農村土地承包經營權退出研究

魯春陽 文楓

[摘要]農村土地承包經營權退出是復雜的系統工程，由于受現行法律法規及制度的影響，土地承包經營權退出還不順暢。分析了土地承包經營權退出的途徑、困境及退出機制。

[關鍵詞]土地承包經營權;退出;路徑;機制

[中圖分類號]F325.24[文獻標識碼]A

黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確要求：“維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益”。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《深化農村改革綜合性實施方案》提出“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點”。2016年《國務院關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》要求，逐步建立進城落戶農民在農村的相關權益退出機制，積極引導和支持進城落戶農民依法自愿有償轉讓相關權益。《全國農業現代化規劃（2016-2020）》提出，在有條件的地方穩妥推進進城落戶農民土地承包權有償退出試點。土地承包經營權退出事關農民切身利益，更關系地方穩定和國家安全，因此，在堅持農村基本經營制度的前提下，有必要厘清土地承包經營權退出的相關問題。

1 土地承包經營權退出途徑

關于土地承包經營權的退出途徑，按照承包主體權利可以分為永久性退出和承包期內流轉。永久性退出意味著農民放棄土地承包權。永久性退出分為主動性退出和制度性退出。主動性退出又分為兩種情況：一是喪失勞動能力的農民將土地承包經營權讓渡給集體經濟組織或者新型農民合作社，或者入股農業企業等，獲得一定的租金或股金等;二是已在城市有穩定工作，將土地承包經營權流轉給其他農民或者農業企業，一旦出現意外情況，可以隨時收回承包經營權。制度性退出也可分為兩類：一是依據《中華人民共和國農村土地承包法》規定，喪失承包經營權資格的農戶，如轉為城市戶口，農戶要自動退出土地承包經營權;二是土地被征用導致的土地承包經營權退出。

承包期內的流轉，大多基于農民不愿退出土地承包經營權，一是把承包經營權當作最后的生活保障，二是覺得這是自己的權利，耕地撂荒也不愿退出。

2 土地承包經營權退出困境

目前，農民土地承包經營權退出面臨一系列的難題。主要表現在以下方面：一是農民缺乏土地承包經營權退出機制。《土地承包法》允許農民退出土地承包經營權，但對如何退出，符合哪些條件可以退出，退出的激勵機制、動力機制等缺乏，大多數農民沒有退出土地承包經營權的主觀愿望。二是缺乏土地承包經營權退出的財富效應。合理的補償是農民退出土地承包經營權的關鍵，只有農民退出土地承包經營權的財富總量沒有增加或者不能維持原有的生活水平，就不愿退出。三是缺乏相應的配套措施。大多農民把土地承包經營權作為最后的保障，在沒有建立完善的保障體系前，即使農民的生活來源不依賴于土地，仍不愿放棄土地承包經營權。因此，是否建立完善的保障體系，如生活保障、醫療保障、住房保障、失業保障的都將會影響農民土地承包經營權退出。

3 土地承包經營權退出模式

關于農村土地承包經營權退出的模式，各地積極實踐，取得了一些成效。其中比較典型的有四川內江的“三換”模式、“梁平模式”、“平羅模式”等。四川內江的“三換”模式在解決農村土地撂荒、農業轉型困難和戶籍城鎮化滯后等問題發揮了積極作用。這種模式采用“村民自治、自主協商”的辦法，以此形成補償價格。在退出補償方式上，形成了包括退出承包地換現金、退出承包地換股份、退出承包地換保障三種形式。在實踐操作層面，堅持農民自愿原則、風險可控原則、權益保障原則、土地利用原則和封閉運行原則。“三換”模式在探索土地退出不同路徑、拓展土地補償方式，為解決進城農民“兩棲”用地問題積累了經驗，同時極大地提高了土地利用效率和增加了農民收入。

“梁平模式”是“自下而上、協商退出”，在解決土地流轉租期不穩定和土地撂荒問題上作用明顯。在退出程序上，包括農民提出退出申請、村民代表大會研討、協商補償標準、村集體收繳補償款、村集體將補償款發放非農民等5個步驟。在退出的條件設置上，要求農民具有穩定的非農收入。退出主體不僅包括農民，村社集體和經營大戶都可以退出承包權。補償標準主要由農戶與經營業主協商確定。在權利層面，僅是土地承包經營權的退出，不涉及使用權。

“平羅模式”要求農民退地必須具備3個條件，即在城鎮從事穩定的非農產業、擁有穩定的收入、有固定的住所。土地退出補償不足部分由政府設立的土地收儲基金解決。同時，在退出程序上，“平羅模式”設計了退地條件、退地程序、補償標準、資源來源、土地利用、保障機制等6個環節。為保障農民的權益，政府還出臺了包括醫療保險、養老保險及住房保障等保障政策。

4 土地承包經營權退出對策

4.1 建立健全土地承包經營權退出政策

在現行法律不變的情況，要維持土地政策長久不變，加強政策引導，以頒發確權登記證書的方式落實農民的土地承包經營權。同時，政府要加快制定土地承包經營權退出政策，制定退出條件、退出程序、退出補償、補償資金來源、退出土地使用管理等，為土地承包經營權退出通過一整套可操作等政策體系，減少退出過程中的不穩定、不確定因素，提高農民土地退出的認可度。

4.2 完善土地承包經營權退出激勵機制

政府應出臺土地承包經營權退出激勵機制，對于在城鎮有固定住所、穩定非農產業收入的農民，在農民創業、子女上學、享受城鎮居民同等待遇等方面優先解決。同時，在構建城鄉一體的社會保障體系，讓農民和城鎮居民一樣同等享受子女教育保障、養老保障、醫療保障和失業保障等，形成農民退出土地承包經營權的強大推力。對于承包地撂荒、長期閑置的農民，政府探索制定懲罰機制。

4.3 建立土地承包經營權退出中介服務機制

在土地承包經營權退出過程中，應充分發揮市場的作用，鼓勵中介機構參與承包權退出，并為農民提供全程的信息化專業化服務，政府盡量減少干預。代理機構主要為農民提供法律咨詢、補償方案確定、保險服務和交易代理等功能，提高土地承包經營權退出的市場化程度。

4.4 建立土地承包經營權退出補償測算體系

由于地域差異，承包地的規模、質量、使用年限等存在顯著差異。因此，合理測算土地承包經營權價格是制定退出補償標準的重要依據。在評估承包地價格時，要綜合考慮土地的功能和價值構成，建立科學的評估方法。充分發揮價格機制在土地承包經營權退出中的杠桿作用，制定合理的符合當地實際的補償標準。

農村土地承包經營權退出關系國計民生，政策性強。在現行制度和法律框架下，學者們積極探索承包經營權退出的法理基礎、制度創新、補償標準等問題，各地也積極實施，一些典型模式取得了一些成效。政府在引導土地承包經營權退出過程中，不可一刀切，要根據各地土地利用實際，農民意愿、分類分層次實施，為農民提供適度緩沖期，構建合理的退出補償是當下迫切需要解決的難題。

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