檢務督察執行力困境與提升路徑

摘 要 在司法體制改革背景下，檢務督察執行力的提升對壓實檢察官辦案責任制、確保檢察權正確運行有著極為重要的意義。針對目前檢務督察存在的督察隊伍力量薄弱、督察標準化程度不高和督察結果運用不夠充分等問題，檢察機關應從實施主體、實施方式、實施機制三個方面抓好檢務督察執行力的提升。

關鍵詞 檢務督察 執行力 困境 提升路徑

作者簡介：關金芳，天津市寶坻區人民檢察院，政治部，科員。

中圖分類號：D926.4 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.157

一、當前檢務督察執行力存在的問題

一是檢務督察人員隊伍力量薄弱。由于內設機構改革仍在逐步進行和完善，聚焦的核心又往往偏重于業務部門的機構改革，司法行政部門的改革顯得力度不夠。此外，還存在現有檢務督察人員分配較少，承擔檢務督察工作的人員專業不對口、接受檢務督察業務知識和技能培訓少等問題，整體隊伍專業化水平不高。以上多種問題綜合導致了檢務督察人員整體力量薄弱，檢務督察實施主體乏力。

二是檢務督察標準化、精細化程度不高。對全國檢察機關檢務督察工作的開展具有指導意義的只有高檢院下發的《規定》，地方各級檢察院根據《規定》制定本院相應的檢務督察實施方案，存在內容、程序和方式的差異，較大地影響了檢務督察工作的統一性和規范性。首先從內容上，督察內容不夠全面、督察重點不夠明確。有的檢察機關將檢容風紀列為督察重點、年內反復對干警著裝、考勤、出庭儀容儀表等進行督察，卻忽略了對干警執法辦案中檢察權的使用、案件辦理質量情況的督察;有的對履行職責這一項內容包含的內容細化不夠完全，缺乏對全面從嚴治黨主體履行情況、法律監督權的使用情況、重大決策部署落實等等責任的督察。其次在程序上，缺乏統一的規范化標準。各級地方檢察機關各自進行了規定。有的檢察機關對檢務督察通報的處理程序進行了規范，包括制發、通報、催辦等步驟，有的對檢務督察實施的過程進行梳理，包括向上級請示，組成專人小組進行督察，進行結果反饋通報等等。最后是方式上，缺乏針對不同內容的更有效的督察方式。傳統的暗訪督察、現場督察、專項督察等方式固然是不可替代的，但是由于目前檢察人員執法辦案工作方式方法的改變和隱形變異紀律作風問題的存在，傳統的督察方式往往難以發現存在的問題，直接影響到檢務督察工作的質量和效果。

三是檢務督察結果運用不夠充分。督察主體和方式的重要性毋庸置疑，但督察結果的運用，更直接關系到檢務督察工作成效的取得。當前檢務督察結果往往以通報為載體在檢察機關內部局域網進行公開。有的僅僅制發督察結果通報，公開后對整改沒有明確責任分工和整改要求，有的制定了結果運用機制，但局限于結果通報、要求整改，對整改的具體落實情況沒有形成常態化的“回頭看”機制，難以保證整改效果。

二、提升檢務督察執行力的重要意義

檢務督察制度建立之前，對檢察權運行的內部監督主要通過三個方面進行規制。

一是分解檢察權從而實現內部部門之間的相互制約，在業務部門之間進行檢察權的流程分割，并且設置了從主辦負責到檢委會集體負責的分級責任制，以防范違法辦案的發生。

二是派駐紀檢組及本機關監察部門對檢察人員實行監督。

三是通過上級檢察機關對下級檢察機關進行監督。 檢務督察制度實施之前，這種三重監督機制對檢察機關依法行使檢察權、預防檢察人員違法違紀行為的發生起到了非常顯著的作用，但是伴隨檢察工作發展形勢的變化，新的檢務督察的監督機制應運而生。

檢務督察一個主要督察內容是檢察人員的紀律作風。從黨的十八以來，我國以壯士斷腕的決心正風反腐，反腐敗工作取得壓倒性態勢，“四風”問題得到明顯遏制，但我們必須充分認識到，作風建設永遠在路上，仍有許多腐敗問題“改頭換面”，披上了“隱形衣”。對種種隱形變異的“四風”問題要進行有效的監督，必須依靠提高檢務督察的執行力，延伸監督觸角，創新監督方式，對干警八小時外行為實現監督全覆蓋。

檢務督察更重要職能在于保障檢察機關法律監督權的正確使用，保障司法辦案的公平公正。員額制檢察官辦案責任制推行后，辦案責任轉變為“誰辦案誰負責，誰決定誰負責”，賦予檢察官的權力逐步增大。孟德斯鳩曾說“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”，檢察官辦案責任的落實，必須伴隨著對檢察官權力監督的加強，強化對檢察官辦案流程和質量的監督、對檢察官錯案進行有效追責等都必須提高檢務督察執行力。

三、檢務督察執行力的提升路徑

（一）加強檢務督察主體建設，實現從單一到復合的轉變

由于檢務督察包含檢察業務、紀律作風等廣泛內容，涉及執法各個環節，這要求督察人員必須熟悉各項檢察業務和相關規范要求。而實際上，從事督察的人員不一定對所有的業務工作都了解、熟悉，這容易導致督察本身缺乏權威性，很多督察內容甚至難以落到實處。因此，一方面，我們必須加強檢務督察隊伍建設，配齊配強督察人員。要將一批政治思想好，業務能力強，敢于堅持原則的干警選配到檢務督察隊伍中來，同時加強學習和培訓，強化職業紀律假設，打造一支黨性堅定、公正執紀、忠誠干凈擔當的檢務督察隊伍。

另一方面，我們需要實現檢務督察任務分工，以科學化專業化的分工提高檢務督察主體整體力量。對干警的辦案紀律和辦案質量的監督一直是檢務督察工作重點內容。然而單一的依靠檢務督察辦公室人員的監督，難以做到對所有辦案人員、辦案過程的全面監督。檢務督察需要聯合檢察委員會、案件管理辦公室對執法辦案流程進行監督。對重點疑難案件和所有不訴、重點不捕案件及時提交檢委會進行討論，由檢委會對案件的辦理進行督察，確保案件處理公正公平。對案件質量的監督則主要由案管辦開展，實行案件定期評查制度，對辦案人員辦理案件、法律文書制作、業務系統運行監控、涉案財物管理情況進行實時監督。檢務督察辦公室主要監督檢察人員的思想素質、政治修養、工作作風，對違紀人員進行教育或處理。

（二）創新檢務督察方式方法，提升督察工作質效

一是事前提醒與事后處理相結合，加強針對性和實效性。采取主動督、超前督、實時督等措施，對重大案件辦理人員進行主動提醒，針對發現的傾向性、苗頭性問題，對干警進行警示教育談話。對于出現違紀現象的檢察人員，一經發現違紀事實或收到線索舉報，立即按相關程序進行調查，按情節輕重進行相應處理。

二是利用科技提升督察效能。目前檢務督察工作主要依靠督察人員進行現場督察、暗訪督察、查閱資料、聽取匯報、調取監控等方式進行。人工督察不可避免的存在時間和人力上消耗較多的問題，可以借助科技的力量實現在線督察。建立完善在線督察系統，充分利用信息技術，將部分檢務督察內容轉移為線上督察，實現線上線下相結合，全面提升督察效能。

三是加強外部監督力量。檢務督察應突破內部監督的限制，適當的引入外部監督機制：一方面可以采取同系統內縱向督察，由上級檢察院制定方案，統籌安排，共同推進;另一方面可以聯合兄弟院實現橫向交叉督察。這既體現檢察工作的權威性，同時也可以避免一些“熟面孔”“打不開情面”等因素，有力增強督察工作實效性，還可以促進各檢察院之間相互借鑒、取長補短。另外，還可以邀請執法監督員加入檢務督察委員會或小組中。執法監督員與檢察工作接觸較多，對檢察工作也有一定的了解，他們除了可以對檢察機關的一些案件或業務情況進行監督外，還可以參與到對檢察人員檢容檢紀、紀律作風等的督察中，確保檢務督察取得實效。

四是因“事”制宜，適時采用督察手段。對不同事項應采取不同的督察手段。把明察督察與個別談話、暗訪督查與抽樣檢查相結合，同時有準備做好突擊督查，綜合提升質效。

（三）完善檢務督察配套機制，確保檢務督察發揮實效

一是建立檢務督察雙向制約機制。督察組在對被督察對象進行監督制約的同時也受到反向制約，這在雙方的互動中能夠保證權利義務對等，從而更有利于檢務督察工作的順利進行。目前現有的反向制約機制還不夠充分和完善，應當建立相關規范性文件，進一步保障督察對象舉報權利的行使，明確接受舉報的部門和責任人及其職責、調查程序、處理時限、反饋機制，確保舉報得到及時處理并進行相應反饋。

二是建立整改情況反饋機制。加強對相關部門整改情況的督察，對反饋意見的落實、整改方案、整改情況以公開方式強化監督。嚴肅督查整改結果，看整改是否到位、措施是否有效、責任是否追究等，保證督察取得明顯成效。

三是建立督察結果考核機制，促進結果運用轉化。將檢務督察與績效考評充分結合，與干部選拔任用等掛鉤，使檢務督察成為各部門年終考核評價的重要依據。對全年多次被檢務督察通報的部門及個人，取消年度評優評先資格。通過將督察結果納入考核機制，廣大檢察干警對檢務督察工作引起足夠重視，自覺遵守各項規章制度，認真執行各項紀律規定，推動檢務督察工作健康發展。

注釋：

林貽影，張旻.檢務督察制度研究[J].國家檢察官學報，2009，17（4）.