土地財政視角下保障房的供給困境及對策研究

黃文君

摘要：近年我國保障性住房建設過程中存在土地困境、融資困境、監管困境等，供給成效不佳。本文認為，基于追求土地財政最大化的動機，地方政府對關系基本民生的保障性住房建設存在抵觸博弈。因此，本文從土地財政視角解釋保障性住房建設過程中遇到的阻礙，分析土地財政對保障性住房供給的影響機制，并從改革財稅體制、優化供地機制、改進融資機制等方面提出破解困境之策。

關鍵詞：土地財政;保障性住房;分稅制;土地制度

中圖分類號：F293

文獻識別碼：A

文章編號：1001-828X（2019）010-0003-02

一、引言

自1999年住房分配制度市場化改革以來，我國房地產行業空前繁榮，地價、房價畸高，中低收入群體的住房購買環境日益惡化，住房問題成為政策制定者和廣大民眾關注的焦點。為解決中低收入群體的住房需求，國家高度重視保障性安居工程，大規模建設保障性住房和改造棚戶區。相關數據顯示，十二五期間保障性住房和棚戶區改造累計開工4027.82萬套，完工2878.8萬套;截至2018年，棚戶區改造十三五期間已開工1841萬套，完成投資5萬億元。目前我國已經初步形成以廉租房、經適房、公租房、限價房為主體的住房保障體系。增加保障性住房數量固然能解決部分群體住房需求，但大規模建設帶來的只有數量的增加，而無質量的提升。據歷年《保障性安居工程跟蹤審計結果》顯示，目前我國保障房建設效果并不理想，違規銷售保障性住房、挪用建設資金、扣留建設土地等問題凸顯。此外，由于保障性住房選址較為偏遠，其社會效果也比較弱。關于保障性住房供給成效不佳，諸多學者從財稅體制[1][2]、政府行為[3]以及融資機制[4]等角度加以解釋。鑒之，本文認為土地財政是導致保障房供給困境的根源，故從土地和融資方面分析土地財政對保障房建設的具體影響機制，并提出保障性住房供給困境的破解之道。

二、土地財政對保障性住房供給的影響機理

當前我國保障房在建設過程中存在諸多阻礙，面臨土地供應不足、布局選址不合理的土地困境，政府投入不足、融資渠道單一的融資困境，以及土地管理制度不合理、公共財政制度不完善等外部困境。但建設保障房最需要的是土地和資金的支持，土地財政正是從這兩個方面來影響保障性住房供給的。

1.土地財政對保障性住房建設用地的影響

不論是建設商品房還是保障房，都離不開土地資源的投入。政府對商品房建設用地的供應通常采取招拍掛等方式，這些出讓方式可為地方政府帶來不菲的財政收入。根據我國保障房建設相關政策規定，為照顧適用對象的收入水平，政府只能采取低價協議出讓或無償劃撥的方式供應建設用地。而城市建設土地總量在一定時期內是有限的，這意味著地方政府在保障性住房建設用地上存在較高的機會成本：為了保證用地充足，地方政府需減少對商品房建設用地的供給，從而舍棄獲取高額土地出讓金和來自房地產市場相關稅費收入的機會。

根據我國現行土地制度，政府具有一級土地市場的絕對壟斷權。在土地財政的驅動下，一方面地方政府會充分使用征地與賣地之間的利益剪刀差，將大量的土地以招拍掛等方式高價出讓給房地產開發商，從而充盈地方財力。另一方面，地方政府會采取以下手段規避保障性住房用地的機會成本：其一，直接減少供應保障房建設的土地資源;其二，調整不同類型的保障房用地比例，由于廉租房、公租房幾乎沒有土地出讓收益，因而將保障房用地比例向經適房、限價房傾斜;其三，建設布局選址在土地價值相對較低的偏遠郊區，以減少對市區優質土地的占用。較之地方政府對普通商品房用地的供給態度，上述抵制供應保障性住房建設用地的做法，都體現出地方政府對保障房建設缺乏積極性，從而阻礙保障性安居工程建設進程。

2.土地財政對保障性住房建設資金的影響

根據我國保障性住房建設的資金管理條例，地方政府應至少提取土地出讓凈收益的10%用于保障性住房建設。據統計資料顯示，2017年我國轉讓國有建設用地收入近50000億元，財政用于住房保障項目的總支出為6131.82億元，除去棚戶區改造、農村危房改造等支出，具體投入到保障房建設的資金遠低于預期水平。地方政府對保障房建設資金投入不足，導致我國保障房供給面臨資金困境，而這一困境也可以從土地財政視角來解釋。

隨著土地財政規模擴張和地方官員晉升考核的需要，地方政府會陷入土地出讓、房價、地價的死循環。即地方政府基于財政增收的動機，會盡力提高土地出讓價格，導致商品房的建設成本增加，進而推高房價，獲取土地出讓金和相關稅收收入。具體而言：一方面，房價的上漲會刺激房地產開發商對商品房的投資需求，土地交易規模進一步擴大，倒逼地價上漲;另一方面，地方官員出于政績考核的需要，往往傾向于將財政資金投入到投資少、見效快、能迅速拉動GDP增長的房地產行業。加之地方政府支出壓力巨大，迫切需要尋找新的財力增長點，最終引致新一輪土地財政：房價、地價持續上漲，財政收支缺口持續擴大，地方政府加劇對房地產業的依賴，土地財政規模進一步擴張。地方政府對土地財政的依賴會阻礙其對保障性住房建設的投資，假設地方政府將大部分資金用作保障性住房建設，保障性住房的大規模供給必然能有效解決部分中低收入群體的住房需求，但這會導致商品房價格被拉低，進而地方政府獲取的土地出讓收益和房產相關稅收收入減少。在土地財政引導下，地方政府難以在加大保障房資金投入和實現財政增收之間保持平衡，通常會選擇縮減保障房資金供給量。

三、對策建議

既然土地財政與保障性住房建設之間存在內在矛盾，建設用地和建設資金受到土地財政因素的羈絆，因此破解保障性住房供給困境、增加住房有效供給的根本在于淡化地方政府對土地財政的依賴，保證健全的用地機制和充足的建設資金。具體對策建議如下：

1.改革財稅體制，弱化土地財政依賴癥

保障性住房建設受到土地財政的抑制，而土地財政主要是由財稅體制不健全、地方政府財權與事權不匹配造成的，那么解決保障性住房供給困境就需要深化財稅體制改革，削弱地方政府對土地財政的依賴。首先，要調整中央和地方的財政關系，清晰界定央、地事權責任，按照公共物品屬性合理劃分各級政府的權責范圍。由于當前我國地方政府承擔著提供公共產品、發展地區經濟的重任，財政支出壓力巨大，因此基礎設施、教育等全國性公共產品應當由中央政府來承擔主要支出，而地方政府應結合實際財力狀況提供保障基本民生的地方性公共產品。其次，應加快建立地方主體稅種，推進房地產稅、資源稅等地方屬性稅種的改革，使地方財政收入由

“土地出讓收入”為主向“稅收收入”為主轉變。只有保障地方政府的收入來源，擺脫對土地出讓收入的過度依賴，才可能消除地方政府對中央保障性住房建設規劃的抵觸。

2.優化保障房供地機制，解決土地困境

建設保障性住房是一項長期的戰略工程，因此需要保證建設用地的有效供給。解決由土地財政引發的保障性住房土地供給困境，應從以下幾方面入手：第一，建立健全土地征用和出讓制度。地方政府對土地財政高度依賴的根本原因在于地方政府擁有一級土地市場的絕對控制權，因此在土地征用方面，政府應當在合乎法律規定和按照市場價對失地居民進行補償的前提下，征收“城中村”這類集體土地，盡量使城郊和“城中村”等土地資源都流通起來。在土地出讓方面，政府應建立城市土地出讓規劃，嚴格控制土地供給量，避免因大規模供應土地資源引發地價、房價的高漲。第二，優化土地供給結構，降低普通商品房用地的供給比例，優先供給保障性住房建設用地。第三，保障性住房的建設布局選址應綜合考慮城市區位因素，盡可能選擇學校、醫院、公共交通等覆蓋的區域。此外，將保障性住房建設在老城區也是比較可行的辦法，既利用了老城區現有的基礎公共設施和公共服務，又有利于推進舊城區改造，促進城市發展。

3.改進保障房融資機制，拓寬資金來源渠道

保障性住房建設需要強有力的資金支持，目前我國保障性住房建設資金一部分來源于財政投入，另一部分主要依賴銀行貸款。由于土地財政的影響，地方政府投入資金建設保障性住房的積極性很低，同時銀行貸款極易受金融政策波動的影響，導致建設資金面臨很大的金融風險。因此，需要改進現有融資機制，建立多元化融資體系，加大中央轉移支付力度，鼓勵社會資本共同參與保障性住房建設。首先，應當明確政府在保障性住房建設資金供給中的主體地位。由于保障性住房具有公共產品的屬性，而提供公共性產品是政府的職能，這就意味著政府應當成為保障性住房建設資金的主要供給方。其次，借力金融市場，創新融資模式。保障性住房建設僅靠政府出資是肯定不夠的，需要借力金融市場，利用房地產信托基金、非公開定向債務融資工具等手段籌集建設資金。

參考文獻：

[1]許生.建立我國公共住房諸多的財稅政策研究[J].稅務研究，2011（4）：3-9.

[2]王根賢.財政分權激勵與土地財政、保障性住房的內在邏輯及其調整[J].中央財經大學學報，2013（5）：1-5.

[3]鄭思齊，張英杰.“十二五”期間保障房建設如何“保障”——基于地方政府策略選擇的分析[J].探索與爭鳴，2013（4）：66-71.

[4]張勇.我國保障房融資難問題分析與對策研究[J].生產力研究，2014（14）：56-61.