澳門高等教育發展成效探究

陳志峰 馬冀 周祝瑛

關鍵詞：澳門;高等教育;發展成效

?一、澳門高等教育體系的建立

澳門的高等教育從1594年的圣保祿學院（Colégio de So Paulo）開始[1]，歷經四百多年的緩慢發展[2]，到1981年才正式創辦第一所由中國人主辦的高等學府私立東亞大學[3][4]。由黃景強、胡百熙和吳毓璘創辦的私立東亞大學，在1987年12月19日被澳門政府以約一億三千萬葡幣（約975，610美元）收購，由澳門基金會負責重組，并在1991年轉為公立澳門大學，為回歸之后的“澳人治澳”培養人才。[5][6][7]東亞大學也一分為三，變為澳門大學和澳門理工學院，以及與葡萄牙公開大學聯合成立的“亞洲（澳門）公開大學”，隨后又在2011年改名為“澳門城市大學”。[8][9]在之后的20年中，澳門教育飛速發展，基本建立了以四所公立大學和六所私立大學為主的高教體系，招生人數不斷增加，完成了從精英化向大眾化高等教育的發展（見圖1）。

尤其是近五年，在行政長官的推動下，澳門高等教育提出“教育興澳、人才建澳”的重要政策，提升澳門高等教育質量，取得了矚目的發展成果。回歸十多年之后，澳門的高等教育已經建立起較為完善的、公私立相結合的發展模式，透過不同組織如教會、政府、慈善會等力量，興辦政府與民間相結合的高等教育辦學體系。

?二、近十年澳門高等教育的發展成效

2009年，澳門第三任行政長官崔世安當選后，推出“教育興澳，人才建澳”的政策，致力于澳門高等教育的持續發展，以培養更多人才，為澳門特區的持續繁榮，提供強有力的人才支撐。

同年，澳門特別行政區又進一步向中央提交在珠海橫琴建立高教園區的提案，自此開始了澳門高校建設的新階段。之后在澳門經濟發展快速和良好的高等教育政策支撐下，澳門高等教育機構持續獲得政府各方面的投入，尤其在研發經費上持續增加。例如，政府對高等教育機構的投入占GDP的比例，在六年內增加一倍。同時澳門研發及發展經費占GDP的比例，也從2012年的0.048%，上升到2015年的0.133%，增長近三倍。[13][14]

同時在這段時間內（見圖2），澳門高等教育的師資素質不斷提升，擁有博士學位的教師比例逐年升高，整體教師水平不斷上升，學生中的研究生人數比例也穩步上升。高等教育毛入學率從60%提升至80%以上，也讓公民中擁有高等教育學歷的人口比例上升至34%左右;學生中研究生的比例達到28%，女性學生比例則基本穩定在55%左右，外地學生的比例上升了近12個百分點，達到45%。盡管在女性學術人員比例、師生比、外地教師比例等方面稍有欠缺[19][20][21][22]，但整體而言，澳門回歸的十年間（2009-2018年），高等教育快速地跨越了精英化階段和大眾化階段，直接邁入普及化階段。[23]澳門高等教育在整體規模的建設與發展上，取得了相當的成績。

尤其是近五年，自2013年提出“教育興澳、人才建澳”的政策以來，澳門高等教育的發展取得了優異的成效，包括以下幾方面。

（一）重視高等教育事業發展

2009年澳門獲準澳門大學搬遷橫琴新建校區的提案[24]，實施“一國兩制”的隔離式管理政策[25]。自此，澳門大學成為港澳地區第一個校園搬入內地的大學，也是中國歷史上首次將大面積領土交由另外一套司法體系進行治理的案例。橫琴校區比澳門大學原校區大20倍，建筑面積約82萬平方米，可容納一萬五千名學生，滿足澳門大學未來十年發展規劃目標。自2013年7月正式啟用，澳門大學的學生總人數由2014-2015學年的9，393人，上升到2016-2017學年的9，968人。其中，博士學生人數增加325人，增長超過30%（如圖3）。[26]此外，澳門大學的學術研究成果也在提升，如，論文發表量由2014年的700多篇提升到2016年的1200多篇，增長70%。其中論文引用次數也超過11，000次，較2011年增加五倍多（如圖3）。[27]由上述資料可看出，澳門大學在橫琴校區啟用之后的快速發展情形。

澳門大學的搬遷，也讓出原有的空間給其他的大學和學院發展，如澳門城市大學、澳門理工學院、澳門旅游學院三所高校，分別獲得了澳門大學的部分原校區空間。澳門政府也在這一階段為若干學校建立新校園，如，2009年圣若瑟大學開始建造占地約15，000平方米的新校區;2015年6月，澳門城市大學進駐凼仔新校區。

同時澳門政府還為高等教育投入了大量的資金。2014-2015年澳門高校學年總支出為4，174，892，734，03澳門幣，公立學校3，108，042，397.4澳門幣，占總支出的74.4%。[29]

2014年，澳門政府對高等教育的總投入經費（包括十所高校從政府各個部門、澳門基金會、澳門科技發展基金會獲得的經費和高等教育輔助辦公室的投入經費）為32.16億澳門幣，占政府總開支的4.8%，生均經費占人均GDP的11.4%。[30]雖然比例看似不高，但澳門近十年來經濟快速發展繁榮，人均GDP和政府總開支數字很高，因此相較于鄰近國家與地區，澳門對于高等教育的投入經費多元且充沛。透過政府教育部門、澳門基金會、教會組織與私人企業等對澳門高等教育的資源投入，使得近五年來高等教育投入成長快速。

在澳門重視高等教育投資背景下，高等教育毛入學率也隨之不斷攀升，由2012年的61.86%上升到2016年的81.27%。與周邊地區相比較已屬先進的水平，但仍略低于美國和澳洲等高等教育發達國家。另外，高等教育就學率也在2014年達到69.3%，三年內略增3%，高于英國、美國和澳洲，僅略低于臺灣地區。[31][32][33][34]

（二）加強法制建設

1991年，為了適應《中葡聯合聲明》之后的高等教育形勢，幫助澳門的高等教育能在過渡階段培養更多的本地人才，澳門政府頒布了《高等教育法》（11/91/M號法令，以下稱為舊高教法）。該教育法規定了澳門高等教育的目的、組織與運作、學位與文憑、教師、學生、財政與評審，還明確規定東亞大學為公立澳門大學，要求遵守法令等的各項規定。[35]

經過20多年的發展，舊的《高等教育法》已無法適應新時代高等教育的需求。為了因應新時代需要，2003年澳門特別行政區政府修正《澳門教育制度修改建議》[36]。2017年7月通過《高等教育制度》[37]，又稱為“新高教法”。新高教法提倡多元課程，優化院校辦學素質，賦予高校更大的靈活性和自主空間。

相較于1991年頒布的11/91/M號法令（舊高教法），《高等教育制度》法案在法治方面進行了理念上的改變，不再局限于成文法規定，形成以法律治理教育的體系，統籌其他與教育相關的法規。[38]澳門高等教育將以新高教法為核心，配合高等教育章程，建立學分制、高等教育素質評鑒制度、高等教育委員會，以及高等教育基金等一系列配套體系。[39]

其中在投資方面，新高教法將成立“高等教育基金”，優化對各個高等院校的公共資金投入。在體制方面，新法保障高校更多自主權，授予各校在校院章程、學術、教學、行政、財政、課程的設置和學習計劃方面更大自主性和靈活性，[40][41]希望能改變原先高等教育所面臨的復雜行政程序等缺點。

至于在高等教育師資方面，新高教法增加了對高等院校人員的分類，將其分為領導人員、教學人員、研究人員和非教學人員。法案認同高等院校教學與科研的結合，以及承認研究人員在高等教育機構中的地位。[42][43]

另外，新高教法還引入高等教育評鑒制度和評估體系，期望進行高校的質量保證。至于在學生方面，也強調高等教育環境中須重視“以學生為本”的概念，這可說是一項重大的高教理念轉變。[44]

新高教法第二條還排除過去葡萄牙大學教育和高等專科教育雙軌制，將高等教育改為“由高等院校提供的中學教育以上程度的各級教育”，且將高等院校進一步定義為“根據適用法例設立及認可，且獲準開辦高等教育課程、頒授學位及從事高等教育范疇其他學術活動的公立或私立組織”，藉此與世界高教接軌。[45][46]

另外，新高教法在學生培養方面，降低了經特別入學考試人士的最低年齡，由25歲調至23歲;規定資質優異學生的入學制度;促進澳門各個院校之間的學分和學習互認;確保學生的學術活動的參加和實習的條件。[47]

總之，新高教法，賦予澳門高等院校更多的自主性和彈性，修改舊法律中過時的規定，順應了時代的潮流和發展新需求。尤其在研究人員分類、重視學生為本與建立評鑒體系等方面的改革，都將對澳門的高等教育產生重要影響。盡管澳門高等教育發展目前還面臨著一些困難與限制，但新高教法的推出，將會為澳門高等教育開啟新的契機。

（三）優化師資隊伍

隨著高等教育的發展，師資建設也成為澳門高等教育的重要議題。在世界大學排行影響下，澳門高等教育越來越重視教師的質量提升與學術研究表現。

從博士學位教師的比例來看，澳門高等教育院校中擁有博士學位的教師比例在逐年提升。2013-2014學年全澳門十所院校擁有博士學位教師比例為59.69%（以全職計算），到了2016-2017學年，上升至66.75%。其中，澳門大學的博士學位教師比例也從2013-2014學年的79.96%，上升至2016-2017學年的82.65%。另外，澳門理工學院的博士學位教師比例2017年也達到71%。[48][49]由此可見，整個澳門的高等教育教師質量在不斷上升（見圖4）。

相對于鄰近地區，盡管澳門在人才引進策略上仍稍嫌保守[54]，但高等教育師資來源卻十分多元，有超過30%的教師來自非本地聘用，其中非本地教師比例最高的是澳門科技大學，高達58%[55];澳門大學也有20.79%的外地教師，包括七位世界著名的講座教授[56]。從全職和兼職教師的比例來看，澳門高等教育的全職教師比例一直處在65～70%左右，由于引進講座教授等原因，澳門大學的全職教師比例還略有下降。[57]

近年來，澳門高校教師在國際上也屢獲榮譽，例如，2014-2016年間澳門大學多位教授獲得中國科學院相關專家榮譽、亞洲最佳商業學校獎、教育領袖獎、葡萄牙頒發的功績勛章、英國工程技術學會會士名銜、美國相關學會的終身成就獎、杰出學者獎、葡語文學成就獎、國際杰出電子教學獎，以及國際系統與控制科學院院士等獎勵。[58][59]澳門大學的學術論文發表量也從2010年的百余篇快速增加至2016年的1200多篇[60]，在學術研究和國際影響上都獲得重大的發展。

（四）重視高等教育質量

澳門高等教育發展至今，學校規模已不再是主要的議題，如何培養適合澳門經濟發展需要的人才，并確保人才質量，才是當前澳門高等教育的首要問題。橫琴校區完全歸澳門大學所管轄，即是一個最佳提升管理績效的案例。透過這樣的安排，期望為澳門建立區域的一流高等教育。

前文提到，澳門新《高等教育制度》法案提出更加重視高等教育的質量，建立和優化澳門的高等教育評鑒制度，來達到以生為本的核心目的。具體而言，2012年澳門高等教育輔助辦公室已加入兩個國際素質保證組織，包括國際性素質保證組織（The International Network for Quality assurance Agencies in Higher Education，INQAAHE），以及亞太地區的素質保證組織（The Asia-pacific Quality Network，APQN），藉此推動澳門高等教育在高等教育質量保證上的國際化，并為未來推行高等教育評鑒制度做準備。

2013年9月，澳門高等教育輔助辦公室前往上海，訪問上海教育評估院、上海交通大學、同濟大學、華東師范大學等學校，對內地教育評估、兩岸四地院校排名、素質保證文化建設等進行了探討。[61]

2014年，澳門高等教育輔助辦公室委托香港學術及職業資歷評審局來澳門幫助建設關于高教制度評鑒的相關事宜。同年，澳門理工學院通過了英國高等教育質量保證局的院校評審。2015年已完成課程認證的第一階段，借由該先導計劃對高等教育評鑒體系進行相關實用性和可操作性的驗證[62]。

2016年，在香港學術及職業資歷評審局的幫助下，澳門引進《課程認證指引》和《外評機構指引》兩項指引，并舉辦說明會，向各院校介紹相關的修訂事宜，并于2016年7月開展第二階段有關院校素質核證的先導計劃。澳門科技大學和澳門城市大學分別聘用英國高等教育質量保證局（Quality Assurance Agency for Higher Education，QAA）和臺灣社團法人臺灣評鑒協會 （TWAEA）作為外部評核機構，實施該先導計劃的測試。[63]

總之，為汲取更多的質量評鑒方面的經驗，澳門從2012年起就不斷派出相關人員，參與INQAAHE和APQN的相關國際會議，并與香港、臺灣、歐洲、澳洲、馬來西亞等地區的國際評鑒機構，建立了廣泛的聯系。

（五）以學生為本的理念

根據2014-2015學年數據顯示，澳門高等教育的毛入學率已達到76.17%，2016年更是達到81.27%。短短十余年，澳門就從高等教育發展的精英階段，跨越至普及化階段。因此就高等教育的規模而言，澳門已經達到發達國家地區程度，超過了英國的56%，非常接近美國的85.8%。[64]

隨著《高等教育制度》法案的公布，澳門從法制上更加明確了以學生為本的高等教育理念。近年來，澳門政府一直致力于保證每一位學生不會因為經濟因素，而錯失接受高等教育的機會。政府為經濟狀況不佳的學生提供獎學金、助學金和貸學金。除此之外，澳門政府幾乎為每一位澳門學生（包括在境外升學的澳門學生），提供三千澳門幣（合371.1美元）的大學生學習用品補貼。[65]

澳門高等教育通過各個平臺，向澳門學生提供獎助貸學金，包括政府公共部門、各基金會，以及各公立大學。澳門為學生提供獎勵優秀學生的獎學金、助學金，還有幫助貧困學生的貸學金和學習貸款利息補助;既向在本地就讀的澳門學生提供獎學金，也向在外地就學的澳門學生提供獎學金;提供金額從每人3，000元的學習補貼到高達28萬元的學術研究獎學金。此外，澳門政府還提供本地生考入私立高校50%的學費補貼，以公私平衡的方式，來重視每一位學生的發展。同時，也透過監督機制，確保這些經費的用途。

除了對學生的經費直接補助外，澳門政府在教育理念上也鼓勵學生課堂以外的學習。高等教育輔助辦公室和基金會定期為學生提供各種外出交流、比賽的機會與經費補助，減輕家長負擔。為此，澳門大學生經常參加各種國際比賽并得獎，參加中國內地、香港、臺灣、葡萄牙語國家以及歐美發達國家的教育地區學校的交流活動[66]。

值得一提的是，澳門高等教育輔助辦公室還建立了大學生中心，為澳門高校的學生提供多元化的活動空間，支持學生社團開展各項活動;還舉辦不同主題的升學與就業準備活動，包括就業介紹、各類考試的指引和外國大學的情況介紹等。[67]中心常駐有生涯規劃師，為學生的生涯規劃提供咨詢，幫助學生的學習和工作上的指引;中心還邀請各級政府官員及社會精英等與學生進行對話，為學生的發展提供助力。

在以學生為本的理念下，透過政府政策和經費的支持，使澳門在學生發展方面取得了明顯的成效。根據最近進行的《澳門大專學生畢業后的動向及發展情況調查》（內參）結果來看，在383位受訪者中，有48%選擇了繼續進修。其中，澳門學生畢業后對每周工作時數的滿意度，表示滿意和非常滿意的比例超過50%;對工作環境的滿意度，表示滿意和非常滿意的比例為47.7%;對工作報酬的滿意度，表示滿意和非常滿意的比例為34.7%。對于高等教育給予學生本人在工作能力方面的提升，畢業生們認為高等教育對自己工作能力的提升很大（4.33分），使得他們目前具備了相當高的工作能力（4.52）。總體而言，澳門大學畢業生在就業滿意度與對大學滿意度上，都持正面態度，可見澳門高等教育近年來對于學生發展方面的輔導，頗有成效。

（六）推動國際化

近五年來澳門高等教育持續不斷推進國際化的進程，在招生、科研、合作交流和各種工作或學術研討會等各個方面，澳門高等教育都發展迅速，也獲得一定的國際認可和國際影響力。澳門主要與中國內地及鄰近港臺等持續合作交流，發揮葡萄牙語優勢，扮演中國內地與葡語地區的橋梁。

在規劃方面，作為澳門重點扶植的公立院校，澳門大學在開展國際化進程時，發布《澳門大學十年發展策略》，提出在2012年至2022年十年間，除進一步提升大學國際化程度外，并擔任中國內地和全球，特別是歐盟和葡萄牙語國家的國際橋梁，在拓展和資助海外交流計劃中，期望培養學生的跨文化交流能力，加強與戰略伙伴院校的學術合作等項目。[68]澳門理工學院則提出“扎根澳門，背靠祖國，面向世界”的方向[69]。

澳門高等教育繼續推動國際化主要體現在以下三個方面。

（1）國際性學生流動的增加

2012年共有來自中國內地、香港、臺灣、美國與葡萄牙等的16個大學，在澳門合作辦學開設課程，培養了1，739名學生。同時，在澳門高等教育輔助辦公室的推動下，澳門學生在澳門以外地區升學的學生人數在2012年為14，933人，占全部33，121人的45%，2014年為41.6%，2016年為45.8%。[70]其中，澳門高中生最青睞的留學地區，分別為中國內地、香港和臺灣，同時，來澳門留學的國際學生也從2012年的9327人，增加到2016年的14821人[71][72][73]，增加59%。其中，來澳門留學人數最多的是中國內地學生，在2012至2014年三年間達到14，000多人，本科學生5，600多人，研究生3，800多人。[74]為了應對階段性少子化的現象以及本地學生外流嚴重的情況，近年來澳門政府增加了各高校招收內地學生的比例，將澳門大學招收內地生的比例提高到15%到20%，將澳門理工學院招收內地生的比例提高到15%，而私立學校則提高到50%。這些調整預期能夠有效地緩解澳門高教生源不足的現象（見圖5）。

（2）學生與教師參與國際比賽、研討會等成果顯著

2014到2015年，澳門大學多位教授獲得葡萄牙、英國和美國的相關學術獎項。學生方面，則在各類國際學術會議如計算方法國際會議，世界性比賽如世界紙飛機大賽、國際華文詩歌大賽、亞太模擬歐盟會議等活動中頻繁獲獎。[78]澳門理工學院在2016-2017學年的師生榮譽方面也成績斐然，教師在國際上屢屢獲獎，學生也在世界各種比賽中獲得較好的成績。[79]

（3）與內地、海外院校和國際組織的合作

近五年來，澳門高等院校和高等教育輔助辦公室持續開展與內地及海外院校和組織的合作交流活動。其合作地區主要是內地和葡語國家，主要有：

①出訪與接待來自葡萄牙和其他地區高校來訪，出席葡萄牙高校年會，高等教育輔助辦公室還接待了英國、美國、葡萄牙地區的高等教育認證機構，并進行合作商談。

②與中國內地、葡萄牙等地區展開合作研究，合作舉辦課程，簽訂合作協議。

③共同舉辦論壇及研討會。

④與其他大學建立國際交流關系，獲得其他國家的認證。

總之，最近五年澳門的高等教育國際化，無論是以高校為單位，還是從澳門整體高等教育來看，都獲得了顯著的發展。由于在國際化方面表現良好，澳門大學在國際排名方面，2015-2016年《泰晤士高等教育》排名為401到450位之間，QS的排名為651到700之間。到了2018年，澳門大學在《泰晤士高等教育》中的排名為351-400位，在QS中的排名也上升到501-550之間。[80][81]

?四、澳門高等教育發展之挑戰

澳門高等教育從2013年橫琴校區成立之后在各方面的發展都取得長足的進展，不過迄今依然存在著若干問題，如，高等教育須注意發展均衡問題，國際化和發展程度仍有待提升，高中生出國比例高，恐形成人才外流，以及博弈行業對于高等教育發展影響深遠等問題。

（一）澳門高等教育須注意發展均衡問題

由于歷史發展原因，澳門的高等教育在前期多圍繞在澳門大學的硬件建設上，澳門的高等教育仍然存在學校間差距較大、公私資源差異的局面。澳門大學在校園面積、世界排名、教職員人數、博士學位教師比例、政府撥款等方面，均一枝獨秀。除學生人數外，公私立院校之間差異很大，尤其是與澳門大學相比較。可見澳門高等教育的發展依然需要在均衡議題上予以改進。

（二）國際化及教育規模有待提升

近年來，澳門一直在積極推動高等教育的國際化，包括與內地和國外大學加強合作研究，鼓勵師生發表國際學術期刊論文等等。2016-2017年，澳門十所高等院校外地學生比例已達到45.25%，其中澳門科技大學最為突出，非本地學生比例占到75%以上。然而從另一角度來看，澳門的外地學生主要來自內地和亞洲國家，而非亞洲地區，澳門學生人數最多的也只是英國的847人。[82]

澳門屬于微型地區，受到周邊地區高等教育的強有力競爭。香港在大學排名上全面領先于澳門。至于中國內地在為澳門提供大量學生源的同時，附近區域高等教育的飛速發展，也給澳門高等教育帶來很大的競爭壓力，例如珠海的高等教育，雖然起步很晚，但在大量資源和政策的推動下，不斷超越澳門的高等教育。

（三）澳門高中生人才外流和本地大學生源不足問題有待解決

澳門高中生在外地升學比例非常高，大多數是在內地和亞洲國家[83]，而同一年在澳門升學的本地生人數為17，423人，在外地升學的人數占到總升學人數的46.6%。

與此同時澳門2016年新生嬰兒僅有7，146名，生育率僅為11‰，平均每位女性生育1.28個子女，排在全世界倒數第6位[84]，嚴重的少子化現象更加加劇了澳門高等教育生源不足的現象。

另外，澳門本身高等教育總體規模較小，加上高等教育質量層次不齊，對部分本地學生吸引力有限;周邊區域高等教育資源豐富，高等教育質量也非常優秀，例如香港和新加坡、臺灣等地區，對澳門學生的吸引力非常大。

（四）博彩產業對于高等教育的影響

澳門是一個以旅游博彩業為主的城市，1999年至2000年澳門的博彩稅占公共收入的50%以上，博彩業成為澳門經濟的主要支柱。[85]博彩業可視為澳門的支柱產業，由于其收入較高、就業需求量較大、對學歷要求較低等特點，[86]對澳門的高等教育產生了不可忽視的影響。

博彩業造成了澳門高等教育結構性的失調。2016到2017學年，澳門高等院校學士程度中最多本地學生修讀的專業是旅游及娛樂服務業，達到4406人，占到總數的28.4%;選擇商務與管理專業的學生占21.3%，而之后是語言及文學（5.4%）、新聞及信息傳播（4.5%）、法律（3.7%），[87]一些科技產業和人文藝術專業在澳門高等教育中較不受學生的青睞。

其次，博彩業影響了澳門的教育風氣。博彩業為澳門提供了大量的就業機會，而其較高的收入和對學歷較低的要求，影響年輕人對于學習與未來就業發展關系的看法。近年來，社會各界也紛紛建議要打破過分依賴博彩業的局限，建設健康高雅的主流文化，并且用嚴格的法制來削弱博彩業對于文教方面的影響，特別是保證教育經費的落實。

?五、總結

總之，在高等教育的發展歷程中，澳門經歷了葡萄牙殖民初期的不重視和上世紀80年代私人辦學的艱難跋涉，在確認回歸之后，澳門政府開始了高等教育體系的建立，經過由公轉私建立起澳門的核心大學澳門大學之后，最終發展出四公六私的完整高等教育體系，將高等教育推進至大眾化階段。2009年之后，澳門以“教育興澳、人才建澳”為口號，開始進一步推進高等教育向更高水準前進，通過近十年的發展，澳門加大對高等教育的投入，給予高等教育充分的重視和支持;修改了20多年前的高等教育法，以適應新時代高等教育的情況，給予高校更多的自由空間;提升師資隊伍的水準，以學生為中心，加入高等教育質量保障體系，確保高等教育在各個方面的優化;推動澳門高等教育的國際化，與本地區和世界其他國家地區之間相互交流合作，避免閉門造車，通過這些措施和政策，在高等教育建設上取得了顯著的成效。

然而澳門高等教育在未來的一段時間內，將要面對如何平衡不同學校之間和公私立學校發展差距等問題;如何繼續擴展高等教育的國際化程度，以達到建設區域一流高等教育的目的;如何因應人才外流，吸引人才回流，以解決本地生源不足的問題;未來如何減少博彩業對高等教育事業發展的影響。這些都是澳門高等教育下一階段的重要挑戰。

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（責任編輯 陳志萍）