職業教育校企合作中政府管理職能優化研究

王云

摘要：政府的角色定位決定了政府介入校企合作的方式及程度。當前，政府職能不能滿足職業教育校企合作的功能性訴求，其表現為：法律法規不健全，相關政策支持不足以及缺乏有力監管等。基于政府管理職能優化的職業教育校企合作的對策是：以法律的形式賦予行業協會、企業參與職業教育的權利，建立健全相關政策，加強機構與職能建設，加強政府監督力度，搭建校企合作信息共享平臺以及構建多元化的經費投入機制等。

關鍵詞：政府職能；職業教育；校企合作

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1672-5727（2019）04-0038-04

發達國家職業教育發展的歷程表明，校企合作是培養高素質技能型人才的重要條件之一，是現代職業教育發展的必然趨勢。校企合作作為西方現代職業教育的成功經驗被引進我國之后，雖然推進了我國高職教育人才培養的快速發展，但一直未能發揮強大的作用。

一、職業教育校企合作存在問題的原因分析

目前，我國職業教育的校企合作分為兩種：與大企業的合作，大多都是學校主動向企業界尋求合作；而與中小企業的合作，大多都是企業主動向學校尋求合作。不管校企雙方哪個主動，存在的普遍問題是：校企合作層次不高，運行機制不順暢，保障機制不完善，合作的廣度、深度都有待于進一步加強。阻礙我國高職院校校企合作的原因是多方面的，既有預期目標、動力機制等表層原因，也有難以自發調節的深層原因。

（一）校企雙方對于開展校企合作的預期目標不同

校企雙方隸屬于不同社會領域，在人才培養的目標訴求上存在差異或分歧。從校企合作的出發點來講，高職院校選擇校企合作的出發點是以學生為本，通過校企合作，促進學生最大限度地發展；企業選擇校企合作的出發點則是想通過校企合作，滿足企業對技能型人才的需求，側重于學生對企業工作的適應性。可見，作為學校，希望能夠得到企業的資金支持和解決學生的實習就業，但又不希望企業過多地干預學校的教育與教學；作為企業，則擔心學校保持其自身教育教學獨立性的同時，不能培養企業所需的人才。正因為校企合作雙方的目標不同，使得校企合作從建立之初便埋下了未來沖突的種子。

（二）校企雙方缺乏有效的互惠互利動力機制

市場經濟條件下企業都是逐利的，追求經濟效益的最大化。高職院校校企合作的本質是高職院校與企業之間的一種資源交換。在交換的過程中，由于校企雙方目標利益不同、驅動力不足以及雙方利益回報差距大等，必然會產生一些矛盾和沖突。目前，當二者產生矛盾和沖突后，唯有一方妥協才能使合作繼續，而這使得原本平等的校企雙方的合作關系必然變成學校主導或企業主導的合作模式。可見，依靠校企雙方的協議，并不能夠充分保障校企雙方各自的利益。職業院校深刻意識到，缺乏互惠共贏的利益機制，僅僅依靠市場機制自發調節和職業院校的自身努力來調動企業的積極性，增強校企雙方合作的穩定性是難以實現的。校企合作是一個相互選擇、各取所需的過程，在這個過程中涉及政府、學校、企業等相關方的利益，如何協調各方利益關系到校企合作能否長期開展下去。

（三）校企之間的自發調節有一定的局限性

現有的高職教育校企合作，主要依靠校企雙方的自身協調，但是有些矛盾和沖突可以通過校企對話協商加以調節，有些則是學校和企業難以通過自我調解的方式自身加以解決的。校企之間要想實現深度合作，建立長久合作機制，不得不尋求外在力量介入。各級政府在對校企合作的管理中，主要采取宏觀調控的方式，沒有專門的部門監督與考核，難以形成長效的合作機制，使得政府的作用發揮顯得比較薄弱。高職教育宜采取“工學結合、校企合作”人才培養模式，但現實校企合作存在諸多困境，究其根本原因，在于學校和企業之間存在一個人才成長的“中間地帶”，這由社會分工產生的空白地帶，是一個既不屬學校也不屬企業的相對獨立的公共領域[1]。

二、政府在職業教育校企合作管理中存在的問題

（一）法律法規不健全

造成我國企業缺乏履行校企合作責任的原因很多，法律法規的不健全是造成這一現象的主要原因。國家和地方職業教育法律、法規的保障不健全，特別是針對校企合作方面的法律、法規更為缺乏。目前，國家層面的法律只有 1995 年實施的《中華人民共和國教育法》以及 1996 年實施的《中華人民共和國職業教育法》，尚未出臺職業教育校企合作的法律法規。在地方，職業教育法律、法規的保障也不健全。以山東省為例，目前關于高職院校的校企合作方面的法律、法規也僅僅局限于2000年制定發布的《山東省職業教育條例》，其中針對行業組織、企業事業組織的責任做出了規定，并沒有對高職院校的校企合作對政府、學校和企業三方的權利和義務進行具體明確的規定。歷經十余年，面對新的經濟社會環境和教育發展環境，部分條款已明顯不適應新形勢、新任務的要求，相關內容和規定也需要因應時代的進步和社會的發展進行豐富和更新。2017年11月，山東省政府完成了《山東省職業教育校企合作促進辦法（征求意見稿）》，面向社會公開征求意見建議，這是山東省為推進校企合作邁出的重要一步。無論是國家層面還是地方層面，法律法規不健全，對校企合作缺乏剛性的規范和要求，導致校企合作對學校和企業均沒有太大的約束力。

（二）相關政策支持不足

在政策方面，2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》，確定了政府主導、行業指導、企業參與的職業教育辦學機制，制定校企合作辦學法規，推進校企合作制度化；2014年國務院《關于加快發展現代職業教育的決定》提出，研究制定促進校企合作辦學有關法規和激勵政策。所有這些，缺乏具體的可執行的政策。缺乏配套政策與措施，使得校企合作缺乏剛性的規范和要求，對于企業來講參與校企合作的可見的利益點，企業在校企合作中的貢獻得不到社會認可，導致企業參與的熱情不高，繼而影響校企合作教育向縱深方向發展。

（三）缺乏有力監管

政府要在校企合作中發揮主導作用，其職能要明確，在這里主要包含三個層面的內容：一是管什么，是指政府在推進校企合作中管理的具體內容有哪些；二是誰來管，是指政府在落實校企合作相關工作時具體管理的行政主體是誰；三是怎么管，是指政府在校企合作中管理的方式或手段。三者缺一不可，共同構成政府職能的內在邏輯結構。因此，政府有責任為校企合作牽線搭橋，做好監督指導工作，但是當前的校企合作，評估監督體系的缺位和不完善，導致校企雙方尤其是企業的參與度不高。

三、基于政府職能優化的職業教育校企合作的對策

政府的角色定位，決定了政府介入校企合作的方式及程度，而校企合作的功能性訴求又影響著政府職能的定位與優化。基于政府職能優化的職業教育校企合作的對策，主要包括以下幾個方面。

（一）建立健全相關政策

發達國家的成功經驗（如德國的“雙元制”模式、澳大利亞的“TAFE”模式等）證明了只有通過法律法規、政策引導和組織協調等，校企之間才能建立良好的合作秩序，通過積極互動促進雙方互惠性發展。

一是加強教育立法。《職業教育法》第 6 條規定：“行業組織和企業、事業組織應當依法履行實施職業教育的義務”，明確了行業組織和企業應履行的職業教育義務，而對于行業組織、企業和事業組織應承擔的責任、權力和利益以及不履行職業教育義務應負的法律責任，條款中并沒有明確指出。各方參與校企合作是一個系統工程，制定完善推進職業教育校企合作的法律法規體系，逐步出臺一些具體的實施細則，以法律的形式賦予行業協會、企業參與職業教育的權利，明確合作各方的責任和義務，制定相應的獎勵與懲罰機制，為行業協會、企業等參與職業教育提供法律保障，促進校企合作的健康有序發展。

二是建立健全相關政策。企業參與校企合作的動力不足，成為制約校企合作深入開展的瓶頸之一。現在的校企合作，主要體現在鼓勵或者號召的層面，缺乏具體的實施細則和獎懲機制，建立健全相關政策，激勵和保障企業參與校企合作。比如對于積極參與校企合作的企業，根據參與的程度進行量化評估，給予免稅、減稅政策；建立完善的獎懲機制，把企業參與校企合作作為企業的一項社會責任，納入對企業的考核，明確企業不履行社會責任所承擔的后果等。政府通過建立健全相關政策，調動企業參與校企合作的積極性；通過制定獎懲機制，激勵和保障企業參與校企合作。

（二）加強機構與職能建設

職業教育的校企合作中政府的主導作用不是讓政府充當校企合作的第三方主體，而是加強機構與職能建設，以制度化設計進行統籌規劃，主要包括以下兩個方面：

一是政府成立專門的部門（如校企合作事務部等）負責校企合作項目。現在，校企合作主要由教育部門負責與推進，重視的是對學校的管理，而對企業的管理比較松散，無法調動企業參與校企合作的積極性。法律制度與相關政策，從醞釀到出臺，再到具體的實施需要經歷一個比較漫長的過程，而職業教育的校企合作當下就需要穩步推進，對此，政府可以成立專門的部門（如校企合作事務部等）負責校企合作項目，納入有關規劃、計劃，對校企合作、資源利用、校企合作所制訂的項目進行審核與指導，實現對學校和企業雙方進行監督與管理，為校企合作提供組織保障。

二是委托行業協會，具體負責校企合作項目的運行，協調校企之間的利益沖突。我國行業眾多，單靠政府行政部門統籌管理校企合作事務難度很大。政府可以通過制度化的設計，讓行業協會成為校企合作的第三方，給予政策支持并強化服務監管，通過有效的協調機制促進校企合作的良性運行。行業協會是連接企業和高職院校的橋梁，作為社會中介組織，在高職校企合作中可以通過三個路徑開展工作：一是組織行業內的企業、高職院校以及社會專家等共同制定行業技能標準，吸引校企雙方參與到職業教育中來；二是協調校企雙方的利益，強力推動合作不順利的校企雙方承擔自己的合作職責，履行相關的義務，使校企合作項目更好地推進；三是行業協會能夠在第一時間獲悉行業資訊，及時準確的了解到行業對職業教育的需求，能夠發揮規范和指導作用，通過對協會內的企業資源和學校資源進行優勢整合，更好地為校企雙方服務。

（三）加強政府監督力度

政府職能部門的監督作用可以保證校企合作沿著既定的目標、方式運行。加強政府監督力度，引導校企合作規范操作，具體主要包括三個方面：一是要敢于監督。政府相關部門要充分認識到在校企合作推進中自身的職責，明確監管的范圍、對象，在法律的框架下依法監管，力求做到監督到位，精準提醒。二是要科學監督。政府應成立由教育部門、行業或行業協會參與的評估機構并構建科學合理的校企合作評估指標體系，對校企雙方進行嚴格的監控和考核評估[2]。對于積極參與校企合作的學校和企業給予適度獎勵，對于不參與的企業和學校也要加大懲罰力度，進而達到提高校企雙方參與校企合作的努力程度的目的。三是善用監督。監控和考核，本身不是目的，目的是通過對校企合作的監控和考核，引導校企合作規范操作。建立和完善評估監督機制，強化各方對校企合作相關政策和實施細則的落實，保證校企合作規范、有序、高效開展。

（四）搭建校企合作信息共享平臺

信息共享，對于學校和企業而言，毋庸置疑是一件好事，目前有個別城市或個別高職院校對此進行了嘗試，但沒有大范圍的進行推廣。高職院校和企業在信息方面，存在著互補性，通過信息共享，各取所需。關鍵是怎樣共享，最好能夠搭建一個信息共享平臺，做到校企雙方盡可能實現精準匹配。這個平臺除了高職院校和企業參與外，還需要信息技術公司提供技術支撐，這項工作由地方政府主導進行更具有可操作性。寧波市對此進行了嘗試，搭建的校企合作網絡公共服務平臺采用政府牽頭政策配套，院校與行業企業共建，多部門合作，多方聯動，推進力度大，通過網絡平臺創新服務模式，通過線上對接與線下活動結合，有效提升校企合作的成功率與實效性，取得了較好的成效[3]。

（五）構建多元化的經費投入機制，加強對職業教育經費的績效評估

校企合作的有序推進，離不開資金的支持。為此，在財政投入方面，可以借鑒發達國家的經驗，多方籌措資金，提高資金的使用效益。

一是構建多元化的經費投入機制。法、美、德等國的資料顯示，西方發達國家在職業教育經費投入方面的共性特征是以公共財政投入為主體，而通過立法明確企業的投入責任則成為其經費投入的重要保障[4]。為了保障校企合作順利開展，校企合作運行的必需資金應納入政府財政預算，中央以及地方政府應當按照規定要求，在財政預算中設立職業教育校企合作發展專項資金，保障校企合作的正常推進。在此基礎上，積極鼓勵社會各界多方籌資與捐款，吸納社會資金，將更多的資源引入高校，作為推進校企合作經費投入的有益補充。此外，通過開展市場化服務，增加職業院校的技術服務收入，拓展創收渠道，也應成為職業院校資金來源的重要渠道。

二是加強對職業教育經費的績效評估。管好用好教育經費與增加投入同樣重要。當前，我國高等職業院校在教育經費日常管理中存在著使用效率低下、成本費用不夠重視、預算不夠重視、監管制度不夠完善等現象[5]。因此，要關注職業教育經費的使用效益，雖然教育部和省市級教育主管部門對職業院校定期開展人才培養評估，但具體到經費投入的績效評估相對比較欠缺，量化績效評價指標和評價方法，加大對職業教育的投入與產出的績效評估，避免盲目擴張，提高資金的使用效益。

參考文獻：

[1]解水青，秦惠民.阻隔校企之“中間地帶”芻議——高職教育校企合作的邏輯起點及其政策啟示[J].中國高教研究，2015（5）：85-90.

[2]曹丹.從“校企合作”到“產教融合”應用型本科高校推進產教深度融合的困惑與思考[J].天中學刊，2015，30（1）：133-138.

[3]胡堅達.職業教育校企合作網絡公共服務平臺構建——以寧波市為例[J].教育研究，2015（6）：151-156.

[4]楊琳，郭揚.發達國家職業教育經費投入模式比較和啟示[J].職教論壇，2015（4）：25-30.

[5]王奇.我國高等職業教育經費投入機制研究[J].重慶交通大學學報（社會科學版），2015，15（1）：112-114.

（責任編輯：張維佳）