦公廳頒發了《深化產教融合的若干意見》，2018年，教育部等六部門聯合印發《職業學校校企合作促進辦法》，進一步促進、規范、保障高等職業院校校企合作和校校合作工作，對新形勢下全面提高教育質量具有重要意義。

（四）對師資隊伍建設要求的影響

習近平總書記強調，教育工作是塑造靈魂、塑造生命、塑造人的工作。教師是立教之本、興教之源。高等職業教育發展過程中的每項政策的落地實施都離不開一線教師的具體工作，無論課程體系的重新設置、課程標準的重新編制，還是教材的重新編寫、實訓環境重點建設等環節都需要教師付出大量精力和時間。為保證高等職業教育的發展，國家制定了一系列政策加強師資隊伍建設和管理。據不完全統計，僅進入新世紀以來，關于“教師隊伍建設”的高等職業教育政策就有20余項，這些政策的內容涉及職業道德、職稱及職務評聘、業務素質培訓、赴企業生產實踐和教師隊伍建設與管理等多個方面。2000年，教育部出臺了《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》，該文件是關于高等職業教育師資隊伍建設要求較早的指導性文件，首次提出“雙師型”教師的表述。文件出臺后，為提高教師的技術應用能力和實踐能力，國家開始建設高職高專師資培訓基地。截至2009年2月，全國已建成6個高職高專師資培訓基地。隨著高等職業教育政策和舉措的實施，師資隊伍水平顯著提高。但總體上看，師資結構仍不合理，教師實踐能力仍然薄弱，師資培養渠道和途徑相對貧乏[12]。2002年，教育部下發的《關于加強高等職業（高專）院校師資隊伍建設的意見》是首個有關建設師資隊伍建設的系統化文件，該文件從師資隊伍建設的目標、師資隊伍學歷結構、兼職教師隊伍、教師培訓培養工作等多個方面提出了具體要求和建議。2006年的《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》，針對高等教育教學改革所面臨的一系列具體問題明確指出，要依據人才培養模式改革的具體要求有針對性的開展師資隊伍建設，指明了師資隊伍建設的方向。多年來，經過一系列政策的實施和指導，有效推動了高等職業院校教師隊伍建設工作。為滿足職業教育科學發展要求，2011年教育部和財政部聯合下發了《關于實施職業院校教師素質提高計劃的意見》，圍繞提高專業化“雙師型”教師隊伍比例、提升教師專業素質、完善教師培養培訓體系等主要內容，制定一系列舉措。2012年，國務院下發《關于加強教師隊伍建設的意見》，進一步在人事等管理體制上進行改革，激活教師從事高等職業教育的積極性和主動性。黨的十八大以來，以習近平總書記為核心的黨中央將教師隊伍建設擺在突出位置，作出一系列重大決策部署。自2015年以來，教育部下發《高等職業教育創新發展行動計劃》（2015年）、《職業學校教師企業實踐規定》（2016年）和《關于印發〈職業院校教師素質提高計劃項目管理辦法〉的通知》（2017年），制定了《教師教育振興行動計劃（2018—2022年）》（2018年）；國務院印發了《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》（2018年）。這些文件分別從提高教師實踐教學能力、教師企業實踐制度、提升專業教學改革與實踐能力和健全教師培養培訓體系等方面進行部署安排，并對高等職業教育的教師培養進行了頂層設計。

（五）對課程建設與改革要求的影響

能夠體現學校辦學特色的就是專業建設，而專業建設的落腳點就是課程建設，它匯聚著實訓基地建設、教學資源建設、教學方法與手段改革等多方面工作。黨和國家領導人多次強調“我們教育的目的是培養社會主義建設者和接班人”，所以課程建設與改革的落腳點一定是人的全面發展。1999年6月的《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》推動教育全方位改革不斷向縱深發展，推進人才培養模式改革，鼓勵創新教學方法，建議實行啟發式和討論式教學方法，培養學生手腦并用和獨立思考的能力，切實提高教育教學質量。2000年，教育部在《〈新世紀高職高專教育人才培養模式和教學內容體系改革與建設項目計劃〉的通知》中要求教師在專業大類開展人才培養模式與教學內容體系建設與改革、課程教學內容與課程體系建設與改革的研究。2002年，教育部印發了《關于申報國家重點職業技術學院、精品專業、國家高等職業教育實訓基地建設項目的通知》，鼓勵廣大教師開展精品課程建設，增強高等職業教育的針對性和適應性。2005年的《關于大力發展職業教育的決定》和2006年的《關于全面提高高等職業教育教學質量的若干意見》等文件，對于職業教育課程和教學的表述成為后繼的職業教育課程改革政策制定的重要依據。《關于實施國家示范性高等職業院校建設計劃加快高等職業教育改革與發展的意見》進一步明確了課程改革和課程建設的方向，開展了工作過程系統化或項目化的改革。為進一步提高高等職業教育人才培養質量，2010年《關于開展高等職業教育專業教學資源庫2010年度項目申報工作的通知》提出，決定在專業建設中開展教學資源庫建設，以專業資源庫建設為抓手，進一步推進專業教育教學改革。我國幅員遼闊，各地區高等職業教育發展不平衡，為了促進教育公平和提高教育質量，教育部于2014年制定教育信息化工作思路，自2015年以來連續出臺了《關于“十三五”期間全面深入推進教育信息化工作的指導意見》（2015年）、《關于加強高等學校在線開放課程建設應用與管理的意見》（2015年）、《關于開展2017年國家精品在線開放課程》（2017年）和《關于印發〈教育信息化2.0行動計劃〉的通知》（2018年）等文件，進一步強調要深化信息技術與教育的結合，助推教育教學改革的新要求，開展在線開放課程，推廣翻轉課堂、混合式教學等新型教學模式的研究與實踐，實現資源共享，縮小區域間的資源發展的差距。

三、新時代高等職業教育亟待解決的矛盾

當高等職業教育政策方案決定后，各個高等職業院校開始執行實施政策。美國政策學家艾利森稱：“在達到政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執行。[13]”各個高等職業院校正是通過執行了一系列的國家教育政策，才使得我國高等職業教育發展取得了全球矚目的成就。2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中指出中國特色社會主義已經進入新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾[14]。同樣，高等職業教育的主要矛盾也發生了根本性變化，主要表現在以下幾個方面。

第一，高等職業院校辦學特色與對區域經濟服務能力之間的不平衡。雖然已經開展了校企合作辦學，實施工學結合的人才培養模式，但產教融合發展還不充分，部分地區的一些高等職業院校與區域企業尚停留在形式上的合作，所培養的人才對區域經濟發展的貢獻力不強的矛盾依然十分突出。亟待提升到深度融合階段，解決高等職業院校技術創新能力不足的問題，有效支援區域內的產業升級改造工程，實現“學生有發展，地方離不開”的良好質量發展要求。

第二，部分高職院校規模發展與辦學條件要求的不平衡。高等職業院?；臼歉鶕W生數獲得財政撥款，致使各高職院校過度追求生源數，尤其是熱門專業，能招多少就招多少，致使辦學條件與發展規模之間的發展不平衡，尤其是實驗實訓場地和設施達不到專業教學標準要求。眾所周知，高等職業教育發展受經濟發展情況影響較大，一定時期內某些專業發展較好，儀器設備投入很多，但隨著社會科學技術的進步，人才培養水平滯后社會發展需求，致使專業招生數驟減，由于不能及時轉型，而造成資產閑置。同一所院校的各專業之間的發展不平衡，受社會經濟發展影響，一些專業過于龐大，但師資配置、儀器設備投入等嚴重滯后，學生發展規模與辦學條件要求也十分的不平衡。

第三，高等職業教育教學改革研究與人才培養質量水平的不平衡。根據現行的招生制度，高等職業院校錄取工作都在三本之后錄取，生源質量偏低，傳統的教育方法已不適應目前的學生學習能力，教育教學改革還需繼續探索。我國高等職業院校教師基本是學術型人才，其學科理論性強，卻欠缺培養學生動手操作和創新的能力。此外，由于高等職業院校教師對職業教育政策本身的理解不深入，致使職業教育教學改革研究還缺少多樣性、立體性和方向性。

第四，高等職業教育的人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際交流與合作各辦學功能之間發展不平衡。多數院校只突出教育教學過程，而其他職能還是短板，尤其科學研究和社會服務能力相對薄弱，會直接影響高等職業教育吸引力的提升。

第五，現代職業教育體系構建程度不充分，教育立交橋尚未完全建立，技術技能人才培養體系尚不健全，雖然高等職業教育已被多數家長認可，但還需繼續加強中高職銜接教育探索，完善專升本教育，創新發展高等職業教育，進一步完善職業教育和培訓體系，實現技術技能人才的全面發展和終身教育。促使學生和家長主動選擇高等職業教育，相信高等職業教育能夠實現其學習目標，使高等職業教育發展更加有溫度、厚度和高度。

縱觀高等職業教育發展的歷程，教育政策發揮著重要的導向和推動作用[15]。職業教育政策對職業教育的影響，首先是對職業教育思想、觀念的影響，就是人們對職業教育的認識和看法的影響[16]。雖然目前我國高等職業教育整體發展向好，但是與發達國家相比還有很大差距，依然存在一些亟待解決的矛盾和問題，高等職業教育迫切需要政府出臺有力政策進行引導和監督，促進高等職業教育快速發展。

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（責任編輯：張維佳）