電子檔案“單套制”趨勢下市、縣兩級“館”“室”對接障礙及對策

趙艾紅

摘 要：市、縣基層檔案館在接收電子檔案進館時，存在硬件設備、文件格式、系統軟件、認知應知、技術能力、制度落實、組織機構等7個方面障礙，應從機制著手，開展“橫向通用，縱向通行”研究，解決基層檔案館接收電子檔案時“上面千條線，下面一根針”問題；從組織機構入手，確定電子文件歸集保存職能機構，解決基層檔案館在電子文件接收保管上“力所不及”問題；從內設部門下手，檔案館嘗試紙質檔案與電子檔案“分灶”單過，解決人員專業素養提升與需求匹配問題。

關鍵詞：單套制；電子檔案；檔案館；檔案室

1 “單套制”正在成為趨勢

電子檔案“單套制”是指對于由電子設備生成的電子文件，在進行歸檔時只保存電子檔案，而不再生成和保存紙質檔案的歸檔制度。[1]在國外，電子文件“單套制”管理正成為許多國家電子文件的發展趨勢。美國、澳大利亞等國家都逐漸或已實現了“單套制”歸檔管理模式，丹麥要求全面運用電子文件并替代紙質文件。日本以倡導無紙化辦公為準則，提出了“綠色IT”計劃，以減少紙物質資源的消耗。[2]

國內，理論研究層面，國家社會科學基金連續兩年將“電子文件單套制”列入選題指南。2018年12月以“從雙軌到單軌——國家信息化戰略背景下的電子文件管理”為主題的第九屆電子文件管理論壇在北京召開。專家學者及檔案專業工作者就電子文件單軌/單套制管理等問題展開研討。雖然立場視角不同，思路觀點各異，但在電子文件（檔案）“單套制”成為趨勢上已經達成共識。實踐層面，上海自貿區、浙江省檔案局、國家開發銀行、青島啤酒股份有限公司等一些經濟發達省市、地區、行業、企業陸續展開“電子文件單套歸檔、單軌運行的試點工作”。[3]

面對“單套制”歸檔管理模式這一“不可逆轉的未來發展趨勢”，[4]作為基層檔案保管機構的市、縣兩級檔案館、室，在現行檔案管理體制模式下，分別是移交方和接收方。在目前情況下，實現電子文件歸檔移交還存在著一些阻礙“館”“室”對接的障礙。分析這些障礙的成因，有針對性地找出應對之策是“單套制”趨勢下基層檔案工作必須面對的問題與工作。

2 “單套制”趨勢下影響市、縣兩級“館”“室”對接的障礙

2.1 硬件設備障礙。“館”與“室”所在機構的信息化水平、技術需求、財力水平間的差異和電子文件對硬件技術設備的依賴性，決定了“館”“室”對接中，始終存在硬件障礙。以數據庫應用為例，不同規模的數據庫對硬件要求不同，通常數據庫規模越大，對硬件的要求越高。從表1可以看到，參加調查的18個“館”中，沒有一個使用大型數據庫，只有一個使用中型數據庫。而“室”中使用大型數據庫的有11個，使用中型數據庫的有7個。顯然，沒有運行大中型數據庫硬件的“館”在與移交大、中型數據庫文件的“室”對接時，存在硬件設備障礙。

2.2 文件格式障礙。電子文件格式的多樣性，是“館”“室”對接的又一障礙。從表2可見，在調查表列出的文本文件、電子表格、電子郵件、視頻文件、音頻文件、圖像文件、圖形文件、網頁文件、程序文件、數據庫文件10種電子文件類型中，檔案館涉及的只有6種，在不考慮同種類型不同格式的情況下，使用率最高的文本文件在18個檔案館中也只有12個，其他5種類型最多涉及7個館，最少的只涉及1個館。讓檔案館接收自己根本沒見過、沒用過的東西，并對這“東西”進行鑒定，是勉為其難，定難以勝任。

2.3 系統軟件障礙。系統軟件在這里是指各“室”所在機構內設部門使用的專門業務軟件。調查顯示，參加調查的單位中使用的業務系統，按層級：全國統一使用15種，占8.43%；全省統一使用50種，占28.09%；全市統一使用64種，占35.96%；單位統一使用57種，占32.02%；部門統一使用74種，占41.57%；其他11種，占6.18%，共271種。按業務類型：人事管理68個，占38.2%；財務管理105個，占58.99%；公文管理66個，占37.08%；資產管理25個，占14.04%；專業管理32個，占17.98%；檔案管理61個，占34.27%；科技管理9個，占5.06%；其他14個，占7.87%，共380個。這么龐雜繁多的業務系統產生的電子文件，再生成電子檔案向檔案館移交，系統間的兼容已經是一個巨大障礙，還要實現無損傷原樣顯示困難就更大。

2.4 認知應知障礙。信息化認知應知水平成為阻礙“館”“室”對接的主觀性障礙之一。在回答“貴單位是否配備使用有業務系統”時，178人中回答“是”119人，占66.85%；回答“否”35人，占19.66%；聲稱“不了解”24人，占13.48%。但在選擇回答“貴單位使用的業務系統種類”時（見表3），178人全部選取了人事管理、財務管理、公文管理、資產管理、專業管理、檔案管理、科研管理、其他等相應的具體業務系統。這就表明“館”“室”中有三分之一左右的檔案工作者并不清楚什么是“業務系統”。178人中73.6%（131人）不清楚本單位業務系統使用的數據庫規模，其中“館”15人，占“館”全部18 人的83.33%； 82.58%（147人）不清楚數據庫軟件名稱，其中“館”17人，占“館”全部18人的94.44%。這種“館”平均高于“室”10%左右的差距更強化了對接障礙。

2.5 技術能力障礙。除了認知應知障礙外，另一個主觀性障礙是技術能力。178人中，對單位使用的業務系統采用的數據庫了解并會使用48人，占26.97%；其中“館”3人，占“館”全部18人的16.67%。了解但不會使用33人，占18.54%；其中“館”2人，占“館”全部18人的11.11%。不了解但會使用27人，占15.17%；其中“館”6人，占“館”全部18人的33.33%。不了解且不會使用70人，占39.33%。其中“館”7人，占“館”全部18人的38.89%。詳見表4。不了解的整體上占到了近55%，不會使用的整體上占到了近60%。“館”不了解的占到了72.22%，“館”不會使用的占到50%。再加上“館”使用的系統少于“室”，對接時“館”人對“室”使用系統的應知、應會程度就更低，對接障礙被放大。

2.6 制度落實障礙。電子文件管理制度落實是影響“館”“室”對接的重要制度性因素。調查的178人中，有9.55%表示單位沒有數據庫安全管理措施，19.66%不了解單位是否有數據庫安全管理措施。5.62%表示單位使用的業務系統產生的電子文件沒有進行備份，24.72%不了解單位使用的業務系統產生的電子文件是否進行了備份。有7.3%表示單位使用的業務系統產生的電子文件沒有進行紙質備份，20.22%不了解單位使用的業務系統產生的電子文件是否有紙質備份。總體上有30%左右的人所在單位沒有或不知道與電子文件管理相關的制度，特別是那5.62%沒有備份電子文件的“室”在與“館”對接時，出現的可能就不只是障礙，而是風險。

2.7 組織機構障礙。紙質檔案進館移交在“室”“館”之間對接就可以完成。但電子檔案進館移交則可能出現“館”與“室”及“室”所在機構其他部門一同對接的情況。這是由于一些單位日常的電子文件由“室”以外的其他部門管理。比如178個單位中有 99個有專門負責管理與維護全部業務系統的部門，占比超過半數（55.62%）。由檔案室保管業務系統產生電子文件的有44個（24.72%），占比接近四分之一。四分之三以上由“室”以外的其他部門進行管理，其中由辦公室管理58個，占32.58%；由電子文件產生部門自行管理55個，占30.9%；由系統專門管理機構（如信息中心）管理22個，占12.36%；由其他管理10個，占5.62%。這種可能出現的“館”“室”對接中“一口對多口”現象將會使對接障礙倍增。

3 消除“館”“室”對接障礙的策略

電子文件“單套制”能否真正得以實施，實現“館”“室”無縫對接，必須設法消除上述阻礙對接的障礙。考慮到市縣“館”處在電子文件“單套制”的最末端和這些障礙的普遍性、廣泛性、持久性，僅僅從技術與操作層面不足以全面徹底地消除上述障礙，應當以更宏觀的立體視角，從機制、體制方面尋求解決方案與應對策略。

3.1 開展“橫向通用，縱向通行”研究，解決檔案歸集“上面千條線，下面一根針”問題。電子文件“單套制”歸根結底要解決的不是文件階段的流轉問題，而是滿足歸檔永久保存問題。在現行紙質檔案保存模式下，如果不解決上游多系統、多層次、多類型、多格式的“千條線”合股問題，指望“館”這根針擴大“針鼻”（配備所有進館電子檔案所使用的系統軟件的各種版本以及相應的硬件、數據庫）既不現實，也不可能。在進行現有“點狀”實驗研究的同時，適時開展國家、省、市、縣、鄉不同層級的同層“橫向通用”研究，重點實施從上游發文到最終下游到“室”進“館”的“縱向通行”研究。不解決“橫向通用，縱向通行”，很難實現真正意義上的電子文件“單套制”。

3.2 科學定位電子文件歸檔保存職能機構，解決檔案館在電子文件接收保管上“力所不及”問題。在新一輪機構改革中，一些省份設立了大數據廳（局），統管政府信息數據。加上各級政府現有的信息中心，除去最終歸檔保存職能之外，在電子文件歸集上與檔案館多有重疊。考慮到檔案館與大數據廳（局）、政府信息中心在技術裝備、技術能力、人員配置以及樞紐作用上的差距，可否考慮將電子文件歸集之職劃歸大數據廳（局）、政府信息中心，再由大數據廳（局）、政府信息中心將歸集后的電子文件整體向檔案館移交。這樣一來，不僅可以解決同級各“室”眾口對“館”的問題，也可以解決檔案館在電子文件接收上“力所不及”的問題，還可以解決大數據廳（局）、政府信息中心數據的異地備份問題，可謂一舉多得。

3.3 檔案館嘗試紙質檔案與電子檔案“分灶”單過，解決人員專業素養提升與匹配問題。從市縣檔案館現狀看，多數基層檔案從業者不具備與電子文件接收管理相匹配的專業素養。在信息技術高速發展，一“館”對眾“室”環境下，指望通過崗前培訓、在職培訓、繼續教育等方式，提升檔案館全員的信息技術素養，達到與電子檔案管理相匹配的水準基本上沒有可能。但如果將有限資源集中用在部分從業人員身上，則可能獲得事半功倍的效果。“術業有專攻”，順著這個思路，檔案館是否可以嘗試將紙質檔案與電子檔案分開，從接收、保管、利用等全過程各個環節，全面“分灶”單過。“術業有專攻”，“分灶”單過不僅有利于相關人員專業素養的提升，更有利于檔案館“電子檔案”管理的專業化。

*本文系2016年河南省檔案科技計劃項目《平頂山市、縣（區）公共機構業務系統數據庫清單調查研究》的后續成果，批準號2016-X-11。

參考文獻：

[1]沈欣瑜.電子檔案“單套制”背后的電子文件管理思想轉變[J].檔案管理，2017（06）：33-36.

[2][3][4]管先海，何思源，武夢雅.電子文件歸檔管理模式探究[J].檔案管理，2017（06）：37-41.

（作者單位：平頂山市檔案局 來稿日期：2019-02-13）