中國國家公園發展機制探析

張易虎 楊鈺亭 潘凌云

【摘 要】中國正在建立一個國家公園系統的初始階段。本文擬對國家公園，自然保護區和風景名勝區國內研究的基礎上，國外的國家公園體系的發展，近年來結合。提出了中國國家公園發展機制的探究及分析。

【關鍵詞】國家公園；發展機制；探究分析；自然保護地

一、國家公園發展總述

人們對國家公園的認識以及對國家公園的做法開始于1872年，在美國，黃石公園是第一個國家公園。國家公園的發展是人類文明的積累到一定程度所產生的對自然的一種保護思想，從那時起，這種思想的基礎上自然原始景觀的保護具有世界，這導致了新的世界性的自然保護運動的興起，200多個國家和地區的自然保護和可持續發展與機構的發展相結合的概念還處于規劃和國家公園的實踐中得到了充分的證實。

由于經濟發展水平和管理水平等一系列客觀原因，中國不同于一些發達國家國家公園的發展趨勢。為了經濟效益，該國的大部分景區資源都注重旅游業的發展，而不是關注生態環境。

通過獲取國家公園的相關文獻，國內學者已經考慮了許多管理系統和頂層設計的探索性理論。它們可分為主張美國國家公園管理體系移植的"垂直管理"學派與所有權和經營權分離的“二權分離”派。

一些學者還注重國家公園立法。他們認為，為了避免因各部門和地方政府當前的“公地悲劇”，一個系統的法律制度必須形成，通過立法，政策制定和規劃。金融和財政手段來維護國家公園的整體發展和各方的利益。此外，越來越多的學者開始在最近幾年關注。他們認為，人類與自然資源和歷史景觀的內在聯系，除了保護的完整性和自然生態系統的可持續發展性，我們還需要尊重歷史文化與自然生態系統的多樣性，它們在社會發展過程中具有一定的服務功能的維持的作用。

二、中國國家公園發展歷程

（一）以云南為先例

中國國家公園的探索和概念引入，最早興起于云南省。1996年，云南省率先引入美國國家公園這一理念，對基于國家公園建設的新型的保護地模式的探索研究，不斷地進行概念的討論和分析。2006年，云南省政府率先作出對國家公園的建設的戰略規劃，并列入"探索建立新的生態保護模式的國家公園"變成了云南省生態環境保護的工作措施。2007年，普達措國家公園正式成立。這是第一個中國國家體制下的“國家公園”。經中國大陸林業部門批準。審批方為國家林業局，主管部門為云南省林業廳。2008年，國家林業局根據自然保護區的條件，發展國家公園建設，云南省被批準為中國國家公園建設試點省。

（二）重要政策分析

中共十八屆三中全會（2013年11月9日）通過的“中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議”明確提出“國家公園體制”是國際概念首次進入中國的最高水平。在政策文件中，這意味著生態資源的保護，利用和可持續發展受到進一步關注。

（2014年4月）云南省人民政府，國家林業局和世界自然保護聯盟（IUCN）共同主辦了中國首個“國家公園建設研討會”。會議進一步闡釋說明了建立國家公園體制的發展意義，沈國舫以"依據中國國情建設有中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系"為主題，闡述了我國自然保護地的現狀以及存在的問題。由此可見，關于中國國家公園的發展對策在會中得到了進一步的交流，政府主體日趨多樣化。

三、中國國家公園發展機制的探析

（一）以國家公園為主體框架，注重經濟生態效益相協調統一

我國現目前所存在的自然生態保護與合理利用之間出現了非常嚴重的空缺，絕大部分自然生態保護地只注重其經濟效益，忽視生態效益；而注重生態效益的自然保護地經濟發展滯緩，保護體制不健全，管理不通暢，導致了各個類別的生態保護區分級混亂、地區與地區之間相互交叉、管理權系所屬分散，沒有形成統一化集中管理。

鑒于此，國家公園的首要任務是，保護并維持自然生態系統的完整性與原始性，在此基礎上，統一規劃管理，滿足其部分商業價值，取締其過度開發，逐步與國家的幫扶政策相結合，使得當地人民群眾受益。

以國家公園為主體，國務院國家公園管理局在國家層面建立，整合現有資源，逐步將其劃分為自然保護區，自然遺跡，物種和棲息地，自然公園和社區自然保護區。金字塔結構解決了自然保護區留下的歷史問題。中央政府縱向管理當地資源，生態資源和重要動物植物國有化，構建國家生態安全屏障，促進生態治理體系與全面建設小康社會的整合。

（二）完善運營機制，頂層設計保護其順利實施

國家公園不同于嚴格的自然保護區，許多西方國家的國家公園都有特許經營體系。例如，加拿大的國家公園使用特許經營模式根據成本補償定價原則確定住宿和餐飲價格，并收取適當的費用。從分階段的地方勘探，到引入體制機制的頂層設計，到全國試點建設，每一步都是切實可行的。

通過一系列國家政策，保護國家公園體制機制建設的順利完善，針對當前文化資源供應不足，旅游消費又處于轉型期，迫切的要求我們像規范化、合理化的國家公園體制轉變，建設讓人民受益，讓人民認可的具有國際影響力的中國國家公園機制。

（三）法律機制的保障

研究制定有關國家公園的法律體系，對責任缺失的主體進行問責到底，從法律層面明確規定其主體，合理規劃中央與地方之間的職責，明確總體規劃、試點規劃、國家公園基礎設施的建設建立，從法制層面保障其順利實施。

以西方國家為首的美國，瑞士和西班牙建立了完整的國家公園體系。例如，西班牙于1916年通過了“國家公園法”，并相繼出臺了一系列法律政策，可以看出，國家公園的發展過程是不斷完善立法的過程。

（四）建立解決沖突機制

即使我們對國家公園體制機制做出了相對清楚的界定，但在特別的情境中，當行動主體涉及到具體的利益分歧時，會產生不同主體對同一規則概念的不同理解，這種理解會誘發糾紛和沖突，因此，在沖突解決機制的建立過程中，不僅僅要遵循客觀需要而被規定和設計，更要在建立過程中，使多方主體參與進來進行討論。國家公園的內部裁決機構可以由各個“中心層”代表組成，由相關部門或機構認可，當然，裁決機構的權威性以及各主體之間的共同認同，才是解決沖突的必要條件，因此，當涉及到重大利益沖突時，可訴諸于更高級別的裁決機構，例如：法院、特殊行政機關等。

（五）增強公眾參與

西班牙作為早期最早效仿美國國家公園體制的歐洲國家，在其發展過程中，不斷的加強其公眾參與。這給了中國很好的啟發。我們應該鼓勵社區共同管理。政府和當地社區共同管理自然保護區，并定期向公眾發布自然保護區和國家公園，了解其具體情況。這基本上是正確的。國家公園的發展在監督，保護當地人民的權利，有效改善國家公園的公共監督和管理方面發揮了一定的作用。

四、總結

國家公園是全球生態保護地的一種類型，其優勢是建立在自然保護地系統的基礎上所開展的兼顧生態資源保護和適度開發利用的的系統機制，協調統籌人地資源矛盾，解決新時代中國生態發展的必然要求，最后，實現生態資源的保護與利用雙贏的目標。國家公園體系的建立是一個能解決中國目前風景名勝資源的“公地悲劇”的關鍵。中國即將利用其頂層設計的保障力和帶動力，完整的體系結構，完善的管理，完善的制度和合理的機制最有前途的國家公園體系迎來。它不應該在"公開"或"私有"的糾纏，而應該考慮更多的許多利益相關者，與中國目前的問題和國情，通過對國際上成功的國家公園管理經驗的分析相結合，不斷探索國家公園開發系統。

【參考文獻】

[1]馬允.論國家公園“保護優先”理念的規范屬性——兼論環境原則的法律化[J].中國地質大學學報（社會科學版），2019（01）：91-108.

[2]王佳慧.國家公園制度視角下的社區治理參與強化分析[J].現代商貿工業，2019（06）：158-159.