討論垂管方式下環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系的變化及對策

陳奉軍

摘 要：依據(jù)“十三五”發(fā)展規(guī)劃，我國省級以下的環(huán)保機構(gòu)，在環(huán)境監(jiān)測工作上采用垂直管理模式，該管理模式的變化，會對原有的質(zhì)量管理體系產(chǎn)生影響。本文首先指出當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系存在的問題，然后闡述了垂管方式下環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系的變化和改進(jìn)對策，最后結(jié)合實例進(jìn)行分析，以供參考。

關(guān)鍵詞：環(huán)境監(jiān)測；質(zhì)量管理；垂管方式；問題；變化；改進(jìn)對策

中圖分類號：X830.5 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1671-2064（2019）05-0013-02

在環(huán)境監(jiān)測中，垂直管理就是國家回收地方的管理權(quán)力，由省級環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)測工作進(jìn)行直接管理[1]。對于省級環(huán)保部門而言，能對地方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)的人力、運營、資金等要素進(jìn)行配置和管理，直接下達(dá)指令任務(wù)；對于地方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)而言，要將環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)上報給省級環(huán)保部門，為管理決策提供依據(jù)。以下結(jié)合實踐，探討了環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量垂直管理體系的構(gòu)建和應(yīng)用。

1 當(dāng)前環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系存在的問題

1.1 缺少技術(shù)規(guī)范

目前來看，我國環(huán)境監(jiān)測相關(guān)的技術(shù)規(guī)范不夠健全，已有的規(guī)范不滿足新形勢的工作需求。例如：《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》是1995年頒布的，《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》是2006年頒布的，《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作指南》是2010年頒布的。隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，環(huán)境問題更加多樣化、復(fù)雜化，現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范中，需要對監(jiān)測方法、監(jiān)測技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)限值進(jìn)行更新。以揮發(fā)性有機物VOCs為例，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)滯后，不論是控制標(biāo)準(zhǔn)、還是樣品研制，均要進(jìn)一步完善。

1.2 地方保護(hù)問題

一些地方政府在經(jīng)濟發(fā)展的同時，將環(huán)境保護(hù)拋之腦后，導(dǎo)致環(huán)境污染和破壞越來越嚴(yán)重。環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量體系在運行時，可能受到地方政府保護(hù)的影響，例如行政干預(yù)措施，難以保證環(huán)境監(jiān)測工作質(zhì)量。例如：在環(huán)保考核上，為了達(dá)標(biāo)而對監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，或者干預(yù)環(huán)保部門的執(zhí)法工作。執(zhí)法部門在地方政府的壓力下工作，影響了權(quán)威性和真實性。

1.3 監(jiān)督機制缺失

從監(jiān)督體制上來看，上級監(jiān)測站、下級監(jiān)測站之間，僅僅是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。其中，下級監(jiān)測站的實驗室單獨存在，要對監(jiān)測結(jié)果負(fù)責(zé)；受地理位置、經(jīng)濟水平的影響，其環(huán)境監(jiān)測能力有明顯差異。相關(guān)調(diào)查顯示[2]，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)，例如北京、上海、青島、深圳等城市，環(huán)境監(jiān)測投入資金大，注重人才培養(yǎng)，因此監(jiān)測能力強，監(jiān)督工作的開展良好；經(jīng)濟發(fā)展水平低的地區(qū)則相反。從技術(shù)監(jiān)督上來看，由于技術(shù)、設(shè)備更新不及時，尚未建立完善的技術(shù)監(jiān)督機制，成為影響技術(shù)升級的重要原因之一。

1.4 管理方法陳舊

環(huán)境監(jiān)測工作的開展，主要采用飛行檢查、模擬監(jiān)測、表揚考核、對比考核等方法，存在的問題如下：一是質(zhì)量管理單一，沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，質(zhì)量管理措施和環(huán)境問題相脫節(jié)，無法發(fā)揮出指導(dǎo)作用。二是相關(guān)考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不當(dāng)，由于標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致管理活動流于形式。

2 垂管方式下環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系的變化

2.1 覆蓋范圍更廣泛

依據(jù)《環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理規(guī)定》[3]，要求環(huán)境監(jiān)測部門和人員，要樹立質(zhì)量意識，積極參與質(zhì)量管理體系的建設(shè)工作，實現(xiàn)管理工作的規(guī)范化、制度化、程序化，切實提高環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量。結(jié)合實際工作，環(huán)境監(jiān)測實驗室中采用的質(zhì)量管理措施比較科學(xué)完整，因此質(zhì)控效果良好；但樣品采集環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理不到位，質(zhì)控效果不達(dá)標(biāo)。基于垂管方式下，質(zhì)量管理工作的覆蓋范圍更廣泛，要求工作人員重視樣品采集環(huán)節(jié)，保證樣品選取的代表性，提高數(shù)據(jù)分析質(zhì)量。具體操作上，要求監(jiān)測人員從生態(tài)、生物、土壤、輻射、固廢等項目入手，提高管控力度，為環(huán)境監(jiān)測工作打下堅實基礎(chǔ)。

2.2 數(shù)據(jù)要有公證性

對環(huán)境監(jiān)測工作進(jìn)行垂直管理，要求實驗室從獨立性轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一性，也就是逐步取締地方實驗室，構(gòu)建省級實驗室，開展統(tǒng)一管理工作，提高數(shù)據(jù)的公證性。具體要求如下：①建立分-總-分管理模式，升級、市級、縣級的環(huán)境監(jiān)測站，在日常運營上、質(zhì)量管理均獨立；其中市級和縣級的監(jiān)測站，要接受省級監(jiān)測站的質(zhì)量管理任務(wù)，滿足相關(guān)管理要求，對質(zhì)量管理體系進(jìn)行不斷完善。②構(gòu)建高效的運行機制，其一能抵御外界因素的干擾，例如政績考核、經(jīng)濟發(fā)展等，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)真實有效，為環(huán)境管理提供科學(xué)依據(jù)；其二各級監(jiān)測機構(gòu)要保證任務(wù)、進(jìn)度、數(shù)據(jù)、管理的統(tǒng)一性，加強溝通交流，實現(xiàn)資源共享。③建立完善的監(jiān)督機制，省級監(jiān)測站要對市級、縣級監(jiān)測站負(fù)責(zé)，構(gòu)建自上而下的監(jiān)督機制。結(jié)合實際監(jiān)測工作，可以定期巡查，委派監(jiān)督人員，開展考核比對活動等。

2.3 保障機制更完善

垂管方式對環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系的影響，還體現(xiàn)在保障機制上，為了推動管理體系獨立、高效運行，應(yīng)該從人、物、資金等方面提供保障[4]。具體要求如下：①針對企業(yè)自行開展的環(huán)境監(jiān)測工作，應(yīng)該對監(jiān)測數(shù)據(jù)進(jìn)行審核，保證數(shù)據(jù)的代表性、有效性、真實性；②利用質(zhì)量管理體系，能不斷優(yōu)化管理機構(gòu)，提高監(jiān)測人員的技能水平；③該質(zhì)量管理體系在應(yīng)用時，有利于監(jiān)測機構(gòu)拓展業(yè)務(wù)范圍，提高監(jiān)測工作水平。

3 垂管方式下環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系的改進(jìn)對策

3.1 健全技術(shù)規(guī)范

在環(huán)境監(jiān)測工作中，技術(shù)規(guī)范是實際作業(yè)的依據(jù)，隨著我國環(huán)保工作的進(jìn)展，應(yīng)該健全技術(shù)規(guī)范。從宏觀來看，環(huán)境監(jiān)測技術(shù)規(guī)范是對環(huán)保工作進(jìn)行變革創(chuàng)新的基礎(chǔ)；從微觀來看，有利于落實環(huán)境監(jiān)測行政許可，對第三方監(jiān)測機構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。具體操作上，一是對現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范進(jìn)行審核，針對落后的監(jiān)測方法、監(jiān)測技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)限值進(jìn)行更新，滿足新形勢下環(huán)境監(jiān)測工作的需求。二是對監(jiān)測機構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)證進(jìn)行動態(tài)管理，通過定期復(fù)審，及時取締能力水平低、工作不規(guī)范、數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確的機構(gòu)，構(gòu)建良好的監(jiān)測市場環(huán)境。三是在政府行政干預(yù)的背景下，改革監(jiān)測市場的運行機制，能從政府的管理中脫離出來，成為一個獨立的主體，通過自負(fù)盈虧、自我約束，保證監(jiān)測信息的真實性、準(zhǔn)確性。

3.2 創(chuàng)新管理技術(shù)

環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理工作，應(yīng)該分析實際工作需求，對技術(shù)體系進(jìn)行完善和創(chuàng)新，提高環(huán)境監(jiān)測內(nèi)容的科學(xué)性，規(guī)范監(jiān)測人員的行為[5]。透過環(huán)境質(zhì)量體系，可以反映出監(jiān)測部門的管理理念和模式，管理技術(shù)的創(chuàng)新，一是結(jié)合實際管理工作，將管理內(nèi)容、管理技術(shù)結(jié)合在一起，提高管理的程序化、法制化。對于盲目借鑒其他管理方案的行為，應(yīng)該對監(jiān)測機構(gòu)負(fù)責(zé)人進(jìn)行教育，增強監(jiān)測人員的質(zhì)量意識，積極學(xué)習(xí)、掌握新型管理技術(shù)。二是結(jié)合技術(shù)人員的交流評審結(jié)果，分析現(xiàn)行管理技術(shù)中存在的問題，明確監(jiān)測管理的重點。采用網(wǎng)絡(luò)分析法、PDCA循環(huán)法等，對管理技術(shù)進(jìn)行優(yōu)化，切實滿足工作需求。

3.3 更新儀器設(shè)備

監(jiān)測儀器設(shè)備，是環(huán)境監(jiān)測工作的重要工具，隨著我國科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，監(jiān)測工作中應(yīng)該使用先進(jìn)的儀器設(shè)備。調(diào)查發(fā)現(xiàn)[6]，在部分基層監(jiān)測機構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平低的市級監(jiān)測機構(gòu)中，使用的儀器設(shè)備落后老化，影響監(jiān)測結(jié)果的準(zhǔn)確性。對此，一方面加強科研探索，引進(jìn)國內(nèi)外成熟的技術(shù)，實現(xiàn)儀器設(shè)備的更新升級，方便監(jiān)測工作的開展。以環(huán)境監(jiān)測儀器EMI為例，可用于監(jiān)測室內(nèi)室外環(huán)境參數(shù)，通過分析環(huán)境質(zhì)量影響因素，確定環(huán)境質(zhì)量和變化情況，監(jiān)測對象包括自然因素、人為因素、污染組分等。在空氣質(zhì)量監(jiān)測上，常用的儀器有污染源煙塵在線監(jiān)測儀、煙氣SO2、NOx在線監(jiān)測儀、酸雨自動采樣器、PM10采樣器、便攜式機動車尾氣監(jiān)測儀等。另一方面加大資金投入，除了上級環(huán)保部門的財政支持外，還應(yīng)該發(fā)揮出基層監(jiān)測站的主觀能動性，通過宣傳教育，增強民眾的環(huán)保意識，帶動當(dāng)?shù)孛癖姟⑵髽I(yè)參與到環(huán)境監(jiān)測工作中，提供人力和物力支持。

3.4 提高人員素質(zhì)

環(huán)境監(jiān)測工作快速發(fā)展的同時，缺乏專業(yè)監(jiān)測人才成為急需解決的問題，而且監(jiān)測人員的技能素質(zhì)，直接影響監(jiān)測工作質(zhì)量和效率。對此，提高人員素質(zhì)，從以下幾點出發(fā)：第一，變革現(xiàn)有的人才聘任制度，優(yōu)先選擇有學(xué)歷、有技術(shù)、有經(jīng)驗的人員，政府、高校、企業(yè)之間加強交流，深入落實產(chǎn)學(xué)研模式。第二，針對現(xiàn)有監(jiān)測人員，定期開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)，涉及理論知識、工作技能、職業(yè)道德等內(nèi)容，樹立管理質(zhì)量意識，積極完成監(jiān)測機構(gòu)交付的任務(wù)。第三，完善獎懲激勵機制，改善監(jiān)測人員的待遇水平，將績效考核和薪資、晉升、評優(yōu)相掛鉤，激發(fā)監(jiān)測人員的工作積極性。

4 實例分析

以某省市為例，依據(jù)《關(guān)于省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導(dǎo)意見》，環(huán)境監(jiān)測站基本建立起相對獨立、垂直管理的體系，具體做法介紹如下：

第一，機構(gòu)建設(shè)。①明確省、市、縣各級監(jiān)測機構(gòu)的職能。對省級監(jiān)測站而言，要對省內(nèi)環(huán)境監(jiān)測技術(shù)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)；對市級監(jiān)測站而言，應(yīng)該做好轄區(qū)內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測任務(wù)，對第三方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)進(jìn)行技術(shù)監(jiān)督、指導(dǎo)，落實業(yè)務(wù)培訓(xùn)、環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量體系。②靈活設(shè)置市級以下的環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)。如果區(qū)域面積大、排污企業(yè)多，可以設(shè)立監(jiān)測站，做好常規(guī)監(jiān)測工作；如果縣域面積小、排污企業(yè)少，市級監(jiān)測站可直接配置人力和儀器等資源，開展監(jiān)測工作。③創(chuàng)新建站思路。在重點流域、生態(tài)功能區(qū)內(nèi)，應(yīng)建設(shè)國家或省直屬的專業(yè)監(jiān)測站點，開展研究性監(jiān)測、前瞻性監(jiān)測、專項監(jiān)測工作，提高環(huán)境監(jiān)測的靈活性。

第二，人員設(shè)置。依據(jù)《指導(dǎo)意見》，地方環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)要統(tǒng)籌環(huán)保干部的交流、使用。具體操作上：①在政策上進(jìn)行明確，要求監(jiān)測站領(lǐng)導(dǎo)班子成員，明確具體任期目標(biāo)。②機構(gòu)中層干部，由市級監(jiān)測站進(jìn)行任免，并報省級環(huán)保部門備案。③根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，參考人口、區(qū)域功能、業(yè)務(wù)量等要素，省級環(huán)保部門統(tǒng)一分配市級監(jiān)測人員的編制數(shù)量。

第三，黨建工作。①以《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》為準(zhǔn)，市級監(jiān)測站可以成立黨組或基層黨委，接受批準(zhǔn)成立的黨組織領(lǐng)導(dǎo)，由市紀(jì)委派駐紀(jì)檢組。②黨組、黨委、紀(jì)檢組的工作，不僅向市黨委、紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)匯報，還要向省環(huán)保部門黨組、省級紀(jì)委紀(jì)檢組匯報。③為保證監(jiān)測數(shù)據(jù)不受行政干預(yù)，市級監(jiān)測站的負(fù)責(zé)人，如果進(jìn)入同級環(huán)保部門的黨組成員，可不參與局黨組其他工作分工，保證工作的獨立性。

5 結(jié)語

綜上所述，環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)，為了滿足新形勢下環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理的需求，必須采用垂直管理模式。分析可知，我國當(dāng)前的環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理體系存在一些問題，垂管方式下質(zhì)量管理的覆蓋范圍更廣泛，保障機制更完善、數(shù)據(jù)要有公證性。對此，應(yīng)該健全技術(shù)規(guī)范，創(chuàng)新管理技術(shù)，更新儀器設(shè)備，提高人員素質(zhì)，以此推動環(huán)境監(jiān)測質(zhì)量管理水平的提升。

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