精準扶貧與土地利用功能區創新融合的實證研究

鐘文 鐘昌標

摘要[目的]土地利用區劃研究不僅對土地資源可持續利用有重要作用，也是扶貧開發的重要抓手。探索如何將扶貧因素納入土地利用功能區劃分標準，實現扶貧開發與土地利用功能區的創新融合，并進行實證研究。[方法]運用文獻綜述法分析二者融合的內在機制;綜合分析法和專題地圖疊加法進行土地利用功能分區;演繹法劃分實施扶貧開發戰略的土地利用保障區;空間迭置法構建芒市土地資源利用與扶貧開發統籌協調發展的措施體系。[結果]將全縣劃分為5個土地利用功能區域，并構建了基于扶貧開發的土地利用功能區劃管制措施體系。[結論]理論探討精準扶貧與土地利用功能區劃的創新融合，為精準扶貧提供了新的切入點;通過實證研究，提出各功能區土地資源利用與扶貧開發統籌協調發展的措施體系，對芒市乃至類似地區土地扶貧開發利用具有一定的借鑒價值。

關鍵詞精準扶貧;土地利用功能區;創新融合;區域統籌發展

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2019）03-0255-07

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.03.078

當前，扶貧工作已經成為我國經濟社會的重要任務，并且扶貧工作已經深入至“不能讓一個貧困戶落下、不能讓一個民族掉隊”的精準扶貧階段。以精準扶貧為指導，如何進一步提升扶貧效果成為目前扶貧工作面臨的主要問題。由于我國貧困人口主要集中于西南邊疆等地區，地廣人稀，農業收入是居民主要收入來源的等特點，因此提升土地開發效率成為提升扶貧效果的重要渠道[1-2]。土地開發的有效手段之一，在于土地利用功能區劃分，合理的土地利用功能區劃，能夠有效的促進土地開發效果[3，10]。因此在土地利用功能區劃過程中合理納入扶貧開發因素，更加有助于“有的放矢”的展開針對扶貧工作的土地開發利用，進一步提升精準扶貧的效果。然而，目前各地的土地利用區劃標準仍然沿用早期的標準，主要以城鎮化水平、人均土地面積、森林覆蓋率、壩區面積比重、農用地平均第一產業產值等社會經濟、生態環境條件類指標為主[4-6]，缺乏扶貧因素的融入，不利于通過提升土地扶貧效率，而進一步提升精準扶貧效果。鑒于此，探索如何將扶貧因素納入土地利用功能區劃標準，并以云南省芒市這一西南邊疆山區縣級地區為對象，將扶貧指標納入至該地區的土地利用功能區劃，實現扶貧開發與土地利用功能區的創新融合，以期為精準扶貧提供新的切入點。

1文獻綜述

從現有文獻來看，我國不少專家學者從理論內涵[7-11]、理論基礎[12-14]、分區方法[15-19]等對土地利用功能區劃做了大量的理論探討和實證研究。魏后凱、朱傳耿和高國力等都分別對土地利用功能區劃的內涵做了比較系統的分析，認為土地利用功能區劃是土地合理利用的有利舉措;王麗和樊杰等分別從協調發展視角與科學發展視角歸納了土地利用功能區劃的相關理論基礎，強調理論基礎研究落后于規劃實踐的矛盾;王新濤和劉傳明等系統總結了土地利用功能區劃的方法;曹有輝和張廣海等構建綜合區劃指標體系分別對安徽省和廣東省展開了實證研究。

然而，國內關于精準扶貧與土地利用功能區劃的文獻較少，僅有從具體土地利用方式角度探討土地扶貧的重要作用，主要原因可能是扶貧開發工作在先前沒有達到此前如此高的戰略高度，從而忽視了土地扶貧更為深層次的重要作用。土地既是人類社會發展亙古不變的源泉，也是區域脫貧攻堅的物質載體，本身兼備資源、資產、資本的獨特屬性，客觀上使得土地資源對于區域發展和減少貧困具有舉足輕重的作用[20]。任佳等系統總結了十多年來土地整治促進扶貧開發的重要做法和經驗，為下一步扶貧開發提供了有益措施建議[21];郭健斌和常艷探討了異地扶貧搬遷對扶貧的影響及機理分析[22-23];李紅松和趙春雨分析了貧困地區土地流轉的減貧作用，得出土地流轉可以極大地提高農戶人均純收入和促進外出務工[24-25];李忠、嚴金明等研究了土地政策的減貧作用，并分析了土地扶貧的機制，為進一步制定切實可行的土地扶貧政策提供了有益參考[3，26-28]。以上研究為探究精準扶貧與土地利用功能區劃的創新融合設計提供了重要的分析基礎和研究啟示。

該研究可能的邊際貢獻：理論方面，探討了土地利用與扶貧開發的內在作用機制，進一步構建了納入扶貧開發因素的土地利用功能區劃研究體系，嘗試實現扶貧開發與土地利用功能區劃的創新融合，拓展了土地利用理論和扶貧開發措施;實踐方面，構建了扶貧開發模式下的土地利用功能區劃體系，并選取了典型研究區作為案例，這既是對土地扶貧的有益探索，也是對貧困山區土地利用助推脫貧經驗的檢驗與推廣，順應了新時代的客觀要求。總體來看，基于扶貧開發的土地利用功能區劃研究既是對區域扶貧開發工作有效開展尋找新途徑、新思路的有益探索，也是拓寬土地利用學科研究領域的深刻追求，有利于挖掘精準扶貧新的潛力和延伸土地利用科學研究新的方向。

2土地扶貧的內在機制分析

在全面建成小康社會的大背景下，土地扶貧是區域扶貧開發的助推劑，土地扶貧服務于區域脫貧，并影響著區域扶貧開發的效率。土地利用功能區劃具有目標導向性，在遵循土地利用原則的基礎上，其可以依據當前階段的社會經濟發展狀況精準、合理地制定土地利用約束政策，實現土地資源利用的差別化效率，從這個層面上講，土地利用功能區劃與精準扶貧具有融合的可能性和現實基礎。一方面，精準扶貧與土地利用功能區劃創新融合可以實現創新性優化效應。融合精準扶貧的土地利用功能區劃設計可以充分發揮土地扶貧的創新優勢，既可以保證精準扶貧開發的土地需求，也可以制定區域差別化的土地扶貧政策，進而推進傳統土地利用結構的優化升級，從而實現高效率的扶貧方式;另一方面，二者創新融合可以獲得區域效應。精準扶貧與土地利用功能區劃融合，可以打破傳統土地扶貧模式，有助于推動區域一體化發展，實現區域大扶貧。該研究試圖從直接作用機制和間接作用機制兩個方面闡述土地扶貧的內在作用關系。

2.1直接作用機制

土地利用對于區域扶貧開發的直接作用主要體現于土地利用功能的多樣性，服務扶貧開發的內在源泉，具體表現為土地整治、土地流轉、級差土地收入、土地政策等對于扶貧開發所需土地資源的改善與再造。鄭子敬分析了自1978年以后各個時間段的土地扶貧政策，研究發現：土地政策對不同的扶貧階段發揮的作用也不同，自精準扶貧戰略實施以來，國土資源部強調要重視土地政策的減貧效應[26]，嚴瑞珍等實證研究了級差土地收入與扶貧力度，強調要針對區域差異制定土地級差收入的分配政策，實現級差土地收入合理分配，可以有效促進脫貧[29]，李紅松深入剖析了各種土地流轉模式的精準扶貧效果，并提出了適應精準扶貧戰略的土地流轉選擇[24]，趙春雨認為土地確權、流轉為以混合所有制形式重構新農村集體經濟組織提供了機遇，通過土地流轉形成的新型合作社可以充分調動村兩委、村民的參與積極性，產生了“內生性”扶貧效應[25]，嚴金明認為土地作為農民的基本生存資源和生產生活的關鍵保障，要充分發揮土地資源的“三位一體”屬性，突出其在扶貧中的重要作用[28]，阮松濤等指出貧困區農業產業規模聚集、建設用地保障和改善農業生產條件等方面的改善，有利于幫助貧困區脫貧[27]。

2.2間接作用機制

土地利用對扶貧開發間接作用機制的發揮，主要通過經濟社會發展的中間過渡變量實現，具體路徑為：土地利用具有促進區域經濟社會發展的目標導向，以及經濟社會發展具備支撐區域扶貧開發的力量源泉。在土地利用與經濟發展方面：姚成勝探究了土地集約利用與經濟發展的協調關系 [30]，張琦論證了土地利用與經濟發展具有耕地減少、非農用地過大的相互關系，且一般都會呈現“倒U型”的曲線變化規律[31]，張俊峰采用定量分析方法檢驗了土地空間異質性與經濟發展的內在關系[32]，楊璐璐探討了土地利用與經濟發展轉型的內在關系機制 [33];經濟發展支撐扶貧開發方面：王麗艷、常興華認為經濟效率是扶貧開發效率的有力保障，以及經濟發展戰略對扶貧開發的重要影響[34-35]，劉紹吉探討了區域經濟發展與扶貧開發的關系，提出創新扶貧開發體制與加強基礎設施并重的區域扶貧路徑[36]，戈大專等論證了新型城鎮化與扶貧開發的作用機制，為優化與調控新型城鎮化助推扶貧開發的宏觀政策提供科學參考[37]。

3研究方法

專題圖疊加法是一種多圖疊加的方法，并依據土地利用原則和區域政策指向實現對區域土地的功能區劃分。而系統聚類分析法是依據計算機嚴密的算法實現土地功能區劃分。一般地說，專題圖疊加法劃分出的土地利用區具有尺度大和認為主觀性強的特征 [38]。模糊聚類分析法劃分的結果則具有相對客觀且準確的特性，但劃分區域可能會偏離行政區劃[39]。假如兩種方法聯合使用則可以獲得較理想的結果。

3.1專題圖疊加

通過專題圖疊加法可以對區域范圍內的土地利用類型做初步定性區劃，是下一步定量分析土地資源優化配置的重要基礎[40]。

3.2模糊聚類法

3.2.1分區指標體系構建。

依據數據的可獲取性以及扶貧開發需要實現的戰略目標，并借鑒前人研究成果，結合區域實際狀況，以及參考楊子生和鐘文的指標選擇標準，建立了由5個指標類15個元指標組成的精準扶貧與土地利用區劃創新融合的綜合分區指標體系（表1）。

重點要說明的是扶貧開發指標的選取著重考慮全面建成小康社會的全局性目標，形成專門指標類，也是考慮到研究區域的貧困程度深、貧困面廣的實際，其中對于扶貧開發指標選取的解釋如下：貧困發生率是反映縣（市）內貧困人口比例的指標，指某縣（市）貧困人口數與該縣鄉村人口數的比率，并且參照國家對西部地區脫貧要求——貧困發生率放松至不超過3%的標準;貧困村比例是反映鄉鎮一級存在的貧困人口差距。這兩個指標主要反映區域貧困程度和貧困狀況;而貧困人口退出率是指區域脫貧人口占貧困人口的比重，集中反映區域脫貧能力。國家脫貧標準的重要衡量信息是“兩不愁三保障”的實現程度，三個元指標的選取涵蓋了扶貧開發成效檢驗的重點內容，以貧困發生率指標為主，貧困村比例、疲困人口退出率為輔，形成環環相扣的扶貧開發狀態體現指標組。

4實證研究

4.1研究區概括及數據來源

芒市是云南省德宏州的州府所在地，位于云南西部，其土地總面積290 091.10 hm2（第二次全國土地調查數），其中農用地263 845.48 hm2，占90.95%;建設用地9 483.55 hm2，占3.27%;其他土地16 762.07 hm2，占5.78%[43]。同時，芒市是國家級貧困縣，貧困范圍廣、程度深、返貧率較高。截至2016年末，芒市行政村總數為80個，其中貧困村為12個，貧困村比例達15%。見圖1。

主要數據來源于芒市2017年統計年鑒資料、2017年土地變更調查數據、2017年扶貧開發統計數據及部分實地調研數據。

4.2土地利用功能分區方案

在運用模糊聚類方法進行定量分區的基礎上，結合研究區域經濟發展水平、扶貧開發程度和地形地貌的相似性和差異性，再進行定性分區，最終將全市劃分為5個土地利用功能區域，即：城鎮工礦旅游綜合發展區、基本農田保護重點區、熱帶亞熱帶特色農業區、土地開發整理重點區和生態環境保護重點區土地利用區域[42]。

這一土地利用功能分區的結果無論上是從山壩分布所反映出來的土地利用狀況，還是從貧困人口退出、貧困村分布反映出來的貧困程度及脫貧能力來看，基本上符合區域差異性規律，并與扶貧開發工作相吻合，符合云南芒市的客觀實際，因而是合理的、可行的（表2、圖2-圖5）。

5基于扶貧開發的土地利用功能區劃管制措施體系

5.1明確定位，實施差異性的區域發展戰略措施

充分利用各土地利用功能分區的結果，確定各功能區土地利用發展的功能導向，并針對各相應功能區土地利用的自身特點以及存在的問題，對應制定一系列的措施方案，合理引導各功能區的土地利用扶貧方向，確保區域土地資源的可持續利用。例如在城鎮工礦邊貿旅游綜合發展區范圍內，依據國家和地區計劃的城市規劃和各類產業發展導向，確定各類用地結構和布局，根據區域土地資源供給狀況，盡可能的給予建設用地指標，通過城市規模的擴大和工礦企業的聚集發展，發揮規模、聚集效益，通過工業化發展有效帶動區域城鎮化水平的提高，同時應該緊緊圍繞國家對外貿易政策和旅游發展的大方向有步驟、有計劃的實施土地資源的開發利用，并充分考慮當今區域內部面臨建設布局混亂、亂挖亂開采礦產資源導致景觀破壞的問題，實施科學規劃、開展土地復墾等一系列的針對性政策和措施，這是統籌區域土地資源合理利用的重要保障條件之一。

5.2合理分配規劃指標，促進區域土地資源協調利用

在區域扶貧開發與土地利用現狀的基礎上，努力實現土地利用功能區域扶貧開發的創新融合，合理配置各個區域的土地利用規劃指標，應該從各功能區資源、人口和環境基礎狀況出發，合理考慮今后功能區發展的方向和功能定位，合理分配各類土地利用規劃指標。對經濟高速發展區域相應的給予更多的指標傾斜;重點的生態保護區應該盡量避免給予過大的耕地保有量和基本農田保護量指標，嚴格保證生態區內的森林覆蓋率，防止大規模的土地開發活動引起的生態環境惡化現象。總之，針對不同區域的情況進行有差別地分配各類土地利用規劃指標，對統籌區域土地利用具有重要的意義。

5.3制定差異性的區域土地用途管制規則

不同功能區具有不同的土地利用特征和扶貧開發基礎，對應不同的土地利用問題和扶貧開發困境，因此，應該根據各功能區的情況，制定差異性的區域土地用途管制規則。城市發展區內要給予城市發展以充分的發展空間，從區域功能發展導向出發，對各類土地資源進行合理的優化配置，依據《國家產業結構調整指導目錄》的要求，對限制或淘汰發展的某些產業項目如高檔別墅、高爾夫球場等項目，要嚴格限制土地使用權的審批。土地利用的生態環境保護重點區域內部，要確保較高的森林覆蓋率，嚴格保護水源地區域范圍內的生態環境，禁止大規模的土地開發利用活動，保障自然保護區范圍生物多樣性及生態環境不被破壞;在基本農田保護區內嚴格落實《基本農田保護實施條例》，保證一定的基本農田保有量，確保區域糧食安全問題。

5.4實施區域整合戰略措施，優化用地布局

充分考慮不同區域土地利用發展功能導向的一致性，實施區域資源的有效整合戰略，對統籌區域土地利用具有重要的意義。例如通過有效整合風平-法帕的區域資源，有效統籌了兩個行政區域間的協同發展。同時通過整合芒市-城郊-象滾塘地區范圍內的城市、工礦、旅游資源，進行城市、工業園區的及旅游區的開發建設，對統籌三個區域的發展具有重要的意義。實施區域資源的有效整合戰略措施，打破行政界線的干擾，從整個區域的視角合理確定各區域的功能地位，是統籌各功能區域內部土地資源的合理利用的重要途徑之一。

6結論與啟示

該研究從精準扶貧視角出發，試圖探索如何將扶貧因素納入土地利用功能區劃標準，實現扶貧開發與土地利用功能區劃的創新融合，在廣泛閱讀與吸收國內外土地利用區劃研究的基礎上，結合區域精準扶貧理論脈絡，理清扶貧開發與土地利用的相關關系和緊密契合點，進一步論證扶貧開發納入土地利用區劃標準的可能性與現實性基礎，并依據區域自然環境條件、社會經濟狀況、土地利用特點及扶貧開發水平等的相似性和差異性[43]，初步構建一套科學可行的土地利用功能區劃綜合評價指標體系;最后應用綜合分析法和模糊聚類分析方法對芒市進行實證研究，將全市劃分為5個土地利用功能區域，并探討了芒市精準扶貧與土地利用統籌的措施體系。

基于研究結論，本文的研究啟示如下：（1）創新土地扶貧方式，充分利用好土地政策的減貧效應，切實發揮土地資源對于區域扶貧開發的促進作用。（2）依據區域稟賦差異，挖掘土地利用與扶貧開發的創新融合潛力因素，制定符合區域差異的土地利用政策和扶貧開發措施，實現區域協調一體化發展。（3）圍繞扶貧開發的土地利用區劃探討是對區域土地扶貧研究的深化和細化，為精準扶貧提供了新的切入點。

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