政府購買公共服務的風險及其防范研究

摘 要：本文分析了政府購買公共服務的主體風險，其中購買方（政府）面臨著服務需求信息失真、逆向選擇、尋租腐敗以及監管失效等風險，源自供給方（社會組織）的風險主要包括內部化購買風險、競爭不充分的壟斷風險、道德風險以及能力不足風險等。為了規避上述的各種風險，提出加強政府購買服務的法律法規建設、健全政府購買服務的多元監督體系、完善政府購買公共服務的績效評估體系以及加強公共服務生產者的培育發展等風險防范對策，以推進政府購買公共服務的日益完善。

關鍵詞：政府購買；公共服務；風險因素；風險防范

中圖分類號：F810.455 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4428（2019）02-0174-02

一、 引言

黨的十八屆三中全會報告明確提出了“推廣政府購買公共服務，引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。2013 年國務院辦公廳發布了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，隨后，財政部出臺了《政府購買服務管理辦法（暫行）》，各地政府及財政部門也紛紛出臺或完善相關制度辦法。隨著一系列政策辦法的出臺，各地政府積極推進政府向社會力量購買服務，政府購買服務在全國全面推廣，成為公共服務提供的重要方式，有效地增加了公共服務的供給。然而，在政府購買公共服務日漸盛行的同時，購買風險隨之而來，公私合謀、公共服務質量差、公共服務分配不公等問題時有發生。如何防范政府購買服務風險，避免政府購買服務的失敗，是推廣政府購買公共服務這一模式時必須要考慮的問題。本文基于政府購買公共服務的供求雙方主體，分析政府購買公共服務的風險因素，并提出風險防范的對策建議。

二、 政府購買公共服務的主體風險

政府購買公共服務指政府通過定向委托或者公開招標等形式將公共服務轉交給社會組織履行，在這個過程中主要包括公共服務的購買方（政府）以及公共服務的供給方（社會組織），雙方都會受到獨特的風險因素影響。

（一）購買方（政府）風險

政府作為公共服務的購買方，是購買公共服務的安排者和監督者，需要篩選公共服務的購買目錄，科學挑選公共服務的供給主體，還需要對社會組織供給的公共服務質量進行評估監督。在這個過程中，政府面臨著服務需求信息失真、逆向選擇、尋租腐敗以及監管失效等風險。

1. 服務需求信息失真風險

在政府的信息機制中，基層單位往往為了維護自身利益從而對信息進行篩選，并且信息傳遞路徑較長、信息傳遞滯后；或者由于公民參與意識不足，政府與民眾的溝通不暢，政府對社情民意的獲得不順，導致政府對公眾所需的公共服務需求信息存在失真風險，意味著政府決策購買的服務與現實的需求不符，這就會引發錯誤的購買活動。

2. 逆向選擇

政府向社會組織購買公共服務，實際上是政府委托社會組織提供公共服務的委托代理關系，政府作為委托方，需要挑選到合適的代理人（社會組織），但是由于信息不對稱，政府無法完全獲得社會組織的全部信息，某些不合格的代理人具有信息優勢，受到利益的驅使，會隱藏自己的真實信息或者提供虛假信息，謊報資質，包裝成合格承包商，在招標階段，通過低價手段騙取合同，但是在公共服務供給階段卻偷工減料、降低服務質量，這種劣質的代理人違背誠信，卻容易獲得合同，使得政府面臨選擇代理人的逆向選擇風險。

3. 尋租腐敗

政府購買公共服務的過程還有可能滋生權力尋租現象，即某些權力觀不正的政府官員利用手中的權力進行尋租，獲取個人超額利益。比如，在選擇供應商環節、監督管理環節、質量評估環節，行賄受賄，利用手中公權進行不正當的暗箱操作，讓賄賂者中標獲得承包合同、補貼以及特許經營權，或者在服務質量評估時，降低考評標準。這種行為降低了資源配置效率、犧牲了公眾利益，帶來不良的社會影響，是政府購買公共服務的重要風險之一。

4. 監管失效

監管失效風險主要包括兩個方面：一方面是政府對社會組織監管失效，由于逆向選擇，政府選擇了不合格的供應商，當進入服務提供階段時，政府發現社會組織不具備相應的資質和能力，這就形成了監管失效風險；另一方面是政府對購買的公共服務的質量、價格等監管失效，政府購買的公共服務往往涉及多個行業。一般每個行業都會有各種獨特的專業技術要求，政府部門缺少足夠的專業技術人員和相關信息，這必然會影響到服務質量的監管效率和效果。某些政府購買公共服務的合同，設定的購買目標模糊、缺乏具體的量化評價指標、合同執行過程的不規范等都會導致政府部門無法對購買的公共服務的質量、價格等進行有效的監管，造成監管失效。此外，某些政府會委托第三方評估機構進行公共服務的評估，但這些評估機構往往受制于政府部門，根據政府部門的指示做事，這樣的評估也失去了實際意義。

（二）供給方（社會組織）風險

在公共服務購買過程中，社會組織作為公共服務的供給方，其在主體獨立性、專業資質、服務能力以及數量規模等方面能否滿足要求，直接影響購買的公共服務的質量，源自供給方的風險主要包括：內部化購買風險、競爭不充分的壟斷風險、道德風險以及能力不足風險等。

1. 內部化購買風險

我國許多社會組織具有濃厚的行政色彩，本身隸屬于政府部門，或者與政府主管部門有著緊密的聯系，其本身缺乏實質的主體獨立性，難以作為獨立主體與政府部門進行談判及簽訂合同。如果缺乏獨立性的社會組織被選為公共服務的承接方，那么就失去了政府購買公共服務的初衷，這樣的政府購買公共服務就面臨著內部化購買的風險。

2. 競爭不充分的壟斷風險

存在數量眾多的供應商是有效競爭市場的關鍵。在我國，社會組織的數量較少，組織規模不足，如果政府購買公共服務的領域僅有一家或者少數幾家有資質的供應商，將帶來競爭不充分的寡頭壟斷或者壟斷市場；或者如果政府在選擇社會服務的承接商時，以直接指定的方式選擇一些經常合作的社會組織，這樣選擇供應商的過程缺乏公平的競爭，實際上就是以私人壟斷替代政府行政壟斷。這樣公共服務的承接商缺乏降低服務成本、提高服務質量的動力，購買公共服務的質量和成本難以保證，造成壟斷風險。

3. 道德風險

所謂道德風險，即是指由于信息不對稱，代理人（社會組織）為了自身利益的最大化，產生偷工減料、降低成本等投機取巧行為，從而降低了公共服務質量，損害了委托人（政府）的利益。社會組織具有經濟人自利性的特點，在信息不對稱的環境下，由于公共服務的購買合同的不完全性，沒有設計有效的激勵因素，社會組織就會產生不負責任、偷懶等機會主義行為，這樣就產生了道德風險。

4. 能力不足風險

在我國，許多社會組織缺少承接公共服務的經驗和專業化能力。由于管理水平、運營能力不足、承接服務的能力有限，使得這些社會組織不具備生產高質量的公共服務的資質，難以提供高水平、有保障的服務，面臨社會組織能力不足的風險。

三、 政府購買公共服務的風險防范

為了規避上述的各種風險，充分發揮政府購買公共服務的積極作用，在有效借鑒國內外的成功經驗基礎上，我們在加強政府購買服務的法律法規建設、健全政府購買服務的多元監督體系、完善政府購買公共服務的績效評估體系以及加強公共服務生產者的培育發展等方面提出政府購買公共服務的風險防范對策，以推進政府購買公共服務的日益完善。

第一，加強政府購買服務的法律法規建設。政府購買服務的有效開展需要有良好的法律和制度環境基礎，才能保證公平競爭的促進、主體行為的約束、契約雙方權利和義務的實現等，從而降低政府購買服務的風險。在現行的《政府采購法》中，采購范圍、采購主體等多項條款均不適合用于政府購買服務。2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局聯合印發《政府購買公共服務管理辦法（暫行）》，各地為了推進政府購買服務，也紛紛出臺一系列地方性政策辦法，這些規范性文件對政府購買服務僅僅做了一些原則性規定，法律層次多分散于部門試行辦法、地方法規等，權威性較低，政府購買公共服務在法律中仍未獲得明確確認。應盡快出臺《政府購買公共服務法》，對政府購買公共服務的范圍、購買方式、購買程序、承接方資質、公共服務質量標準、主體權利和義務等做出具體的規定，通過立法來強化對政府購買服務的風險控制，為政府購買服務的順利推進提供法制保障。

第二，健全政府購買服務的多元監督體系。政府購買公共服務時，有必要對社會組織的合同履行情況全過程進行持續跟蹤和動態管理，建立涵蓋政府監督、第三方監督、社會監督在內的多元監督體系，對政府購買主體以及社會組織進行有效監督，來降低政府購買公共服務中的各種主體風險。首先，健全政府監督，政府監管部門需要對資金進行監管，保證資金流向到實際的購買流程中，同時應該定期進行信息公示，確保資金使用的透明度，以防尋租腐敗；同時政府監管部門需要對公共服務承接商的生產過程進行監管，要求其定期提供公共服務供給的成本和質量報告等。其次，引入第三方監督機構。對于政府購買公共服務，應該積極引入第三方監管機構，比如會計師事務所、審計事務所、法律事務所等專業機構，這些機構在其特定專業方面掌握更多專業技術，更具專業性和權威性，對公共服務質量的測量和評估更具科學性和公正性。最后，充分發揮社會公眾的監督作用。一方面，充分發揮新聞傳媒的監督作用，通過各種媒體的跟蹤報道，促使政府購買公共服務的各種信息公開、透明，監督政府購買主體和承接商的各種行為，規范政社關系；另一方面，作為公共服務消費者的社會公眾，應該提高監督意識，積極參與監督，充分發揮主人翁監督作用。通過多方監督，有效降低政府購買公共服務的道德風險、尋租腐敗等風險。

第三，完善政府購買公共服務的績效評估體系。首先，制定科學的評估標準，為公共服務供給質量和水平的科學評價提供客觀標準和依據，應根據公共服務的特點制定公5E評估標準（即Economy經濟、Efficiency效率、Effectiveness效果、equitable公平以及ecology生態），合理的設計評價指標及權重，要注意吸收公眾的反饋意見，完善評價指標體系。其次，積極引入第三方績效評價機構，如上文所提到的專業的會計師事務所、審計事務所等，以提高政府購買公共服務績效評價的專業性和客觀公正性。

第四，加強公共服務生產者的培育發展。政府購買公共服務獲得成功的重要前提是有效的競爭市場，只有具有一定數量和規模的資質合格的公共服務生產者，才能創造競爭性市場。如果缺少足夠數量公共服務生產者，必然減少公共服務購買的競爭，甚至可能會出現極端的無競爭壟斷局面，這樣勢必會影響公共服務購買的效果。目前，我國公共服務生產者數量少、規模小、實力弱，要想政府購買公共服務的良性、持續發展，必須加強公共服務生產者的培育發展。政府應該加大對公共服務生產者扶持力度，為其發展創造良好的政策環境，簡化其成立的審批程序，從立法上對其規范，出臺稅收優惠等政策；加大經濟扶持力度，可以設立專項資金對公共服務生產者的基本能力建設進行投資，比如技術和設施投資、員工培訓等；對公共服務生產者進行分類扶持，對發展潛力大，能提供高效優質服務的生產者加大扶持的力度；可以通過多種形式加大公共服務生產者的培育發展，比如發展基金、孵化器、服務平臺等。

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作者簡介：

王露，女，淮海工學院商學院，講師，博士，研究方向：政府購買公共服務管理，創新管理。