民事審執分離體制改革的模式評析與路徑選擇

孫莉瑾

摘要：民事審執分離體制改革是當前提高司法公信力的現實需要，是解決民事執行實踐中執行難的內在要求。迄今為止，中國在民事執行體制改革中已經付出了多年艱辛努力，在回顧執行改革歷程的基礎上，結合當下民事執行體制改革的現實需求，對我國民事審執分離體制改革的選擇模式進行適度評析;通過總結改革經驗，進一步探索更加契合我國司法體制改革的民事執行制度安排。

關鍵詞：民事執行權;民事審執分離;民事執行制度;改革模式

中圖分類號：D9 ? 文獻標志碼：A?文章編號：1009-3605（2019）02-0093-06

民事執行是實現當事人合法權益、切實保障人民法院司法權威的重要形式，然而民事執行一直是多年來困擾我國司法實踐工作的重大難題。十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱 《決定》）指出“完善司法體制，推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”，這表明審判權與執行權相分離已成為我國司法體制改革的重要一環。構建更加科學合理的執行體制有利于突破當前的改革瓶頸，為進一步深化司法體制改革提供有效的實踐價值。

一、我國民事審執分離體制改革歷程與現狀

當代中國司法制度建立初始，民事執行權就整體分配給了人民法院行使，法院作為民事案件的審判機關同時肩負著判決的執行。由于我國經濟的飛速發展，“審執合一”體制在運行過程中越來越凸顯其弊端，它不僅難以達到法律要求的執行效果，而且實踐中諸多不當的執行行為也破壞了司法權威。為了解決這一難題，增強民事執行工作的專業性，我國開始了對民事執行制度的體制改革，推行審執分立的制度。

這一改革的創新之處在于法院內設專門的執行機構負責民事案件的執行工作。這類機構原本稱作執行庭，但這一設置既沒有體現出在執行工作中更為重要的執行實施權的行政屬性，又難以適應統一的執行管理需求。所以，在上世紀末全面開展的執行體制改革中，各級法院相繼將執行庭更名為執行局，并進一步分配機構內部的執行權限。而最高人民法院于2011年發布的《關于執行權合理配置和科學運行的若干意見》則從法律的角度肯定了執行機構名稱變更和內部分權，加強了改革在實際工作中的穩定性。《意見》劃分了執行權和審判權的界限，明確了在執行局之間形成上下級統一指揮、垂直領導的管理體制，為當前中國民事執行制度的基本確立提供了前提。

黨的十八屆四中全會審議通過的《決定》中審執分離體制改革試點的要求與當下司法體制改革的現實背景密切相關，目的是讓司法職權的配置得到優化，司法權的各項權能實現分權運行，解決我國司法領域存在的司法不公、公信低下等問題。而執行領域又是這些問題的頻發區，我國執行權在立法上不被重視，在實踐中缺乏監管，由此造成大量已生效法律文書所確定的權利義務內容無法通過國家強制執行得以實現，判決文書成為一紙空文。近年來民眾權利意識的提高讓訴訟紛紛涌向法院，這越發凸顯出執行工作激增與執行人員短缺之間的矛盾，再加上實踐中大量存在的被執行人難找、被執行財產難查、協助執行人員難配合等現象，令司法秩序和法院權威都遭到嚴重破壞。審執分離體制改革就是從厘清審判權與執行權的關系出發，讓二者既恰當分離又協作并舉。最高人民法院在2016年《關于落實“用兩到三年時間基本解決執行難問題”的工作綱要》中再次強調了“讓執行權和審判權進行合理分離”的工作要求。當前，關于審執分離體制的改革模式大體上有三種：一是“徹底外分”模式，將執行工作整體從法院分離出去;二是“深化內分”模式，在法院內部深入推行審判權和執行權的合理分離;三是在“深化內分”的基礎上進行“適當外分”[1]。

二、我國民事審執分離體制改革的模式評析

（一）“徹底外分”模式暫難實現

此種模式是將執行權從法院徹底分離，分配給行政機關依照行政權的模式行使，執行機關與法院兩相獨立、互不隸屬。審判權和執行權徹底分離的優點有三。第一，法院的裁判事務能得到有效凈化，法官會將精力更集中于案件審理上，這有利于保持法院中立、超然的形象，維護司法尊嚴與權威，從而達到提高我國司法公信力的目標;第二，將執行權交給行政機關行使能比較快速地實現執行效果，民事強制執行在行政機關的運作下會發展成為一項重要業務，變得更加專業化與規范化。此時，執行權的行政屬性被進一步強化，執行工作將更具針對性與強制力，能更好地破解實踐中執行難、執行亂的問題;第三，這種模式讓審判權、執行權二者之間能更好地實現互相監督與制約，能有效遏制執行工作中諸多不公裁判與實施，從整體上提升審判和執行的公正效力。

然而，徹底分離模式的現實難題更不容忽視。第一，此種模式導致審判權與執行權在執行工作中難以順暢銜接。民事強制執行雖然強調效益優先，注重及時連貫，但執行工作同時也伴隨著大量的民事紛爭，這些爭議涉及到當事人實體權益，必須得到適時裁斷。如果審判機關和執行機關因徹底分離而不能有效溝通，實體爭議不能通過審判解決，那么當事人向法院尋求救濟的權利更難以得到保障。確定執行根據的審判程序與實現執行根據的執行程序，二者想要實現協調銜接本就復雜，徹底分離模式只會進一步加深這種復雜性;第二，徹底分離模式可能使法官不能及時了解當事人具體的執行訴求，在裁斷案件時就容易作出不太現實的審判，這就會直接影響后續執行工作的展開，特別是加大了強制執行的難度;第三，我國現行的執行權配置機制是以審判權和執行權在法院內部分離為基礎，徹底分離模式的改革成本高、改革風險大，在實施中遇到的阻力未知，審判權和執行權能否各司其職、各盡其用也難以估量。[2]

（二）“深化內分”模式成效甚微

我國目前的民事執行體制是將人民法院作為民事執行機關，在法院內部設立執行局進行統一垂直管理，法院對執行局進行業務指導，形成上下級法院之間特殊的領導與被領導關系。這種內分模式是執行權和審判權在人民法院內部的分離，是以尊重我國司法體制歷史傳統，通過制度內部變革調整而逐步形成的。在當下推行審執分離體制改革中，各級人民法院為解決現實中長期存在的執行亂、執行難問題，都在積極探索內分模式的深化方案，根據改革試點，這些方案總結起來包括：一是在執行局內部保留執行裁決權的“莆田模式”;二是在法院外另設執行裁判監督庭的“長沙模式”;三是上下兩級法院分權的“紹興模式”[3]，然而這些嘗試卻不盡如人意。我國當前新一輪司法體制改革的目標之一是去司法行政化，深化內分模式不盡符合此番改革的內在要求和價值取向，而且我國司法的地方化傾向亦難以在現階段實現法院執行局管理制度下的執行效益最優化。

首先，中國幾千年來實行的中央集權專制主義統治，為司法從屬于行政打上不可磨滅的歷史烙印，1960年，中央在政治斗爭中發出的《關于中央政法機關精簡機構和改變管理體制的批復》，開創了由公安部統率領導“兩高”的政治局面。[4]相當長時期的體制運轉令我國司法權的行政色彩難以抹去，法院內實行的民主集中制要求遇到重大案件必須經過審判委員會討論決定，在辦案過程中注重發揮集體智慧，強調上級指示和領導審批，而且在司法實踐中，審判機關內部的人事管理套用行政級別制度。由此，我國司法機關的高度行政化成為司法改革難以祛除的痼疾。在法院內設執行局，并設計符合執行實施權行政屬性的程序運作機制，這種做法一方面沒有擺脫我國歷來固有的司法行政化的慣性思維，另一方面這種行政程序是嵌入到法院內部運行，與司法機構審判權的運行機制難以兼容，如執行裁決權獨立行使的內在屬性必然與執行實施權的垂直領導產生沖突，現代司法的被動、獨立等原則也會因行政性質權力的介入變得模糊而難以貫徹。更為重要的是，在法院內部運行垂直管理的執行機制，難免會讓下級法院遵從上級法院的指令，這不僅弱化了審判機關上下級之間的監督關系，更與當下司法體制改革去行政化的目標相去甚遠。

其次，我國的政體是人民代表大會制度，各級司法機關均由同級權力機關產生，對它負責，由其監督，地方各級人民法院的支出經費在本級人民政府作出預算后報人民代表大會審議，再由相應的政府部門劃撥使用。法院的人、財、物均受到地方權力機關的規制。深化內分模式按照執行實施權的行政屬性在法院內部為其設計合理的運行機制，但是當下法院難以保證其獨立的審判地位、抵御地方主義的不當侵擾，而地方司法各自為政則會讓執行權的行使更加分散。我國執行體制改革已經持續多年，在實踐中執行效率低下的情況依舊普遍存在，為此我們不得不認真思量這種內分模式存在的問題。

最后，深化內分模式在法院內部因很難明確審判權和執行權的界限而造成的執行機構權限不清，勢必會影響裁決權的獨立行使，尤其是當涉及實體利益的重大事項沒有經過審判裁決，執行依據便會失去其合法性與正當性。如果不能保障審判和執行各自獨立的地位，不僅會影響執行效率、損害司法公正，更會使二者之間互相監督的機制難以發揮效能。

（三）“適當外分”模式符合潮流

從執行權的理論基礎和運行機制來看，執行權從人民法院分離是司法改革的長遠目標。在目前的體制下，由于我國的立法空缺和實踐阻礙只能將執行權在法院內部進行分離，但要改變當下執行復雜的現實局面，我們還需積極探索、不斷嘗試，將執行權適當分離出法院系統，為執行權的配置進行大量的立法工作和法律修訂提供必要的環境。

該模式契合深化內分式的優點。深化內分模式區分執行裁決權和執行實施權，以權力的構造與性質進行相應的體制構建，即根據民事執行權的性質、功能將該權力在國家系統中相應組織機關之間進行分配，實現了審判決與執行權的相對獨立，為民事執行權的適當外分提供了現實可能。適當外分模式在此基礎上，從民事執行權兼具司法權和行政權的雙重屬性，以及在內部要素中由司法性的執行裁決權和行政性的執行實施權組成的二元結構出發，構建分立的二重體制，將司法權屬性的部分依照司法權的職能特性進行制度設計，使其符合司法權的組織結構和運作方式，將行政權屬性的部分依照行政權的職能特性進行制度設計，使其符合行政權的組織結構和運作方式，[5]由此形成民事執行權力配置的分立模式，從根本上解決執行體制構建問題。

該模式彌補徹底外分式的弊端。相比之下，適當外分模式的改革幅度小、改革成本低，有利于實現既定目標。運行已久的執行模式更能適應改革環境，降低審判程序和執行程序的銜接難度，避免因二者的簡單分割而造成執行效率低下、司法公信受損。若當前執行局的力量得到強化，那么審判權與執行權互相監督與制約的機制仍能有效運行，也就更易實現執行程序所追求的效率價值與公正價值之間的協調了。

三、我國民事審執分離體制改革的路徑選擇

誠然在內分式改革模式的推動下，我國確實積累了相當一部分頗具成效的執行經驗，然而，這一模式仍舊不能克服執行難這一損害我國司法公信力乃至影響我國法治建設進程的頑癥。值得注意的是，十八屆四中全會《決定》提出“改革試點”，是體制改革的整體思路而非具體方案。近年來，就我國在各地方全面推行的執行指揮中心建設試點來看，沒有哪一種改革模式能凸現出其明顯的優勢。因此，我們不妨轉變思維，嘗試適當外分式改革道路。

（一）執行機構的結構設置

1.法院內設執行庭外設執行局

執行裁決權作為一種審判權具有天然的謙抑性，若將民事執行權整體配置給法院外專門的執行機關，行政性的執行實施權極易形成支配勢力，控制或主導裁決處理。在人民法院內設執行審判庭，與現有的民事審判庭、刑事審判庭、行政審判庭平行，專司執行裁決權和執行監督權。[6]原因在于：第一，在民事執行過程中出現的實體爭議大都與執行實施行為密切相關，實施行為迅速、主動的特點要求審判程序的設計更為簡捷、靈活，如果將執行裁決權交給普通的民事審判庭，執行效率無法提高，司法公信力無法樹立;第二，民事執行權的兩項子權力互異但共生，民事審判庭行使執行裁決權會造成執行制度難以協調、程序難以銜接，不利于二者的相互配合與監督;第三，這是對執行審判庭職能的專業劃分。我國長期由執行法官擔任執行員，將這部分人員與具有資深審判經驗的法官集結，共同組成執行審判庭的執行法官。這不僅能充分發揮他們的專業優勢，整合法院資源實現高效利用，更能建立健全司法輔助人員的正常增補機制，減少員額制帶來的負面影響。

把執行實施權從法院抽離出來分配給執行局，執行局是具有獨立地位的專設機構，這是為了避免將執行實施權分配給現有的行政機關行使而強化地方主義傾向。執行局采取行政管理與司法監督并行的體制，體系結構由上至下分別設立執行總局、執行局、執行分局和執行支局，上級對下級進行統一調配、直接考核，地方各級法院執行庭同時監督執行局工作，糾正其不當行為。在法院外部設立行政體制的執行局，可以保障司法獨立，提升執行局的法律地位。上級執行局統一領導下級執行局，能靈活調配工作人員，高度整合散布于地方的執行資源，實現執行工作效能最優化。

2.執行庭與執行局聯合運行

對民事執行案件進行審判是為執行實施提供合法的執行依據，應將執行局的辦公地點設在法院內部，二者分別歸屬行政體系和司法體系不變，只是保持雙方工作中的聯動協作而已。一方面這是為了更好地保證審判程序與執行程序順暢銜接，節約司法資源，避免當事人來回奔波于不同的地點、增加訴訟負累和執行難度;另一方面便于執行庭及時行使執行監督權，在法院的監督下避免執行官陷入復雜的執行糾紛之中，以切實提高執行效率。同時，兩方權力在保持各自獨立地位的前提下能實現相互制約，保持良好的司法運行環境，最大限度地保障民事執行的公平公正。

（二）執行機構的人員配備

對執行局重要的配備工作是對執行員隊伍進行全面整改。第一，將執行工作人員統稱為執行官。通過提高執行官的社會地位和職業榮譽，重塑法律威嚴形象，從而調動執行官的積極性，確保執行效果 ;第二，明確劃分執行官所屬系統類別。與現行制度將執行官視作法官不同，改革后執行官屬于行政人員，歸屬行政體制范疇，執行官的任用根據執行工作的類別對口招錄，按照行政級別實行管理;第三，整合司法警察部門與執行局。司法警察參與或獨立辦理執行案件在各地法院是普遍現象，他們知悉執行職責、具有執行經驗，參與執行局工作能很好地提升執行威懾力、強化執行力。而且我國法院的司法警察部門也是行政機構，它與執行局的構架恰好吻合，在實務中如果能賦予一定的獨立性，提高相應的職業保障，就能更好地實現二者的協調配合。

（三）執行機構的流程管理

訴訟案件因其自身的獨特性和審判程序的連續性不可被分割審理，而執行案件的同質性使得執行程序可以被分割成各個相對獨立的階段，有些執行標的還能反復進行多個執行程序，這就突破了將一個執行案件分配給一個執行人員的工作方式，探索將執行案件納入信息流程自動管理系統。北京法院“分段統籌的執行流程管理”以及上海法院“集約化財產查控”[7]都是對科學執行管理體制進行的有益嘗試。這種智能的工作模式能迅速實現案件的繁簡分流，執行人員通過電腦或手機安排執行事項，能極大地解放執行人力，提高辦事效率。程序自動化也給執行人員帶來硬性要求，為使自己達到考評標準，他們會不斷提升自己的執行水平，最終實現執行工作全程規范化。

四、結語

民事審執分離體制改革的初衷是要實現審判權與執行權的明確劃分，外分式改革模式符合民事執行權的理論屬性和運行要求，更加順應當前我國司法體制改革的大方向。但目前的改革面臨諸多的現實困境，我們只能從實現長遠目標的角度出發，在探索符合中國國情的民事執行體制改革的道路上，借鑒有益的改革經驗和模式，形成具有中國特色的民事執行權的體制構建。

參考文獻：

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責任編輯：楊 煉