印度PPP模式運(yùn)行現(xiàn)狀及啟示

童雄

[提要] 公私伙伴關(guān)系，即PPP，是20世紀(jì)末興起的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的一種項(xiàng)目運(yùn)作方式。印度運(yùn)用PPP的歷史比我國(guó)早，且吸收了PPP發(fā)源地英國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，目前已經(jīng)建立相對(duì)完善的理論體系和制度框架。本文梳理印度PPP歷史發(fā)展階段，對(duì)其運(yùn)行現(xiàn)狀與問(wèn)題進(jìn)行分析，試圖從正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)中為中國(guó)PPP事業(yè)發(fā)展提供有益借鑒。

關(guān)鍵詞：印度;PPP;制度框架;運(yùn)行現(xiàn)狀;啟示

中圖分類號(hào)：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年5月28日

同為發(fā)展中大國(guó)的印度和中國(guó)，在地理、人口和社會(huì)發(fā)展等方面存在著一定的相似性，對(duì)于通過(guò)PPP模式提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，兩國(guó)都有宏觀戰(zhàn)略的考慮，也有共同的現(xiàn)實(shí)需求。同時(shí)，由于歷史原因，印度的法律文化與體系深受英國(guó)的影響，它較早吸收了PPP發(fā)源地——英國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，成為最早引進(jìn)和發(fā)展PPP模式的亞洲國(guó)家之一。這對(duì)于21世紀(jì)才有所起步的我國(guó)PPP事業(yè)發(fā)展軌跡來(lái)說(shuō)，無(wú)疑能夠給予有益參照。

一、印度PPP歷史發(fā)展

印度PPP的發(fā)展，可以追溯到英國(guó)殖民統(tǒng)治時(shí)期英政府推動(dòng)下的對(duì)印度鐵路的私人投資。工業(yè)革命后，基于對(duì)材料原產(chǎn)地與市場(chǎng)的需求，以及鞏固對(duì)印度殖民統(tǒng)治的需要，英國(guó)殖民政府在1840年后，以保證金和免費(fèi)出讓土地的優(yōu)惠條件來(lái)鼓勵(lì)私人企業(yè)進(jìn)行投資。1853年，印度開通了亞洲的第一條鐵路線——孟買至塔納鐵路線，它的成功促使東印度（1854年）和南印度（1856年）的鐵路開通。1864年、1867年，加爾各答至德里線路、阿拉哈巴德至賈巴爾普爾線路也相繼開通。這些線路與大南印度鐵路線連接在一起，形成了橫跨印度寬約6，437公里的鐵路網(wǎng)絡(luò)。早期的印度鐵路客運(yùn)時(shí)代，主要是由私人投資在英國(guó)殖民主義建立的擔(dān)保體系下建立的。

在1947年印度獨(dú)立以前，印度65%的發(fā)電是由私營(yíng)公司完成的。獨(dú)立后，國(guó)有化浪潮席卷全國(guó)，私營(yíng)部門在提供基礎(chǔ)設(shè)施方面的作用很快就被邊緣化。在大多數(shù)情況下，私營(yíng)企業(yè)僅限于作為承包商，只有在某些情況下才能作為基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的提供者。

1991年經(jīng)濟(jì)改革，印度政府出臺(tái)了一項(xiàng)政策文件，允許私營(yíng)部門作為獨(dú)立發(fā)電商參與電力行業(yè)，由此拉開了PPP的序幕。1997年1月30日，印度成立了基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展融資公司（IDFC），PPP的發(fā)展迎來(lái)重大轉(zhuǎn)變。該公司的設(shè)立是政府為利用私營(yíng)部門專門知識(shí)、資本和管理技能促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展而采取的強(qiáng)力措施。同時(shí)，政府在各個(gè)領(lǐng)域頒布了許多其他立法，為PPP的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。如：1995年修訂的《印度國(guó)家公路管理局法》、2003年的《電力法》以及2005年的《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》。

二、印度PPP運(yùn)行現(xiàn)狀及問(wèn)題分析

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，作用不可忽視。政府營(yíng)造投資環(huán)境的舉措，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要，而基礎(chǔ)設(shè)施的提供在營(yíng)造投資環(huán)境中更是發(fā)揮著關(guān)鍵作用。PPP模式引進(jìn)了私營(yíng)企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)和降低成本的技術(shù)，從而進(jìn)一步提高了運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的效率，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大有裨益。

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力也隨之增加。自2000年以來(lái)，印度政府通過(guò)國(guó)家政策、中長(zhǎng)期規(guī)劃大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施，PPP也得到了空前的發(fā)展。在這個(gè)過(guò)程中，印度為基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供了一個(gè)良好的法律政策環(huán)境，為PPP項(xiàng)目的發(fā)展制定了完善的制度框架。但同時(shí)，PPP在發(fā)展到一定階段后也陷入了困境，暴露出了一系列問(wèn)題，新時(shí)期下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與PPP的發(fā)展形勢(shì)日益嚴(yán)峻。

（一）印度PPP的運(yùn)行現(xiàn)狀。印度PPP的發(fā)展離不開現(xiàn)實(shí)的基建需求，在運(yùn)用PPP模式加強(qiáng)印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的過(guò)程中，PPP自身發(fā)展的政策環(huán)境也逐年優(yōu)化，制度框架進(jìn)一步完善。

1、不斷擴(kuò)大的基建需求與融資缺口。印度經(jīng)濟(jì)過(guò)去十幾年的飛速發(fā)展給其有限的基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)了挑戰(zhàn)，而基礎(chǔ)設(shè)施不足反過(guò)來(lái)又成為制約印度經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長(zhǎng)的短板。由于缺乏足夠的基礎(chǔ)設(shè)施，近年來(lái)，印度經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)給電力、交通運(yùn)輸（道路、機(jī)場(chǎng)、港口）、市政、供水和醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)的壓力越來(lái)越大。首先是電力行業(yè)，出現(xiàn)了14%的峰值赤字和11%的能源短缺，電力生產(chǎn)已逐漸不能滿足制造業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的需求。其次是運(yùn)輸部門，印度道路狀況不佳、擁堵嚴(yán)重，運(yùn)輸能力遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，這一點(diǎn)在印度城鄉(xiāng)交接地帶尤為明顯。此外，民航和港口迫切需要現(xiàn)代化。預(yù)計(jì)公共部門將繼續(xù)在建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施方面發(fā)揮重要作用。

然而，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)公共部門所能提供的投資額，而私營(yíng)部門在很大程度上依賴商業(yè)銀行提供的資金和債務(wù)，這些銀行中的大多數(shù)已經(jīng)達(dá)到了部門風(fēng)險(xiǎn)限額。根據(jù)印度儲(chǔ)備銀行2010～2011年度報(bào)告，基礎(chǔ)設(shè)施貸款占銀行信貸總額的比例已從2001年的2.2%上升到2011年的13.4%。基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司在印度已經(jīng)處于高杠桿狀態(tài)，因此進(jìn)一步獲得資金并非易事，基礎(chǔ)設(shè)施融資缺口巨大。

2、逐年優(yōu)化的政策環(huán)境。印度政府自2000年開始，便推出了“國(guó)家高速公路發(fā)展計(jì)劃”“國(guó)家鐵路發(fā)展計(jì)劃”等一系列支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的政策。此外，國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃、政府財(cái)政支助計(jì)劃也對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持。同時(shí)，世界銀行集團(tuán)、亞洲開發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)也為印度PPP項(xiàng)目發(fā)展提供了技術(shù)、資金支持。

（1）國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃支持。在“十一五”計(jì)劃（2007-2012年）中，印度政府指出基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后是經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要制約因素，因此，需要在公共部門和私人投資相結(jié)合的基礎(chǔ)上增加對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，即通過(guò)各種形式的PPP進(jìn)行投資。“十二五”計(jì)劃中（2012-2017年），印度政府提出將投資1萬(wàn)億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鑒于基礎(chǔ)設(shè)施投資需求巨大與財(cái)政預(yù)算的不足，印度政府通過(guò)PPP模式吸收私營(yíng)部門的投資，以解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資難題。1萬(wàn)億美元的巨額投資，其中50%由政府部門提供，另外50%由私營(yíng)企業(yè)或外國(guó)資本提供。 “十三五”期間，印度政府在交通運(yùn)輸、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電等基建領(lǐng)域進(jìn)一步釋放有利信號(hào)，投資需求較大。

（2）政府財(cái)政支付支持。內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會(huì)在2005年7月25日的會(huì)議上批準(zhǔn)了關(guān)于支持基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目財(cái)政支助的計(jì)劃，即生存力差距補(bǔ)貼計(jì)劃（VGF）：以贈(zèng)款的形式向通過(guò)PPP模式開展的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供財(cái)政支助，為項(xiàng)目融資提供部分資金。但印度政府提供的全部生存力差距補(bǔ)貼最多不超過(guò)項(xiàng)目總費(fèi)用的20%。2006年，印度政府成立了印度基礎(chǔ)設(shè)施金融有限公司（IIPDF）。該公司為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資提供長(zhǎng)期債務(wù)。2007年，印度財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司設(shè)立了“印度基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)展基金”，用于支持發(fā)展印度的PPP項(xiàng)目。

（3）多邊機(jī)構(gòu)支持。世界銀行集團(tuán)、亞洲開發(fā)銀行等多邊機(jī)構(gòu)也為印度PPP項(xiàng)目發(fā)展提供了技術(shù)、資金支持。世界銀行通過(guò)貸款、與私營(yíng)部門的接觸和加強(qiáng)能力建設(shè)，支持基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。印度是世行的“大客戶”，在2009至2013年間，世行集團(tuán)總共向印度提供了260億美元貸款，主要涉及的領(lǐng)域在農(nóng)村與醫(yī)療衛(wèi)生、交通領(lǐng)域，為印度改善生育和兒童衛(wèi)生服務(wù)、改進(jìn)港口和道路體系做出了巨大努力。亞洲開發(fā)銀行通過(guò)貸款、股權(quán)投資、技術(shù)援助等方式在改善基礎(chǔ)設(shè)施投資環(huán)境方面發(fā)揮關(guān)鍵作用，促進(jìn)私營(yíng)部門的參與，支持印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

3、進(jìn)一步完善的制度框架。印度在PPP的發(fā)展過(guò)程中，吸收了英國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，確立了適應(yīng)本國(guó)國(guó)情的機(jī)構(gòu)設(shè)置與操作流程。

（1）機(jī)構(gòu)設(shè)置。其一，PPP評(píng)估委員會(huì)（PPPAC）。為了簡(jiǎn)化中央一級(jí)PPP項(xiàng)目的評(píng)估機(jī)制和準(zhǔn)則，印度內(nèi)閣經(jīng)濟(jì)事務(wù)委員會(huì)在2005年10月27日的會(huì)議上通過(guò)了有關(guān)PPP項(xiàng)目的審批程序。根據(jù)本次會(huì)議，設(shè)立了PPP評(píng)估委員會(huì)（PPPAC），人員共5名，由經(jīng)濟(jì)事務(wù)部、規(guī)劃委員會(huì)、法律事務(wù)部等各部委秘書組成，對(duì)PPP項(xiàng)目的發(fā)起進(jìn)行初步審核。其二，財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司公私伙伴關(guān)系小組（DEA PPP UNIT）。財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司公私伙伴關(guān)系小組（以下簡(jiǎn)稱“PPP小組”）作為PPP評(píng)估委員會(huì)的秘書處，設(shè)立于2006年。其是財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，也是印度公私伙伴關(guān)系的中央?yún)f(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。PPP小組負(fù)責(zé)審核經(jīng)PPP評(píng)估委員會(huì)批準(zhǔn)的中央部門公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目，負(fù)責(zé)與PPP項(xiàng)目相關(guān)的包括政策、計(jì)劃、方案、示范特許權(quán)協(xié)議和能力建設(shè)在內(nèi)的事項(xiàng)，以及與PPP項(xiàng)目審批、基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目財(cái)政支助計(jì)劃（VGF計(jì)劃）和印度基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)展基金（IIPDF）有關(guān)的事項(xiàng)和提案。其三，Kelkar委員會(huì)。Kelkar委員會(huì)是印度中央政府于2015年設(shè)立，由原印度財(cái)政司司長(zhǎng)Vijay Kelkar領(lǐng)導(dǎo)的，研究和評(píng)估現(xiàn)存印度PPP項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)。其成員由各部委的專家（共10名）組成，主要職責(zé)包括審查PPP政策經(jīng)驗(yàn)、分析總結(jié)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、對(duì)PPP合同安排提出修改意見(jiàn)以及改善政府能力建設(shè)。

（2）操作流程。為加強(qiáng)國(guó)家一級(jí)的監(jiān)管框架和簡(jiǎn)化PPP程序，印度政府定了《制定、評(píng)估和批準(zhǔn)公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目的準(zhǔn)則》（2006年）、2007年《政府采購(gòu)PPP特別程序指引》、《國(guó)家PPP政策》（草案）、標(biāo)準(zhǔn)化的招標(biāo)文件以及一系列評(píng)估和批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目的有關(guān)通知和命令。各部委還制定了特許權(quán)示范協(xié)議、合同談判框架，如《糧食儲(chǔ)糧公私合作示范特許協(xié)議》《主要港口私營(yíng)部門項(xiàng)目示范特許權(quán)協(xié)定》《PPP項(xiàng)目合同再談判框架》等，以便利于合同談判與執(zhí)行。印度PPP項(xiàng)目的流程主要分為四個(gè)階段：第一階段：識(shí)別階段：確定PPP項(xiàng)目是否可行，包括戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目前期可行性分析、PPP適用性檢查和內(nèi)部審批，以便繼續(xù)進(jìn)行PPP開發(fā)。第二階段：開發(fā)階段：涵蓋項(xiàng)目評(píng)估（包括對(duì)技術(shù)可行性和財(cái)務(wù)可行性的全面分析）、項(xiàng)目準(zhǔn)備（合同文件的編制以及項(xiàng)目審批的獲得）。第三階段：采購(gòu)階段，包括招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)和項(xiàng)目授予。第四階段：合同管理和監(jiān)測(cè)階段，涵蓋項(xiàng)目執(zhí)行情況和對(duì)公私伙伴關(guān)系全生命周期的監(jiān)測(cè)。

4、動(dòng)態(tài)更新的結(jié)構(gòu)化工具包。PPP結(jié)構(gòu)化工具包的目的是為政府方、私營(yíng)方、第三方咨詢機(jī)構(gòu)等相關(guān)等主體在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)關(guān)鍵階段提供決策指引，提高PPP項(xiàng)目質(zhì)量。這是一個(gè)基于網(wǎng)絡(luò)的線上工具包，吸收了國(guó)際最佳做法，有助于確定、評(píng)估、采購(gòu)和監(jiān)測(cè)PPP項(xiàng)目。

（1）多領(lǐng)域同步推進(jìn)。工具包包含了印度國(guó)道、水和衛(wèi)生、港口、固體廢物管理、城市交通等五個(gè)主要領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目操作指引，對(duì)特定領(lǐng)域項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分配、融資、采購(gòu)等關(guān)鍵問(wèn)題提供了指引。

（2）全流程一站指引。工具包包含了一系列工具協(xié)助分析和決策潛在的PPP項(xiàng)目，在同一階段可以使用一個(gè)或多個(gè)工具，同一工具也可以在不同的階段交叉使用，對(duì)PPP項(xiàng)目的識(shí)別、開發(fā)、采購(gòu)、合同管理和監(jiān)測(cè)提供了全流程指引。如，PPP財(cái)務(wù)可行性指標(biāo)模型，可以用于第一階段、第二階段和第三階段，用以分析財(cái)務(wù)可行性的關(guān)鍵問(wèn)題。

（3）線上更新動(dòng)態(tài)及時(shí)。基于網(wǎng)頁(yè)的在線工具包，能夠根據(jù)最新的法律、政策文件進(jìn)行調(diào)整，通過(guò)更新文件、流程圖進(jìn)行一般性的指引，通過(guò)更新PPP模式驗(yàn)證工具、PPP財(cái)務(wù)可行性指標(biāo)模型、VFM指示器等工具對(duì)特定項(xiàng)目進(jìn)行分析。

（4）典型案例示范引領(lǐng)。PPP工具包選定了15個(gè)PPP項(xiàng)目作為案例示范。案例從不同的領(lǐng)域選取，包含不同階段、不同結(jié)構(gòu)的PPP項(xiàng)目，以提供與工具包內(nèi)容相一致的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和實(shí)例，并對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)時(shí)跟蹤，通過(guò)對(duì)現(xiàn)狀的描述與事后的物有所值分析給予反饋，對(duì)印度其他PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供有益借鑒，發(fā)揮了示范引領(lǐng)作用。

（二）印度PPP發(fā)展中的問(wèn)題。根據(jù)印度財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司PPP小組官網(wǎng)數(shù)據(jù)，2000年以后，印度的PPP數(shù)量逐年增加，到2010年達(dá)到頂峰。十年間，印度的PPP項(xiàng)目得到了重大發(fā)展。但隨之也暴露出了大量問(wèn)題。“十一五”期間印度計(jì)劃投資5，000億美元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。然而，由于執(zhí)行效率低下，印度一直未能實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，PPP項(xiàng)目的推進(jìn)遭遇困境。（表1）

1、國(guó)家層面PPP立法空白。作為聯(lián)邦制度國(guó)家，印度中央和各州都有立法權(quán)。中央層面出臺(tái)了涉及各個(gè)領(lǐng)域或行業(yè)的單獨(dú)立法，如1995年修訂的《印度國(guó)家公路管理局法》、2003年的《電力法》、2005年的《經(jīng)濟(jì)特區(qū)法》，但是缺乏針對(duì)PPP的專門立法，印度PPP發(fā)展存在信息不通暢與地區(qū)發(fā)展不平衡的問(wèn)題。同時(shí)，地方上各州有較大的自主權(quán)，在吸引基礎(chǔ)設(shè)施投資方面發(fā)揮著重要作用，不同的州有不同的政策和投資環(huán)境。只有8個(gè)邦建立了正式的PPP法律法規(guī)，因此其中一些地區(qū)在吸引私人投資方面走得更遠(yuǎn)，而有些地區(qū)則明顯落后，地區(qū)間的自主性極大地加劇了PPP發(fā)展的差異性，國(guó)家層面的PPP立法亟待確立。

2、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位。目前，印度尚未建立中央一級(jí)的統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)，中央政府層面雖在2005年設(shè)立PPP評(píng)估委員會(huì)，但主要用來(lái)評(píng)估中央一級(jí)的PPP項(xiàng)目，同時(shí)各部委等中央政府職能部門也僅限在其公共職權(quán)內(nèi)履行相應(yīng)職能，如石油天然氣部、印度國(guó)家高速公路局、農(nóng)業(yè)部農(nóng)業(yè)和合作司、環(huán)境和森林部等。

3、信息披露內(nèi)容單一。印度官方的PPP數(shù)據(jù)庫(kù)是由財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司PPP小組開發(fā)、維護(hù)的綜合數(shù)據(jù)平臺(tái)，提供了印度正在實(shí)施的PPP項(xiàng)目包括名稱、類型、區(qū)位、項(xiàng)目摘要、管理機(jī)構(gòu)、授權(quán)機(jī)構(gòu)、中標(biāo)主體、項(xiàng)目所處階段等內(nèi)容的基礎(chǔ)信息，但這些信息只是簡(jiǎn)單的合集，不包含有關(guān)政府授權(quán)文件、可行性研究報(bào)告、特許權(quán)協(xié)議、融資模式等項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。

4、爭(zhēng)端解決程序冗長(zhǎng)、低效。仲裁與訴訟是解決PPP糾紛的兩種最主要方式。然而，在印度，仲裁在很大程度上是無(wú)效的。1996年《仲裁和調(diào)解法》對(duì)裁決的質(zhì)疑模棱兩可，缺乏可執(zhí)行性。仲裁裁決幾乎無(wú)一例外地被上訴，導(dǎo)致曠日持久的糾紛，往往持續(xù)3～10年。2015年《仲裁條例》對(duì)1996年《仲裁和調(diào)解法》進(jìn)行了重大修改，為降低仲裁成本、提高仲裁效率進(jìn)行嘗試，但還是沒(méi)有解決時(shí)間過(guò)長(zhǎng)導(dǎo)致延誤的問(wèn)題。

三、對(duì)我國(guó)的啟示

基于印度PPP現(xiàn)狀分析，總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，可以從法律政策環(huán)境、信息披露制度、行業(yè)操作指引、爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面為我國(guó)PPP事業(yè)發(fā)展提供借鑒。

（一）加快PPP立法進(jìn)程。2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦公布了PPP條例（征求意見(jiàn)稿），這是我國(guó)PPP領(lǐng)域?qū)蛹?jí)最高的立法，但是一直未見(jiàn)下文。目前，我國(guó)PPP項(xiàng)目在選擇社會(huì)資本方的法律依據(jù)上，沒(méi)有明確是適用政府采購(gòu)還是招投標(biāo)法;在管理體制和部門職責(zé)上，財(cái)政部、發(fā)改委分工不明，也導(dǎo)致出現(xiàn)了財(cái)政部、發(fā)展改革委出臺(tái)政策不一致的情況。只有繼續(xù)加快立法進(jìn)程，通過(guò)統(tǒng)一立法，設(shè)立或明確PPP項(xiàng)目的牽頭單位，改變分工、分家、分治局面，才能從源頭上解決不規(guī)范問(wèn)題，推動(dòng)PPP有序發(fā)展。

（二）完善信息披露制度。信息披露，歸根結(jié)底，解決的還是透明度和監(jiān)管的問(wèn)題。印度PPP數(shù)據(jù)庫(kù)披露信息單一，缺乏全面性，無(wú)法有效提高透明度與加強(qiáng)監(jiān)管。我國(guó)財(cái)政部于2015年發(fā)布了財(cái)金166號(hào)文件，初步建立了全國(guó)PPP項(xiàng)目信息的管理和發(fā)布平臺(tái)，2017年出臺(tái)了財(cái)辦金92號(hào)文件，為規(guī)范項(xiàng)目庫(kù)管理進(jìn)一步提出了新的要求，并對(duì)嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、集中清理已入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行了肯定式列舉。然而，對(duì)于大量清理出庫(kù)的項(xiàng)目如何進(jìn)行處理，其后續(xù)信息的披露與監(jiān)管，卻沒(méi)有提及。

基于PPP項(xiàng)目合同的長(zhǎng)期性，合作雙方難以在合同持續(xù)的20～30年里預(yù)見(jiàn)所有風(fēng)險(xiǎn)，印度財(cái)政部經(jīng)濟(jì)事務(wù)司于2014年發(fā)布了《PPP項(xiàng)目合同再談判框架》，為項(xiàng)目陷入困境下合作雙方重新談判提供了條款和框架。針對(duì)不符合入庫(kù)條件的擱置項(xiàng)目，我國(guó)可以在PPP綜合信息平臺(tái)設(shè)立專門的板塊，制定線上的工具包提供再談判指引（制定標(biāo)準(zhǔn)、教員培訓(xùn)、學(xué)徒培訓(xùn)和認(rèn)證方面），并對(duì)后續(xù)程序、結(jié)果進(jìn)行公示。

（三）制定行業(yè)操作指引。截至2019年3月底，我國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)已入庫(kù)項(xiàng)目8，839個(gè)，金額達(dá)13.4萬(wàn)億元，PPP項(xiàng)目的數(shù)量與價(jià)值遠(yuǎn)超印度，領(lǐng)域涉及能源、交通運(yùn)輸、市政工程等多個(gè)方面。我國(guó)可以結(jié)合印度PPP工具包的模式，與特定的行業(yè)或協(xié)會(huì)合作，就市政工程、交通運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目基數(shù)大的領(lǐng)域或關(guān)系基本民生、緊迫急需、國(guó)家扶持的項(xiàng)目制定統(tǒng)一的操作指引，以進(jìn)一步規(guī)范PPP操作流程。

（四）更新爭(zhēng)端解決機(jī)制。任何爭(zhēng)端的解決都依托于快速和公平的爭(zhēng)端解決程序。印度Kelkar委員會(huì)在《重新審視和振興公私伙伴關(guān)系基礎(chǔ)設(shè)施模式委員會(huì)的報(bào)告》（2015年）中提出設(shè)立專業(yè)的PPP裁決法庭，以專門或復(fù)合型的司法、技術(shù)、財(cái)務(wù)人員為組成人員進(jìn)行仲裁。而在我國(guó)，PPP合同的性質(zhì)及其爭(zhēng)議解決方式，一直是待決問(wèn)題。國(guó)務(wù)院法制辦主導(dǎo)起草的《PPP條例（征求意見(jiàn)稿）》明確將仲裁作為PPP爭(zhēng)議的解決方式，但條例卻一直沒(méi)有正式頒布，我國(guó)PPP項(xiàng)目的糾紛解決究竟是建立訴訟與仲裁并行的模式還是單一的訴訟模式亟須通過(guò)立法予以明確。

印度PPP項(xiàng)目發(fā)展較早，吸收了英國(guó)的許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在印度經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緊缺，法律政策環(huán)境不斷優(yōu)化的國(guó)情下，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐與改革，逐步確立了相對(duì)完善的制度框架與理論體系。但是，在混亂的聯(lián)邦民主制之下，也暴露出了印度中央層面PPP專項(xiàng)立法空白、統(tǒng)一監(jiān)管缺位、信息披露內(nèi)容單一、爭(zhēng)端解決程序冗長(zhǎng)低效等問(wèn)題。印度PPP模式發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)及存在的問(wèn)題對(duì)于較晚起步的我國(guó)PPP事業(yè)的發(fā)展提供了有益借鑒，對(duì)于規(guī)范我國(guó)PPP市場(chǎng)，推動(dòng)PPP項(xiàng)目有序發(fā)展，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提質(zhì)增效目標(biāo)具有重要意義。

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