民國時(shí)期中醫(yī)資格的取得與開業(yè)的行政管理

閻婷

【摘要】民國時(shí)期，政府加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)生包括中醫(yī)的管理，在資格的取得以及開業(yè)的程序等方面做了大量規(guī)定。這對(duì)建立合格的醫(yī)療隊(duì)伍、預(yù)防醫(yī)療糾紛的產(chǎn)生具有重大的積極意義。此文通過詳盡梳理民國時(shí)期中醫(yī)資格取得以及開業(yè)的政策法規(guī)及案例，分析民國時(shí)期中醫(yī)資格及開業(yè)的行政管理的利弊，以期對(duì)現(xiàn)今有借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】民國;中醫(yī);行政管理

在民國之前，我國幾無對(duì)中醫(yī)資質(zhì)的管理規(guī)定。民國時(shí)期，政府仿照西制建立現(xiàn)代衛(wèi)生管理體制，將中醫(yī)的資格的取得以及開業(yè)納入到政府的行政管理之中。

一、中醫(yī)資格的取得

（一）政策法規(guī)

民國時(shí)期，多部法規(guī)對(duì)中醫(yī)資格的認(rèn)定有明確的規(guī)定。如民國早期，《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》規(guī)定醫(yī)士可以通過三類途徑取得內(nèi)務(wù)部頒發(fā)的醫(yī)士開業(yè)執(zhí)照：（1）參加考試，（2）在中醫(yī)學(xué)校、中醫(yī)傳習(xí)所學(xué)習(xí)取得畢業(yè)證書，（3）具有一定行醫(yī)經(jīng)歷且有人予以保證。為規(guī)范中醫(yī)資格、應(yīng)付“聞業(yè)無管束”、“任何人皆得為醫(yī)”等現(xiàn)實(shí)問題，有些地方政府也制定了關(guān)于中醫(yī)資格的法規(guī)政策并不斷修正。

1936年1月，南京國民政府公布了《中醫(yī)條例》。該條例規(guī)定，中醫(yī)考試由考試院組織，在此之前，年滿25周歲且符合下列條件之一的人經(jīng)內(nèi)政部審查合格、發(fā)給中醫(yī)證書后可以執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)。條件包括：（1）曾經(jīng)中央或省市政府中醫(yī)考試或甄別合格，得有證書;（2）曾經(jīng)中央或省市政府發(fā)給行醫(yī)執(zhí)照者;（3）在中醫(yī)學(xué)校畢業(yè)，得有證書者;（3）曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)五年以上者。其后的《中醫(yī)審查規(guī)則》進(jìn)一步說明，凡考試、甄別、檢定、審查等具有測驗(yàn)學(xué)識(shí)、經(jīng)驗(yàn)意義之事項(xiàng)皆屬于“考試或甄別”;中醫(yī)學(xué)校是指經(jīng)教育部備案或者地方教育主管機(jī)關(guān)立案者。然而，早在1929年4月教育部便發(fā)布了公告，要求中醫(yī)學(xué)校“一律改為傳習(xí)所”，且“不在學(xué)制系統(tǒng)之內(nèi)”，也“無庸呈報(bào)教育機(jī)關(guān)立案”。如此，何來經(jīng)教育部備案或者地方教育主管機(jī)關(guān)立案的中醫(yī)學(xué)校呢？又何來“在中醫(yī)學(xué)校畢業(yè)，得有證書者”呢？經(jīng)過中醫(yī)界的一系列抗?fàn)帲?937年5月修正的《中醫(yī)審查規(guī)則》將中醫(yī)學(xué)校的外延修改為經(jīng)教育主管機(jī)關(guān)立案之中醫(yī)學(xué)院、學(xué)校、學(xué)社、講習(xí)所或傳習(xí)所等。1938年有關(guān)準(zhǔn)予中醫(yī)學(xué)校列入教育系統(tǒng)的議案獲得通過，但是因政局動(dòng)蕩，沒有下文。

1943年《醫(yī)師法》公布，規(guī)定中醫(yī)可以通過兩種途徑獲得醫(yī)師證書：一是參加考試并及格;二是經(jīng)過檢核。具有下列資格之一，即可進(jìn)行醫(yī)師檢核：（1）曾向中央主管官署或省市政府領(lǐng)有合格證書或行醫(yī)執(zhí)照者;（2）在中醫(yī)學(xué)校修習(xí)醫(yī)學(xué)，并經(jīng)實(shí)習(xí)成績優(yōu)良得有畢業(yè)證書者;（3）曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)五年以上，卓著聲望者。

從《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》到《醫(yī)師法》，對(duì)于未經(jīng)考試、以前未取得過執(zhí)照、亦非中醫(yī)學(xué)校畢業(yè)的中醫(yī)而言，取得證書的條件越來越嚴(yán)苛。在《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》中，在有取得執(zhí)照的醫(yī)師或醫(yī)士三人以上予以保證的情況下，曾任官、私立醫(yī)院醫(yī)員三年以上、有成績及證明文件者，或者有醫(yī)術(shù)智識(shí)經(jīng)驗(yàn)、確有證明已經(jīng)行醫(yī)五年以上者，皆可以取得醫(yī)士資格。《中醫(yī)條例》取消了關(guān)于三年及保證人的規(guī)定，要求必須“曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)五年以上”。到了《醫(yī)師法》，不僅要求曾執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)五年以上，而且要“卓著聲望”。

（二）考試

北京政府從未舉辦過中央級(jí)別的中醫(yī)考試，中醫(yī)考試由內(nèi)務(wù)部下轄地方警察機(jī)構(gòu)舉辦。如1915年重慶警察廳舉辦過由重慶巴縣醫(yī)學(xué)堂畢業(yè)生百余人以及中醫(yī)界各科開業(yè)醫(yī)生參加的中醫(yī)考試，其中202人考試合格，取得了中醫(yī)師開業(yè)執(zhí)照。

在南京國民政府時(shí)期，多個(gè)考試相關(guān)法規(guī)中的參加考試人員范圍都沒有中醫(yī)。根據(jù)考試院的規(guī)定，中醫(yī)師考試被列為特種考試。雖然缺乏考試的具體操作法規(guī)，但各地皆紛紛組織中醫(yī)考試，在《中醫(yī)條例》頒布之前，1932年7月南京市便已開始對(duì)中醫(yī)進(jìn)行審查及考試，至1936年6月共舉行過6次中醫(yī)考試，累計(jì)449人合格。廣州市、汕頭市、永嘉縣等多地也舉辦過中醫(yī)考試。在條例頒布后，雖然明確由考試院組織考試，但考試院遲遲未動(dòng)，僅個(gè)別省市組織過小規(guī)模的中醫(yī)考試。總體而言，中醫(yī)考試管理比較混亂，從各地舉辦中醫(yī)考試的機(jī)構(gòu)各異可見一斑，如1937年河南周家口鎮(zhèn)的中醫(yī)考試竟是由警察局舉辦的。當(dāng)時(shí)即有人發(fā)文批評(píng)有的地方的中醫(yī)考試“考試方法太不良善”。

1940年汪偽政府的《管理中醫(yī)暫行規(guī)則》頒布后，國民黨政府發(fā)現(xiàn)該規(guī)則規(guī)定的獲取中醫(yī)證書條件寬松、“辦法十分遷就”，認(rèn)為汪偽政權(quán)在“以資格誘惑”、拉攏中醫(yī)，而本應(yīng)每年舉辦一次的上海中醫(yī)考試當(dāng)時(shí)已經(jīng)三年未辦，于是國民黨政府迅速令內(nèi)政部在上海組織中醫(yī)考試委員會(huì)進(jìn)行考試、發(fā)照。

以上皆為地方性的中醫(yī)考試，全國性的中醫(yī)考試則遲至《中醫(yī)條例》公布10年后、《醫(yī)師法》公布3年后的1946年才由考試院舉行。1945年8月抗日戰(zhàn)爭結(jié)束，考試院即開始籌劃該次考試。考試院規(guī)定：年滿50歲且行醫(yī)20年以上者，經(jīng)考核屬實(shí)，發(fā)給有效期15年的特種營業(yè)執(zhí)照;其余的中醫(yī)及中醫(yī)學(xué)校畢業(yè)生必須經(jīng)考試院統(tǒng)一考核及格，才發(fā)給行醫(yī)執(zhí)照。當(dāng)時(shí)全國約有中醫(yī)50萬人左右，取得考試證的僅三千余人，上海考區(qū)報(bào)考人數(shù)最多。

（三）檢核

檢核（或者審查）是中醫(yī)除考試外可以獲得證書的另外一條途徑。北京政府時(shí)期，為配合醫(yī)士資格審查，設(shè)立了由衛(wèi)生司人員組成的醫(yī)師醫(yī)士資格審查會(huì)。南京國民政府時(shí)期，《中醫(yī)條例》雖然規(guī)定中醫(yī)在考試之前經(jīng)衛(wèi)生署中醫(yī)委員會(huì)審查合格，給予證書后得執(zhí)行中醫(yī)業(yè)務(wù)，但并未進(jìn)行過全國性的審查工作。

根據(jù)《醫(yī)師法》，中醫(yī)可以通過考試或者檢核請(qǐng)領(lǐng)醫(yī)師證書。該法頒布后，全國性的中醫(yī)師考核先于考試進(jìn)行，由考試院主管。1944年6月19日中醫(yī)師檢核委員會(huì)于重慶成立，其主要職責(zé)是對(duì)提出檢核申請(qǐng)的中醫(yī)進(jìn)行檢核，為合格者頒發(fā)中醫(yī)師檢核及格證書。憑此證書，中醫(yī)可獲得衛(wèi)生署簽發(fā)的中醫(yī)師行醫(yī)執(zhí)照。截至1948年7月，在有記錄的中醫(yī)師檢核委員會(huì)召開的39次會(huì)議中，有21831位申請(qǐng)者檢核合格，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)考試取得及格證書者。相較于考試，檢核成為中醫(yī)師獲取資格的更為重要的渠道。

（四）申領(lǐng)中醫(yī)證書

從《中醫(yī)審查規(guī)則》開始，法規(guī)對(duì)中醫(yī)證書的申領(lǐng)有了可操作的規(guī)定，規(guī)定了中醫(yī)證書的頒證機(jī)關(guān)為地方政府。為此有人提出批評(píng)，既批評(píng)了地方政府的執(zhí)行情況，也提出西醫(yī)與中醫(yī)申領(lǐng)證書費(fèi)用相同，然而西醫(yī)領(lǐng)取的是中央頒發(fā)的證書，中醫(yī)領(lǐng)取的卻是地方政府發(fā)給的非永久性證書，有失公平。

《醫(yī)師法》頒布后，1945年的社會(huì)部、衛(wèi)生署會(huì)同公布的《醫(yī)師法實(shí)行細(xì)則》進(jìn)一步對(duì)中醫(yī)師證書的申領(lǐng)做出了規(guī)定。

盡管有法規(guī)對(duì)中醫(yī)領(lǐng)證進(jìn)行規(guī)定，但無法滿足戰(zhàn)時(shí)中醫(yī)管理的需要，因此，國民政府衛(wèi)生署于1938年8月公布了《非常時(shí)期中醫(yī)領(lǐng)證暫行辦法》，簡化了中醫(yī)領(lǐng)證的手續(xù)，體現(xiàn)了靈活、務(wù)實(shí)的作風(fēng)。行政機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中也頗具效率。例如當(dāng)時(shí)上海市的一批中醫(yī)學(xué)校畢業(yè)生由于所畢業(yè)學(xué)校都是未經(jīng)教育部立案或者地方教育主管機(jī)關(guān)立案的學(xué)校，根據(jù)《中醫(yī)條例》和《中醫(yī)審查規(guī)則》應(yīng)進(jìn)行考詢才可以領(lǐng)取中醫(yī)證書。而戰(zhàn)亂之時(shí)，不可能要求他們到衛(wèi)生署參加考詢;衛(wèi)生署也無法委托當(dāng)時(shí)已經(jīng)難以行使行政職能的上海地方政府進(jìn)行考詢，于是擬委托上海中醫(yī)公會(huì)等合法團(tuán)體就近代為考詢，將結(jié)果交衛(wèi)生署復(fù)核后發(fā)放證書。行政院迅速核準(zhǔn)。1940年，也是考慮到戰(zhàn)爭的原因，政府內(nèi)務(wù)部規(guī)定對(duì)于因1937年淞滬會(huì)戰(zhàn)而丟失證書且有符合條件的證明人或者證明文件者，可以發(fā)給新證。

二、中醫(yī)開業(yè)

一方面，由于傳統(tǒng)所致，另一方面，由于公立中醫(yī)醫(yī)院的缺乏，中醫(yī)又幾乎沒有渠道進(jìn)入西醫(yī)院或政府部門，開業(yè)成為中醫(yī)執(zhí)業(yè)的主要方式。

從《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》、《中醫(yī)條例》、《醫(yī)師法》到《收復(fù)區(qū)開業(yè)醫(yī)事人員管理辦法》都為規(guī)范中醫(yī)的開業(yè)做了具體規(guī)定，基本形成了取得醫(yī)師證書一一注冊(cè)領(lǐng)取開業(yè)執(zhí)照一一加入醫(yī)師公會(huì)——開業(yè)的管理流程。

《管理醫(yī)士暫行規(guī)則》規(guī)定醫(yī)士執(zhí)業(yè)必須持有由內(nèi)務(wù)部發(fā)給的開業(yè)執(zhí)照，開業(yè)要向所在地警察廳所請(qǐng)求注冊(cè)。醫(yī)士的開業(yè)、歇業(yè)、復(fù)業(yè)等均需向警察廳所報(bào)告。《中醫(yī)條例》規(guī)定，中醫(yī)執(zhí)業(yè)應(yīng)向該管當(dāng)?shù)鼐鸬怯?對(duì)于審查前已經(jīng)在執(zhí)業(yè)的中醫(yī)也有變通規(guī)定，允許暫行繼續(xù)執(zhí)業(yè)。然而該條例缺少對(duì)于中醫(yī)的歇業(yè)、復(fù)業(yè)等的規(guī)定。《管理中醫(yī)暫行規(guī)則》規(guī)定中醫(yī)開業(yè)前必須向該管地方警署呈驗(yàn)中醫(yī)證書、申請(qǐng)注冊(cè)，如果暫無證書，可以酌情發(fā)給臨時(shí)執(zhí)照，暫準(zhǔn)行醫(yī)，但仍須繼續(xù)審查，以獲取開業(yè)執(zhí)照;對(duì)于規(guī)則實(shí)行前已經(jīng)開業(yè)者，限期6個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)給證，否則予以取締。還規(guī)定，中醫(yī)執(zhí)業(yè)時(shí)須將中醫(yī)證書懸掛于診病處以便查閱。《醫(yī)師法》則專列“開業(yè)”作為第二章，對(duì)醫(yī)師的開業(yè)、復(fù)業(yè)等事項(xiàng)皆有規(guī)定。要求醫(yī)師開業(yè)必須向縣市政府呈驗(yàn)證書、進(jìn)行登錄、取得開業(yè)執(zhí)照。有的地方政府也頒發(fā)了相關(guān)地方性政策、法規(guī)，如1927年南京市衛(wèi)生局規(guī)定，中醫(yī)與西醫(yī)、牙醫(yī)等，必須在市衛(wèi)生局注冊(cè)、領(lǐng)有行醫(yī)證書方可行醫(yī)。1946年2月上海公布《上海市衛(wèi)生局管理開業(yè)醫(yī)師規(guī)則》，規(guī)定開業(yè)執(zhí)照要每年查驗(yàn)一次。該規(guī)則還規(guī)定，醫(yī)生如果設(shè)立分診所應(yīng)請(qǐng)頒分診所執(zhí)照。

在實(shí)際操作過程中，地方政府會(huì)根據(jù)本地情況，做出變通行為。例如1914年湖北某地疫癘盛行，三日間有三百數(shù)十人因病死亡，為防止傳染，警察廳召集中西醫(yī)研究病源及救治之藥后，組織了一次全城醫(yī)士的考試，對(duì)合格者發(fā)給憑證，否則不準(zhǔn)掛牌開方。在對(duì)醫(yī)生進(jìn)行登記的實(shí)際執(zhí)行過程中，地方政府亦未嚴(yán)格遵照中央的法規(guī)執(zhí)行登記，而是自成一體。

三、結(jié)語

總體而言，民國時(shí)期對(duì)中醫(yī)登記資質(zhì)的要求比較寬松，被西醫(yī)諷刺為“年年及第，歲歲登科”，如第六屆經(jīng)審查僅有五十余人需要考試，實(shí)際參考者僅四十余人。中醫(yī)內(nèi)部也意識(shí)到登記中出現(xiàn)了問題，提出對(duì)于未經(jīng)試委會(huì)審核、直接登記領(lǐng)取執(zhí)照的人應(yīng)予以查究。在某些時(shí)期的法規(guī)中，加入特定團(tuán)體也是開業(yè)的必要條件。例如《醫(yī)師法》明確規(guī)定“醫(yī)師非加入所在地醫(yī)師公會(huì)不得開業(yè)”，且在第五章專列“公會(huì)”對(duì)公會(huì)的設(shè)置做出了具體規(guī)定。然而有醫(yī)師表達(dá)過認(rèn)為此項(xiàng)規(guī)定不合理的意見，擔(dān)心公會(huì)被個(gè)別人把持，成為打擊異己的工具。

盡管民國時(shí)期政府對(duì)中醫(yī)資格的取得及開業(yè)的管理多有不完善之處，但相比之前政府對(duì)中醫(yī)完全不管不問的狀態(tài)，對(duì)中醫(yī)進(jìn)行規(guī)范與管理仍是一項(xiàng)非常大的進(jìn)步，可以此凈化中醫(yī)隊(duì)伍，規(guī)范中醫(yī)行為，確立中醫(yī)法律地位，有利于中醫(yī)發(fā)展。