供銷合作社“雙線運行”機制改革問題及對策建議

呂黎朝 胡茂 陳世平 陳燁

摘要 《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號）首次提出要深化供銷合作社綜合改革，構建完善合理的雙線運行機制。這一文件的出臺為供銷合作社改革指明了方向，也是推動農業農村現代化發展的重大舉措，更是讓供銷合作社真正發揮黨和政府在“三農”工作的抓手，服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺的作用。介紹了供銷合作社雙線運行機制，總結了四川省在全省試點雙線運行機制改革所取得成效的基礎上，分析了四川省在雙線運行機制改革中存在的問題，提出了推進“雙線運行”機制改革的對策建議。

關鍵詞 雙線運行;機制改革;四川;對策建議

中圖分類號 S-9;F323文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）11-0267-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.11.078

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Abstract Decision of the Central Committee of the Communist Party of China on Deepening the Comprehensive Reform of Supply and Marketing Cooperatives （Zhongfa 〔2015〕 No. 11） proposed for the first time to deepen the comprehensive reform of supply and marketing cooperatives and build a sound and reasonable twoline operation mechanism. The promulgation of this document has pointed out the direction for the reform of the supply and marketing cooperatives， and is also a major measure to promote the modernization of agriculture and rural areas. It is also to let the supply and marketing cooperatives truly play the role of the party and the government in the work of “agriculture， rural areas and farmers” and serve the new forces of farmers production and life， the role of the integrated platform. We analyzed the problems of the twoline operation mechanism reform in Sichuan Province on the basis of the twoline operation mechanism of the supply and marketing cooperatives， and analyzed the problems existing in the reform of the twoline operation mechanism in Sichuan Province， and put forward the countermeasures for the operation of the mechanism reform.

Key words Twoline operation;Mechanism reform;Sichuan;Countermeasures

基金項目 西南科技大學校級項目（17SXB269）;西南科技大學研究生創新項目（18ycx026）。

作者簡介 呂黎朝（1994—），男，四川巴中人，碩士研究生，研究方向：農村與區域發展。*通信作者，副教授，從事農業推廣研究。

收稿日期 2019-03-25;修回日期 2019-04-06

中共中央國務院出臺《中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的決定》（中發〔2015〕11號）明確指出：“供銷合作社要深化體制改革，創新運行機制，理順社企關系，密切層級聯系，著力構建聯合社機關主導的行業指導體系和社屬企業支撐的經營服務體系，形成社企分開、上下貫通、整體協調運轉的雙線運行機制”[1]。對供銷合作社實施綜合改革，是時代的需要也是供銷合作社自身發展的需要。當前中國特色社會主義進入了新時代，正面臨新的歷史發展機遇。供銷合作社的發展離新時代的發展要求還有一定距離，特別是在如何處理好聯合社機關和社屬企業“雙線運行”關系上遠不能跟上時代發展的步伐。如何正確有效地進行“雙線運行”機制改革，這需要堅定不移地以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深刻認識和正確把握雙線運行機制的科學內涵和重要意義，努力提升為農服務能力，積極推動農業農村現代化。筆者通過對四川“雙線運行”機制改革的分析，提出推進四川“雙線運行”機制改革的對策建議。

1 供銷合作社“雙線運行”機制介紹

“雙線運行”主要是構建聯合社機關主導的行業指導體系和社屬企業支撐的經營服務體系，形成社企分開、上下貫通、整體協調運轉的雙線運行機制[2]。目的是提升供銷合作社運行效率，明確機關與社屬企業的職責;做好政府與農民的紐帶作用，實現機關與社屬企業雙向服務，既有分力又有合力，提升為農服務能力。

1.1 疏通雙線管理體系，明確各自職責

供銷合作社“雙線運行”機制改革，首先建立行之有效的行業指導體系與經營服務體系。聯合社機關與社屬企業分開，理順管理體系，明確各自職責。一是供銷合作社機關負責貫徹執行政府相關方針政策，指導社屬企業做好為農服務的經營工作，密切聯系政府、社屬企業和農民;二是社屬企業整合資源形成合力，建立現代化企業管理結構，實行企業法人代表制度，實施集團化戰略。做實為農服務，承接政府、社會需要供銷社服務的各項工作，提升為農服務的經營能力，以提高企業的盈利能力為目的，自主經營、自負盈虧。形成政企分開，既分既合，在管理上理順關系，在職責上明確責權。供銷合作社機關主政，社屬企業主營，各自發揮優勢，提升整體運行效率。

1.2 雙線服務形成合力，提升為農服務能力

供銷合作社作為一個既有政府背景，又有企業屬性的特殊組織機構，決定了它擁有執行政府政策的職責和進行企業經營的權利。實施“雙線運行”機制改革，目的就是發揮其特殊優勢，形成以政府行為和市場行為并舉的為農服務雙線體系。一是供銷合作社機關通過行政管理形式，進行為農服務的行業指導，特別是提升一些具有公益性質的為農服務活動的執行能力;二是社屬企業在進行市場化運營的同時，要承接其他社會企業不愿承接的具有公益性質的為農服務活動。這樣既執行了政府政策、適應了市場運行的規律又滿足了農民的需求，形成供銷合作社機關、社屬企業雙線服務合力;三是行業指導體系與經營服務體系既是分開運行各司其職又是相互交錯優勢互補。從運行體制來看，兩個體系是分開運行，互不干涉;從管理體制來看，行業指導體系是高于經營服務體系的，行業指導機關對社屬企業擁有監督和業務指導的權利。通過“雙線運行”機制改革，提升運行的效率，發揮兩個體系的優勢，不斷夯實為農服務基礎，形成“1+1>2”的合力，提高為農服務能力。

2 四川供銷合作社“雙線運行”機制改革情況

“雙線運行”機制改革以來，四川省供銷系統始終以習近平新時代中國特色社會主義新思想為統領，全面貫徹中央深化供銷合作社綜合改革重大部署，踐行為農服務的宗旨，為全國供銷系統深化改革提供積極示范和借鑒，在機制改革中取得了一定的成就，但也存在一些問題。

2.1 雙線運行體系逐步建立，但重點事項有待深化

一是以聯合社機關為主導的行業指導體系得到逐步完善。聯合社機關運行機制不斷完善，機關內部機構設置和職能配置得到調整優化，全省21個市（州）中有14個市、64個縣級供銷社新設立監事會，59個市、縣級供銷社召開社員代表大會，選舉產生理事會、監事會。社屬資產監管體制改革有序推進，省本級、147個市、縣兩級供銷社成立了社屬資產管理委員會，社屬資產管理委員會建立率73%，聯合社黨組（黨委）、理事會、監事會、社資委、社屬資產運營公司各自職責界定明確，社企關系得到理順，社屬資產監督管理、社屬企業考核激勵、監督問責機制進一步完善。省級制定了綜合業績考核評分辦法，縣級以上供銷社完善了聯合社對成員社的工作考核機制，建立了成員社對上級社的工作評價機制，制定了成員社對聯合社工作評價辦法。供銷發展基金逐步做實，省本級、38個市級和縣級社建立了供銷合作發展基金。二是以社屬企業支撐的經營服務體系基本形成。除眉山市本級和甘孜州部分縣外，各地供銷社都組建發展了社屬企業。全省供銷系統截至2017年底有企業1 063個，其中省級企業57個，市級企業159個，縣級企業813個，基層社企業34個。省級社屬企業優化重組到位，“5+2”（四川省農資集團、四川省棉麻集團、四川省農產品經營集團、四川省農業會展集團、四川省天府農產品冷鏈物流集團及四川供銷金控集團、資金互助公司）布局初步形成。農村資金互助服務穩步發展，農村會計服務發展迅速，全省供銷系統新建縣級會計服務中心40個，面向3 000多家經營主體開展服務。

雖然行業指導體系和經營服務體系得到逐步建立，但在部分的改革事項上進展緩慢，特別是供銷合作發展基金、農村資金互助社等建設上，改革力度明顯不足。全省202個市（州）、縣（區），只有38個市（州）、縣（區）建立了供銷合作發展基金，占比為19%。在農村資金互助社建立上，據筆者調研發現真正有效運行的資金互助社占比很少。資金是撬動農業農村發展的重要動力，供銷合作基金和農村資金互助社作為合作社資金儲備與流轉的組織，由于改革力度不足，運轉效率與方式滯后，在推動農業產業發展的作用不明顯，阻礙了為農服務能力的有效提升。

2.2 基層組織得到建設發展，但帶動能力有待提升

通過改革試點，四川省供銷系統的基層組織得到快速的建設發展。其中因地制宜探索建立了生產、供銷和信用合作“三位一體”的新型農村合作經濟組織聯合會，多地農合聯的組織機構已延伸至鄉鎮甚至村級，發揮了農合聯綜合服務平臺作用，提高了農民生產組織化程度。“黨建帶社建，村社共同建”行動深入推進，通過鄉鎮黨委政府和村兩委帶動，大力推行“供銷合作社+農民專業合作社+村集體經濟”模式，聯合村兩委共上產業項目、共建綜合服務社，有力推動了農村集體經濟發展和農民增收致富。根據四川省供銷合作社統計數據，截至2017年底累計建設發展基層社3 499個、農民合作社8 855個、農村綜合服務社20 681個、莊稼醫院1.2萬個、行業協會1 159個。基層社鄉鎮覆蓋率提升至82%，其中15個市已實現基層社鄉鎮全覆蓋，6個市的農村綜合服務社村級覆蓋率超過60%。

四川省供銷系統基層組織得到快速建設發展，但也暴露出了一些問題。筆者走訪調研發現，部分基層組織的輻射服務范圍狹窄，帶動農民發展致富能力弱，基層組織實力不足等問題表現突出，其中一些偏遠鄉鎮還存在“有牌無人”的尷尬境地。

2.3 為農服務能力的得到提升，但為農服務實力不強

改革試點以來，四川省供銷系統在農村電商、農村土地、農村產權、農村會計等方面的為農服務取得提升。其中農村電商迅猛發展，四川省供銷社穩步實施“互聯網+供銷社”行動計劃，大力發展農產品電子商務，推動多種形式的產銷對接，幫助小農生產特別是深度貧困地區的貧困群眾解決農產品賣難問題。以省供銷電商公司為龍頭，建成“川字號”特色農產品線上線下體驗運營中心，開展“背簍萬里行”活動，依托“云背簍”和“供銷E家”平臺，組織“川字號”特色優質農產品入駐運營中心。推動傳統社屬企業引入電商業務，信息化改造基層經營服務網點3 258個。組建區域性電商物流公司27家，利用供銷社連鎖配送體系，在116個縣（市、區）開展了鄉村電商物流配送業務。截至2017年底，四川省供銷系統培育發展專業電子商務企業117家，建成區域性電子商務平臺70個、規模化電子商務運營服務中心（電子商務產業園區、創客中心等）61個。7個市級社、78個縣級社成為當地農村電子商務領導小組成員單位，30個縣級社成為主抓單位。土地托管、半托管服務初具規模。四川省供銷社積極推進農業經營體系和農村社會化服務體系創新，因地制宜推出“土地托管”“訂單式”“保姆式”等規模化、專業化服務，引領和組織農民科學種地、規模種地，著力打造“農民外出打工，供銷社為農民打工”服務品牌，彌補農業生產過程缺管理、缺技術、缺勞力的短板，有效地解決“誰來種地、地怎么種”、服務農民“最后一公里”的問題。該服務模式在不改變農民土地所有權、承包經營權和收益權的前提下，為農民和新型農業經營主體開展產加銷、金融服務等系列社會化服務，提高了生產效率，降低了生產成本，促進了適度規模化經營。成立農村產權流轉交易中心和農村產權抵押融資擔保、資產收儲等專業化公司，在市、縣、鄉、村4級建成農村產權流轉交易市場服務體系。籌建農業農村會計服務中心，為市場主體提供財物服務、會計監督和幫民辦事、幫社記賬、幫村理財等服務工作。

當前四川省供銷系統已經形成了產供銷+金融的一系列為農服務，但同時也存在為農服務整體實力不強的問題，由于受自身實力限制，在進行土地托管服務中部分地區，土地托管形式單一對托管后的土地有效利用能力不足，導致經濟效益不高，對農業產業發展的促進作用不明顯。農業農村會計服務中心，由于人才缺失、專業化水平不高，導致整體業務層次較低，發展壯大的潛力不足。

3 推進四川“雙線運行”機制改革的對策建議

“雙線運行”機制改革的核心要義是，緊跟當前時代發展的步伐，落實中央賦予供銷合作社的歷史使命，促進供銷系統運作效率的提升，提高為農服務的能力。四川省在推進“雙線運行”機制改革要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實中共中央國務院關于深化供銷合作社綜合改革的要求，圍繞政企分開、上下貫通、整體協調運轉的目標，扎實推進綜合改革，抓住改革的“牛鼻子”，突破重點改革區，夯實基礎提升能力，創新思維培育發展新動力，是“雙線運行”機制改革的重要途徑。

3.1 切實理順機制突破改革重點區

此次供銷合作社的機制改革，主要是以形成行業指導體系和經營服務體系為主。兩個體系既是分離又是交叉，各自在自己的體系中運轉，同時又借助各自體系的優勢來助推為農服務能力的提升。四川供銷系統在此次機制改革中存在著機制理順不暢、兩個體系界限不明等現象，鑒于此，筆者認為應該切實理順機關在行業指導和企業在經營服務體系的運行關系，分清各自權責界限，建設好協調運行機制。改革是否取得成功，關鍵在于重點區是否有所突破。筆者認為三會（社員代表大會、理事會、監事會）制度、供銷合作發展基金、農村互助資金社是改革的重點和難點區。主要原因是：三會制度作為供銷合作社的重要權力機構，供銷合作基金是各層級供銷合作社屬效開展業務的資金庫，農村互助資金社是基層組織及農民發展壯大的加油站。突破改革的重點區是當前機制改革主要方向，也是機制改革取得重大突破的關鍵，更是未來供銷系統有效發展的保障。

3.2 夯實基礎提升基層組織輻射圈

四川供銷系統在此次機制改革應切實夯實基礎，不可為應付改革而改革，基礎的牢固度決定上層建筑的高度。供銷系統中看得見、摸得著的基礎就是基層組織，基層組織處于農業農村工作的一線，是供銷系統能力展示的窗口也是自我檢驗的鏡子，切實建設基層組織是發展壯大的有效途徑。基層組織作為為農服務的基層工作站，要做到滿足各式各樣的為農服務工作的能力，這樣才可以拓展服務渠道，拓寬服務范圍，提高影響力，提升輻射圈。

3.3 培育創新思維建設高素質人才庫

創新是每個時代亙古不變的主題，在如今這個高度創新的時代顯得尤為重要。四川省供銷系統應緊跟時代創新的步伐，鼓勵創新思維，加快創新的速率，積極培養創新人才，建設完善的人才培養制度，出臺人才引進政策。筆者走訪調研發現，當前四川省各層級供銷合作社在人才培養上十分欠缺，甚至有些地方出現了人才斷代、青黃不接的境地。為了擺脫這樣的境地，更好地推進改革發展需要，適應新時代的變化，可以通過“引進、培育、共建”來建設高素質人才庫。一是從高校、社會上引進高素質專業人才;二是從系統內部培養敢想、敢干、年輕的干部，依托系統內部學校，招收培養為農服務專業學生;三是與高校、農業企業共同建設供銷合作智庫，通過智庫發掘和培養人才。人才是可持續發展的關鍵內因，重視人才才是抓住了未來。

47卷11期 呂黎朝等 供銷合作社“雙線運行”機制改革問題及對策建議

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