環境影響評價與全過程環保管理的思考

代慶仁 房書華

摘要：環境影響評價制度從實施以來對保護環境和社會發展發揮了較大的作用，隨著國務院“放管服”改革的推進，需要進一步創新思維，提高環保管理的效率和實效。通過對項目建設主要過程及其環評和環保工作的篩理，從全過程環保管理的思路，重新審視設計、環評以及建設單位和管理部門等在項目各個階段中需做好的環保工作，從而進一步理清思路，更好地做好環境保護工作。

Abstract： Since the implementation of the environmental impact assessment system， it has played a greater role in protecting the environment and social development. With the advancement of the State Council reform in the areas of streamline administration and delegate powers， combine decentralization and management， and optimization service， it is necessary to further innovate thinking and improve the efficiency and effectiveness of environmental management. Through the discussion of the main process of project construction and its environmental impact assessment and environmental protection work， reconsidering the environmental protection work that needs to be done at all stages of the project， such as design， environmental impact assessment， construction units and management departments from the whole process of environmental management? ideas. It helps to better sort out ideas and do environmental protection work more effectively.

關鍵詞：環評;全過程環保管理;思考

Key words： environmental impact assessment;environmental management in all processes;discussion

中圖分類號：X3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2019）18-0005-04

0? 引言

根據我國政治經濟、社會發展的需要，近年來，黨中央和國務院制定了一系列改革舉措，環保的相關法律、法規、規章規定也進行了相應的修訂、修改，《環境保護法》、《環境影響評價法》、《建設項目環境保護管理條例》均進行了修改。同時，為做好放管服工作，環保部研究制定了一系列監督管理辦法，《關于印發<建設項目環境保護事中事后監督管理辦法（試行）>的通知》（環發[2015]163號）、《關于強化建設項目環境影響評價事中事后監管的實施意見》（環環評[2018]11號）等文件相繼出臺，在這些文件中強調了過程管理的要求，明確“要重點監督落實環評文件及批復要求，在項目設計、施工、驗收、投入生產或使用中落實環境保護‘三同時及各項環境管理規定情況”。

項目的建設、運行難免會給環境帶來或大或小的影響。為減小項目的環境影響，從規劃和項目選址、選線就需充分考慮。規劃、選址、選線主要是從較宏觀的方面進行分析判別，雖然是宏觀判別，但其作用往往較大，可從源頭就避免了大的環境問題。環評通常在可研或初設后進行，根據設計資料并通過類比分析、物料平衡核算等方法，再加上環境影響預測評價，據此提出項目需采取的環保措施和要求，供建設單位在下階段的設計、建設和運行中落實，同時明確項目的環境可行性。從建設項目環境保護工作的整個過程來看，環評只是項目建設過程中的一個環節，這個環節起到了承上啟下的重要作用，但環保措施要能夠真正落實，還需要環境保護管理部門、建設單位、設計單位、施工單位、監理單位等各方面進一步做好各自的工作。

落實放管服及做好環境保護工作，需要各部門、各單位共同發揮作用，加強過程管理，提高效率和實效，落實項目建設在各階段和過程中的環保措施和要求。從建設項目全過程環保管理角度分析，若能對全過程中各個環節、各個單位、各個階段的環保目標、任務、責任都進一步疏理和明確，做好每個階段的環保工作，則能達到事半功倍的效果，更有效地減小環境影響和保護好生態環境。

1? 項目前期的環保管理

項目前期一般指項目開工前所做的工作。項目前期工作需要綜合考慮產業政策、規劃要求、技術、市場、經濟效益、安全、環保等各方面因素，環保是其中的一個重要因素。項目設計文本主要有可研、初設、施工圖設計以及一些專業性的設計文件。項目選址選線時需調研當地的相關規劃，取得相關管理部門的意見。結合現有的一些項目情況分析，在此階段的環保工作還應加強，才能更好地取到防患于未然和源頭預防的作用。

1.1 可研設計階段

可研報告主要從經濟、技術、生產、供銷等方面進行調查、研究，分析項目的可行性，其中有相應的環境保護的內容。在可研報告中，環保方面的內容大多為原則性的要求。從環保全過程管理角度思考，對一些規模較大的項目，如線性工程、水電工程、污染物排放量較大的工業項目等，應強化此階段的源頭控制作用，加強此階段項目選址、選線方案的環保比選和研究，確定較優的選址選線方案，從源頭避免大的環境影響及下階段的工程方案發生大的調整。以某輸變電線路工程可研設計項目為例，其可研設計中與環境保護相關的內容主要有路徑方案選擇，減少植被破壞的相關設計，生物多樣性及環境保護等，其中項目路徑方案也進行了比選，主要考慮的因素有：線路長度、保護區范圍、地形條件、 覆冰、礦區、交通和施工、運行條件等，“安全可靠，經濟合理”是設計考慮的重要因素。一些公路、輸變電項目環評較難通過，往往就是由于環評對可研設計的選址選線方案提出了問題，導致重新調整選址選線方案。因此，設計單位還應強化此階段項目選址選線方案的環保比選研究，以利于下一階段工作的順利開展。

加強可研階段的宏觀環保管理作用是十分重要的。環保管理部門在此階段參與項目環保管理的形式主要有：通過環評編制單位先期介入可研設計中來發揮作用，參與可研設計方案的論證會，參與項目選址選線論證會，出具對項目路徑方案的意見等。目前，生態保護紅線及“三線一單”工作的開展，都是從宏觀上、從源頭上考慮對項目選址選線方案進行要求和控制。可研設計單位也應進一步思考如何加強環保要求和環保比選的研究。

1.2 環評階段

環評是項目全過程環保管理中一個承上啟下的重要環節。要提高環評及環保審批的效率，加強規劃及規劃環評是十分重要的。對于工業項目來說，目前，工業項目基本上都要求入園建設，工業園區基本都編制了規劃及規劃環境影響評價報告。理想的規劃環評報告應是對規劃區及其周圍的環境現狀情況均已調查清楚，明確了規劃區的產業定位、規模、布局及與相關規劃的符合性，明確了所規劃產業的污染物排放總量控制要求及環境影響、明確了規劃區的環保措施和管理措施等，在此前提條件下，符合規劃及規劃環評條件的入園項目的環評應該很簡單，項目環評內容可以大大簡化，但目前許多規劃和規劃環評不能達到此理想狀態，例如：一些工業園區規劃是根據招商引資的項目情況進行規劃調整;一些規劃環評只是個形式，其環境現狀調查、環評工作深度還難以滿足簡化項目環評的目的。對于生態類項目，如公路、輸變電等，線路較長時，涉及的范圍較大，若在規劃和規劃環評階段就考慮好其走向和涉及的敏感區的解決方案，則環評階段的重點任務就只是研究如何減小生態破壞和環境影響的具體措施，否則需要環評文件采用大量章節和篇幅來論述項目與敏感區的關系及解決方案，提出許多重大的調整措施，難免環評要重復多次，周期較長。

項目環評主要是分析、匯總可研、設計提出的環保措施，并按照環境保護和環保管理的要求進一步明確相關措施和要求。環評報告的目的主要有兩方面，一是明確環境可行性，獲得環保管理部門的批復，項目能夠開工建設;二是明確需要采取的環保措施、管理措施，避免和減小對環境的影響。

目前，通常認為環評及環評審批較難，原因是多方面的。《建設項目環境保護管理條例》明確：環境保護行政主管部門審批環境影響報告書、環境影響報告表，應當重點審查建設項目的環境可行性、環境影響分析預測評估的可靠性、環境保護措施的有效性、環境影響評價結論的科學性等，也明確了對于建設項目類型及其選址、布局、規模等不符合環境保護法律法規和相關法定規劃等情況的環評文件不予批復的要求。環保管理部門在審批項目中，重點關注的是項目與規劃和政策的符合性、選址選線合理性、敏感區問題的解決方案以及工程內容、環保措施、管理措施、達標排放與總量控制、環境影響、環境風險、公眾意見等方面的問題。從影響環評審批效率的案例分析，敏感區問題和環評文件編制質量問題是兩個較重要的因素。

例如某些項目涉及規劃、保護區等問題，其中有些內容本應是由其它行政主管部門負責的事項但尚未有相關認可文件，而環評文件對其相符性進行了大量論述，一些環評文件的主要內容變成了與相關規劃、保護區等符合性的論述報告，在有疑問時，生態環境主管部門往往較難決策，必然是要求相關部門出具文件，難以實現并列審批，導致環評審批時限較長。《生態環境部關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》（環規財[2018]86號）中提出了進一步提高環評審批效率的措施，要求“對審批中發現涉及生態保護紅線和相關法定保護區的輸氣管線、鐵路等線性項目，指導督促項目優化調整選線、主動避讓;確實無法避讓的，要求建設單位采取無害化穿（跨）越方式，或依法依規向有關行政主管部門履行穿越法定保護區的行政許可手續、強化減緩和補償措施”。按照此要求，此方面的問題可以得到一定程度的解決。

許多案例情況反映出環評文件編制質量問題是影響環評審批效率較常見的原因。環評文件編制質量較差時，環評技術評估和審批部門必然要提出修改意見和補齊補正意見，有的問題較多，需反復多次修改。環評編制質量問題，有環評技術問題、專業水平問題、文字表達問題、錯漏問題等，不同的專家或人員可能還有不同的看法。在許多情況下，技術評估人員和審批人員認為其評估和審批的是項目環評文件，對環評文件中的大大小小的問題都要負責，因此技術評估和審批的速度自然要降低許多。這需要進一步明確各方面所應承擔的責任，以提高各自的工作效率和質量。

多年來，為提高環評技術評估和環評審批的效率，環評技術評估部門和審批部門都一直在加強對環評編制單位和編制人員的管理，以提高環評文件的編制質量，但從這些年的效果來看，成效不大，這也成了環評管理部門每年都要強調的問題。2018年12月29日修訂的環境影響評價法對此問題也提出了新的規定，其中主要有：①處罰權力下放至設區的市級以上人民政府生態環境主管部門，過去生態環境部統一管理環評單位的資質，地方生態環保管理部門的處罰權力僅限于：向生態環境部通報對環評單位的日常考核管理情況和提出處理意見，或是限制環評單位在本轄區開展環評項目。②處罰的范圍和力度加大，若是環評文件存在基礎資料明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏或者虛假，環境影響評價結論不正確或者不合理等嚴重質量問題的，除對環評編制單位和主要編制人員進行經濟和從業方面的處罰外，對建設單位的負責人和直接責任人員也規定了要進行經濟處罰。新環評法加強了對建設單位、環評編制單位及相關人員的責任要求，對環評質量的提高將會取到較好作用。從全過程環保管理的角度出發，在環評這個階段中，還應進一步思考環保管理部門、技術評估部門、環評編制單位、建設單位的職責和責任，理清工作思路，以便各方面能夠充分發揮作用并抓住工作重點，提高效率和實效。

環評可以說是一個項目的環境可行性報告和環保設計文件。從環評的階段及編制依據分析，若在可研、初設階段就貫徹落實好相關環保要求，則可減輕環評工作的復雜性。許多環評依據可研編制，環評之后還需要進一步做一系列的環保專項設計工作，落實上階段提出的環保措施要求，例如一些生態類項目的許多具體環保措施還需要在專項設計和施工方案中體現。

這些年來，環境保護工作得到了公眾、建設單位、設計單位等各方面的重視，在項目設計文件中也得到了體現。從許多環評報告中不難發現，通過環評完善了相應的環保措施和增加了環保投資，一些項目環評新增加的環保措施和環保投資并不多，說明項目的環保工作在前期的可研、初設等過程中也得到了貫徹落實，這也體現了全過程環境保護管理工作的成效。

2? 建設期

項目辦理完環評及其它相關手續后，一些項目還得進行初步設計、施工圖設計等，組織施工隊伍施工。環評階段所提出的環保要求和措施需要在此階段得到初步落實，包括施工期需采取的環保措施及運行期所需配置的環保設施的建設。

2.1 初步設計、施工圖設計

初步設計、施工圖設計需要貫徹落實環評及可研提出的環境保護措施和要求，具體落實到相關圖紙上和管理要求上。初設對環保的要求的體現在主體工程的設計以及相應的環保專題中，一般初設設有環境保護的專題內容，主要是落實可研、環評的措施和要求，對施工期間的環保、水保措施提出相應的要求。施工圖設計在初設的基礎上進行，并細化到施工圖件和要求上，例如某輸變電項目的施工圖設計在“施工注意事項”中進一步明確較具體的環保要求。

2.2 施工及環保監理

建設單位是落實環評和環評批復以及設計的環保措施和要求的責任主體，特別是在建設期中如何落實相應的環保措施和要求。由于許多項目是通過招標等方式委托施工單位進行建設，相應的環保措施需要通過招標文件和合同等方式進行明確和落實，建設單位需要高度重視，在與施工單位和監理單位簽定合同中要明確相關環保工作任務和責任，并負責檢查、落實。要做好施工期的環保工作，一些建設單位也在積極思考和探索，例如，近年來，南方電網云南省公司建設分公司高度重視輸變電工程建設的環境保護工作，在工程施工圖交底時設置了專門的環保工作交底，并在施工期間進行環保專項檢查，對現場環保工作進行檢查并組織召開包括施工單位、監理單位、設計單位、環評單位、環保驗收單位等參加的環保工作檢查會，發現問題及時糾正，及時改進，讓施工期的環保措施和要求能夠落實到位，這是非常值得進一步研究和推廣的工作方法。

在工程監理方面，許多行業已形成自己的監理規范。在環保監理工作方面，環境保護管理部門積極推動過相關工作，在一些項目的環評批復中，如生態影響較大的、有重要環保隱蔽工程措施的、可能涉及有較大環境影響的項目，均提出了要開展環保監理的要求，一些項目開展了單獨的環保監理，一些項目依托工程監理或作為其中的專項目監理開展了工作。不論是何種形式，環保監理工作是落實環保措施和要求的一個重要措施，尤其是生態類影響較大的項目，施工期環保監理尤其重要。

3? 投產及運行期

3.1 竣工環保驗收

過去，竣工環保驗收工作是由環境保護管理部門組織，其目的是檢查項目建設是否按照環評和環評批復的要求進行了建設，是否建設了相應的環保設施及貫徹落實了環保要求。現今，竣工環保驗收工作由建設單位自己負責，其目的作用應是：環保設施和措施、要求作為項目的一個組成部份，其工程質量和內容是否達到了相關要求。隨著管理方式的轉變，從這個角度分析，對建設單位來說，過去環評主要是獲得批復，現在關心的不僅是批復，而且重要的還有建設后能否滿足環境保護的相關要求。而環境保護管理部門的職責也由從批復、驗收轉變為主要是監管的角色，確保環境質量達標和滿足環保管理要求。目前，建設單位自主驗收也存在著一些問題，還應進一步規范和加強管理。

3.2 運行期環保管理

環境保護管理部門的人員少，企業數量多，為有效地做好運行期的環保管理工作，應明確企業的主體責任和自律要求，進一步劃分和明確各部門、各單位及人員的職責和工作任務，抓住工作重點進行監管，才能達到事半功倍的效果。

從《國務院辦公廳關于印發 控制污染物排放許可制實施方案的通知》（ 國辦發[2016]81 號）發布以來，國家對固定污染源開始實行新的排污許可證管理，并且隨著《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017 年版）》（環境保護部部令第45 號）、《排污許可管理辦法（試行）》（環境保護部令部令 第 48 號）以及排污許可證申請與核發技術規范、環境管理臺賬及排污許可證執行報告技術規范、排污單位自行監測技術指南、污染防治可行技術指南等一系列文件的出臺，逐步形成了一套對排污單位的管理體系，尤其是加強了運行期的環保管理要求。企業從取得排污許可證后，在運行期需加強環保管理、安裝在線監測設施或進行自行監測、編制環境管理臺賬和排污許可證執行報告、進行信息公開等，環保管理部門則負責進行監督、檢查、處罰等。排污許可證制度的實施及今后的完善，對固定污染源運行期的環保管理工作將是一個較有效的管理方式。同時，從全過程環保管理、排污許可證體系的建立等審視環評，對環評的作用和任務以及環評文件的內容也應有一個新的思考。

4? 項目事中事后的環保管理

在簡政放權、深化改革的形式下，環保部陸續出臺了一系列文件和辦法以加強對建設項目環境保護事中事后的監督管理，事中是指項目自辦理環境影響評價手續后到正式投入生產或使用期間，事后是指項目正式投入生產或使用后。事中要監督管理落實環評文件及批復要求的情況，事后要監督管理項目投產或使用后遵守環境保護法律法規等情況。要構建政府監管、企業自律、公眾參與的綜合監管體系，創新監管方式。

在注重源頭預防的同時，要加強事中事后監管，以督促環保措施和要求的落實。關注全過程環保管理的理念，關注過程管理的重要性，明確項目建設全過程中各個階段的環保工作任務及各個單位和人員的職責、責任，在過程中逐一落實各項環保措施和要求，將有助于減輕事中事后監管工作量并取得更好的實效。

5? 思考與總結

我國的環境影響評價制度從1979年正式實施以來，經歷了不斷規范、完善和發展，對我國的經濟建設和環境保護取到了重要的作用。隨著我國社會經濟的發展、深化改革及保護環境的需要，環評制度也需要與時俱進，不斷深化、創新。環評是一個項目環保工作的重要環節，環保工作應是全過程、全方位的，在全過程中的各個階段都有需要關注、重視的環保問題。源頭控制往往會達到事半功倍的作用，而在下階段還要解決上階段的問題，則往往需要付出較大的代價。在規劃、選址、選線階段就考慮得全面，往往可以避免許多重大的環境問題和環境影響;在設計、施工階段做好相關環保工作，則可進一步減輕、減小對環境的影響;在運行中加強環保管理、監測和監管，則是保證項目能夠按照環保設計、環評的預期，實現環境保護的目標。

環保工作任務十分艱巨，需要環境保護管理部門、建設單位、環評單位、技術評估單位等各方面在全過程環保管理中做好各自的工作，全社會共同努力，保護好環境，建設好美麗的國家。

參考文獻：

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