新時代地方金融監管體制問題研究

金子懿

摘 要：建國以來，我國的金融監管經歷了從探索階段到中央集權階段再到中央和地方雙層監管階段的過程。地方金融監管也經歷了從無到有，從中央防止地方干預到鼓勵地方監管的過程。十九大宣布中國特色社會主義進入新時代，并提出深化地方金融管理體制改革的新課題，各地方紛紛設立金融監管部門以配合中央同步進入嚴監管時代。但由于地方政府金融管理處于摸著石頭過河的探索階段，沒有形成一個統一完善的規范體系，導致地方金融監管存在許多問題。針對現今地方金融監管存在的主要問題，提出幾點建議，目的在于加強金融監管協調，促進我國金融市場向健康、良性方向發展。

關鍵詞：金融監管;系統性金融風險;高質量發展

中圖分類號：F832? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）26-0129-02

一、金融監管相關理論

（一）金融監管的概念

金融監管是政府通過指定的機構對金融交易行為主體的某種限定，本質是一種政府規制行為。金融監管是金融監督和金融管理的總稱，并有狹義和廣義之分。狹義金融監管指的是央行或其他監管當局依法對金融業整體實行監督管理。廣義金融監管在狹義內容的基礎上還包括金融機構內部控制和稽核、同業自律性組織和社會中介組織的監管等[1]。市場經濟體制一旦在某一國家施行，政府對金融體系的管制就會隨之而來。

（二）金融監管的目的和內容

金融監管的目的有六方面內容。一是維持金融業秩序，促進其健康發展，竭力減小銀行業風險發生的可能性，保障存款和投資對象的利益。二是保證貸款發放的有效性和公平性，謹防亂撥亂劃資金、欺詐、轉嫁風險等行為的發生和發展。三是可以在一定程度上防止貸款在某一行業或領域的發放過分集中，使社會資源分配不均。四是促使金融服務大力發展，從而提高社會福利。五是確保銀行貨幣政策由上到下傳導的順利實現。六是通過掌握交易賬戶信息及時為金融市場發送違約風險信號。

金融監管秉持著六大原則，即依法原則，公開、公正原則，效率原則，獨立性原則，協調性原則對傳統的國內銀行業和非銀行金融機構以及新型的、與銀行業務性質相似的準金融機構進行監管。包括對金融機構設立和其資產負債業務的監管;對金融市場如市場準入、市場融資、市場利率等的監管;對外匯外債、黃金產業鏈的監管;對證券業、保險業、信托業，尤其是商業銀行的監管等等。

二、地方金融監管發展歷程和現狀

建國初期的金融體系是在統一解放區銀行、沒收官僚資本銀行、改造私立銀行及錢莊等方式的基礎上建立的“大一統”金融體制。1948年，中國人民銀行在河北省成立，1950年，中國人民銀行設立專項檢查處，主要負責督查國家資金運用。這是我國金融監管的雛形。1949—1952年是一段整頓期，中國人民銀行主要任務是治理通貨膨脹、打擊金融投機，以恢復基本金融秩序。計劃經濟期間，金融體系趨于高度集中和高度壟斷。“一五”計劃時期到60年代初期，中國人民銀行幾乎集央行和商業銀行全部業務職能于一身，在后來的十年里又全部歸政府財政部管轄，金融監管也屬于自己管自己，不是真正意義的金融監管。

1979年，改革開放大幕拉開，之后近十年里，經濟體制由計劃向市場轉軌，是央行統一集中監管時期。這一階段中國的金融機構組織體系得到了完善和發展，全國性股份制銀行逐步打破國有專業銀行的金融壟斷，中國人民保險公司、中國國際信托投資公司、農村信用合作社、城市信用社等相繼恢復或建立。1981年，恢復發行國債。1984年，一些地方國營企業開始發行企業債券。同年，中國人民銀行開始獨立履行中央銀行職能，作為金融業主要監管者和信用資金主要調控者，通過信貸資金管理辦法控制社會信用規模，開始依靠行政手段實施對其他各金融機構的監管。

1992年，中國證監會成立，依法行使對證券市場的監管職能，這也是我國開始構建金融分業監管體系的重要標志。1998年，中國保監會成立，集中監督管理保險業，并在隔年確立了財險與壽險的分業經營，監管對象更加細化。2003年，中國銀監會正是成立。自此，我國以一行三會為監管主體的中央垂直監管格局正式形成。其中，一行指人民銀行，負責制定政策宏觀調控和管理金融市場的任務;三會指銀監會、證監會、保監會，擔負著對三大領域的分業監管重擔。在這種單一監管模式下，地方金融監管并沒有受重視[2]。

2004年至今，隨著金融業務交叉化、多元化，影子銀行體系日益龐大，互聯網金融發展迅速，金融環境日趨復雜。在國內經濟金融領域的深化改革過程中，民間金融活動越來越活躍，大批地方性金融機構如小額貸款公司、地方資產管理公司、融資擔保公司等紛紛出現。即使這些金融活動有利于滿足地方經濟主體的投資、融資需求并拉動地方經濟增長，其帶來的隱形的金融風險也不容忽視。中央將難以直接監管到位的地方金融活動交由地方政府負責，各級地方政府紛紛設立金融辦或金融局對地方金融進行監管，并逐步賦予其更多職權。這些意味著地方金融管理雛形初現，但仍處于探索狀態，沒有形成全國統一的規范體系。

三、地方金融監管存在的問題

（一）中央和地方監管目標不協調統一

中央監管部門將防范風險視為重要目標，地方政府則以拉動當地GDP為首要目標，用招商引資等方式拉動經濟以獲得短期經濟利益，但在追求融資規模和成績績效的過程中往往忽略其帶來的金融風險。這種目標上的不協調統一使方針政策制定存在差異，也為地方性金融風險的發生設置了不定時炸彈。

（二）法律法規不完善和監管界限不清晰

我國的金融監管體制正從中央單一監管向雙層監管模式過過渡，但現行法律法規不夠健全，沒有形成統一規劃下的指導意見和官方約束，也沒有明晰中央和地方金融監管的界限。監管界限不清晰會導致監管重疊和監管真空二者并存。如農信社的改革，一邊由國務院交給地方政府管理，一邊其自身的存款類金融機構身份又受銀監會監管，這就造成了管理重疊，影響了金融監管的質量和效率[3]。

（三）地方監管意識的缺乏和能力的不足

地方金融機構和金融活動發展迅速固然是好事，但如果不及時建設配套的監管系統，就不能及時識別和處置金融風險，就會阻礙未來的高質量發展。現今的地方監管能力不足多體現在監管理念的落后、專業知識的匱乏、人員配置的不合理、責任主體的分散、監管權力和手段的缺失等。比如，省級監管部門通常人員配備較為充裕，而市級及以下的監管單位難以配備足夠的工作人員，且其工作人員也多缺乏金融管理的相關專業知識和經驗。再如，地方金融監管單位不重視監管對象的日常經營，只看重事前的行政審批、日常的公文處理等。

（四）監管模式和監管手段相對滯后

一方面，現今資本市場與其他金融領域的交叉越來越多，不同市場間聯動越來越緊密，同時以互聯網金融為代表的新金融業態發展迅速，這些無疑對分業經營的監管模式提出了巨大挑戰，也驗證著混業經營是金融發展的必然趨勢[5]。另一方面，地方監管手段相對滯后。目前大數據、云計算、區塊鏈等新技術廣泛應用于新金融業的發展，與之相適應的監管平臺卻并沒有建立，而且目前我國沒有全國統一的金融監管綜合信息共享平臺和風險監測預警平臺。這些都體現出當前金融監管從理念到手段的落后，很難形成對新金融業的高效監管。

四、完善地方金融監管的建議

（一）構建中央和地方協調統一監管體制

一方面，要將地方金融監管部門劃入中央金融委框架之下，實現地方金融統一歸口管理，并且要求地方定期向上級匯報金融發展和金融監管工作狀況，及時傳遞監管過程中發現的問題和漏洞。這有利于加強監管的統籌協調，保障中央得到充分的、多維度的信息數據，甚至可以消除中央和地方的信息不對稱問題。另一方面，建立中央與地方之間、地方與地方之間的協作機制，促進雙方的信息溝通和經驗共享。這樣，中央和地方監管部門能夠發揮各自的優勢及時發現問題，中央監管部門也能根據地方金融發展的實際狀況更精準地實施較為合理的方針政策[4]。

（二）建設權責和界限分明金融監管制度

要推動地方金融監管法制建設，確定中央和地方金融監管的職責分工，避免兩頭都管的資源浪費和兩頭都不管的監管缺失問題。同時，明晰地方金融監管部門的監管對象、法律地位、權責范圍，整合分散于多個職能部門的金融管理職責，保證地方金融監管權責分明。中央應出臺地方金融監管指導意見、地方金融監管條例等明文法律法規，形成全國統一的法制監管體系，增強監管的可操作性和權威性。

（三）加強監管問責機制和獎勵機制建設

一方面，地方金融監管部門應對監管工作者進行定期的培訓和考核，并且制定出懲獎機制，用以提升監管人員能力和水平，強化基層監管力量。另一方面，中央要建立層層傳遞的地方金融管理單位的問責機制，由省政府定期對省級金融監管部門展開考核評估，由省級監管部門對市級金融監管單位進行考核評估。依此類推，將考核結果逐級上報，對履職不力、失職瀆職的相關部門及責任人要進行嚴格問責，以此進一步強化地方監管部門成員的責任意識[5]。

（四）創新金融監管手段和方式

金融監管和金融創新應是相輔相成的，金融創新探索新的領域，金融監管應隨之拓寬邊界。隨著互聯網、大數據、云計算、區塊鏈和人工智能等新興技術應用于金融發展，金融創新愈加活躍，并不斷推動實體經濟的發展。金融監管應創新理念和方式，提高監管水平，推進新金融規范發展。一要通過學習和調研深入了解新金融業態，提升捕捉未來金融市場發展方向的敏銳度，充分利用區塊鏈技術去中心化、分布式記賬等方式降低金融監管成本，提高效率。二要合理運用互聯網、大數據、云計算等技術實時、系統、全方位篩查、甄別、預警可疑金融數據和金融行為，及時高效地防控金融風險。

參考文獻：

[1]? 黃達.貨幣銀行學[M].北京：中國人民大學出版社，2003：247-254.

[2]? 牛廣軒.中國金融監管體制分權架構研究[D].昆明：云南大學，2016.

[3]? 李瑤.推進金融監管體制改革[J].中國金融，2018，（3）.

[4]? 曾剛，賈曉雯.重構地方金融監管模式[J].中國金融，2018，（3）.