新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革研究

李歡

[提要] 城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，而戶籍制度是城鎮(zhèn)化建設中最直接、最表象的體現方式，也是影響城鎮(zhèn)化建設的最主要因素。本研究通過回溯常州市戶籍制度改革的實踐，厘清戶籍制度與新型城鎮(zhèn)化建設的關系，總結戶籍制度改革的特點及對新型城鎮(zhèn)化推進的影響，并就新型城鎮(zhèn)化背景下改革的不足之處，探討新一輪戶籍制度改革的目標和路徑。

關鍵詞：城鎮(zhèn)化;戶籍制度改革;戶口遷移;社會福利;以人為本

中圖分類號：D631.42 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年5月7日

城鎮(zhèn)化是現代化的必由之路，也是全面建成小康社會的重要要求。黨的十九大報告從戰(zhàn)略和全局的站位對新型城鎮(zhèn)化建設作出了部署，提出了以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化的要求。當前，我國經濟發(fā)展迅速，社會發(fā)展已經進入了加快建設城鎮(zhèn)化的新階段，然而現行的二元戶籍制度割裂了城市與鄉(xiāng)村的聯系，并且仍然存在諸多限制，影響了勞動力的自由流動和公共資源的均等分配，這與市場經濟體制產生了激烈的矛盾，同時還引發(fā)了一系列社會問題，影響社會穩(wěn)定，現行戶籍制度已經不適應社會經濟和城鎮(zhèn)化建設的發(fā)展要求，迫切需要改革。

一、戶籍制度與新型城鎮(zhèn)化概述

（一）新型城鎮(zhèn)化的內涵。我國將城鎮(zhèn)化定義為，人類生產與生活方式由農村型向城鎮(zhèn)型轉化的歷史過程，具體表現為農村人口向城鎮(zhèn)人口轉化以及城鎮(zhèn)不斷發(fā)展與完善的過程。城鎮(zhèn)化也就意味著，在工業(yè)化的進程中，農民轉變?yōu)槌擎?zhèn)居民，城鎮(zhèn)數量不斷增加，城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大，傳統(tǒng)的農村觀念被現代化的城市價值觀所取代的發(fā)展過程。城市化的發(fā)展速度主要體現在城市人口的增加、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴大、城市經濟規(guī)模的增長、產業(yè)結構的優(yōu)化調整、科學技術的發(fā)達和社會保障水平的提高等多個社會指標。

新型城鎮(zhèn)化涉及經濟結構、產業(yè)布局、社會管理、人口和生產生活方式的變遷，是新時期轉變經濟發(fā)展方式的必然要求。國家領導人多次在會議上對新型城鎮(zhèn)化予以強調，在2013年的政府工作報告上，溫家寶進一步說明了城鎮(zhèn)化的重要性，在2014年的政府工作報告上，李克強提出了以人為本的新型城鎮(zhèn)化，在2017年政府工作報告上，習近平明確了構建協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口“市民化”的目標。本文探討的城鎮(zhèn)化就是指尊重人民意愿，維護人民利益，切實推進農民市民化進程的以人為本的新型城鎮(zhèn)化。

（二）戶籍制度的含義。我國戶籍制度的發(fā)展與政治發(fā)展有著很深的淵源，它包含兩個方面的內容：狹義上的戶籍制度是一種人口管理制度，主要實現登記人口信息的功能，包括出生、死亡、遷移等，同時進行人口統(tǒng)計，以便國家及時更新和掌握人口的規(guī)模和情況。廣義上，戶籍作為以家庭出身和地域來確定個人社會身份的名稱符號，包含戶口類別和戶籍所在地兩個屬性，由此衍生出了依附在戶口性質上的其他相關利益制度，它涉及到社會生活的方方面面，形成了我國傾向城市的社會保障體系。

（三）新型城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革的關系

1、城鎮(zhèn)化催生戶籍制度改革。據國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）公布的統(tǒng)計數據顯示，當前我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達36%，而發(fā)達國家城鎮(zhèn)化率80%，發(fā)展中國家60%，我國分別低于44個和24個百分點，差距很大。現行戶籍制度，過多的強調了農業(yè)與非農業(yè)的性質區(qū)別，以及與之相匹配的不均等社會福利，凸顯了社會的不公正，因此這種制度必然要進行革新。改革的基本目的是實現附著在戶籍制度上的各種社會福祉與常住人口的調控管理相分離，從而實現不均衡的經濟發(fā)展與均等化的公共服務相脫節(jié)，倒逼公共服務供給由政府大包大攬向社會協(xié)同承擔轉變。

2、戶籍制度是影響城鎮(zhèn)化建設的主要因素。戶籍制度影響是城鎮(zhèn)化的主要因素，是城鎮(zhèn)化的最直接的表現形式，同時戶籍制度的完善也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要組成部分。戶籍管理作為國家的一項基本公共政策，在行政管理領域承擔著重要的職責和任務。我國現行的二元制戶籍管理制度是以計劃經濟為背景，伴隨社會主義建設的發(fā)展逐步建立和完善起來的，但隨著改革開放的深入和市場經濟的發(fā)展，現行的具有計劃經濟烙印的戶籍管理制度的弊端逐步顯現，已明顯的不適應社會生產力的發(fā)展，也完全無法滿足人們生活的多樣需求。創(chuàng)新社會管理，加快推進戶籍制度改革勢在必行。

3、戶籍制度改革必然促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。打破“兩元制”戶籍管理體制，建立統(tǒng)一的戶籍管理制度，是加快城鄉(xiāng)一體化進程的有效措施，也是推進新型城鎮(zhèn)化建設的必由之路。推進戶籍制度改革，一是能夠打破城鄉(xiāng)二元結構化，提升社會公平正義。戶籍制度的成功改革將消除近60年來一直存在的農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口之分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，消除對個體身份的區(qū)別，以及對附著在身份之上的社會福利的歧視。新的戶籍制度，首先要打破不合理的以農業(yè)戶口與非農戶口為依據劃分農村人與城市人，代之以實際居住地和所從事職業(yè)為指標，來區(qū)分城鎮(zhèn)人口和農村人口，實現人口在城市與農村之間的自由開放流動。二是有利于農業(yè)轉移人口的市民化。提高城市化率已成為我國經濟社會發(fā)展的一項重要任務。現行戶籍制度將大量的社會保險、住房補貼及社會福利等附加在戶口性質上，加劇了社會資源分配的不均衡、不合理。農業(yè)轉移人口沒有真正得到各種福利待遇，流動積極性不高，市民化形同虛設。戶籍制度改革是推動農業(yè)轉移人口自由流動、擴大就業(yè)、享受福利、提高待遇，從而提高轉移積極性和主動性的必由之路，也是加快市民化進程的重要舉措。

二、新型城鎮(zhèn)化建設背景下戶籍制度改革實踐

（一）戶籍制度沿革。為了加快經濟社會的發(fā)展和城市化進程，2003年以來，常州市政府按照黨中央、國務院的統(tǒng)一部署和省委、省政府的工作要求，積極推進戶籍管理制度改革，其改革歷程從嚴控到寬松經歷近60年，整體可劃分為四個階段：

第一階段為寬松期（1950～1957年）：1950年1月，常州市率先對戶籍資料及戶口進行整理核對，為提早做好戶口制度改革準備工作。重點采取以下措施：試點先行，明確以老城區(qū)局前街街道為戶籍改革試點單位，開展試點工作，并逐步以點帶面全面推行改革，通過一年時間，全市完成戶口制度改革。

第二階段為規(guī)范期（1958～1970年）：受經濟社會發(fā)展的影響和工業(yè)化進程加快，城市企業(yè)用工需求大幅增加，加之農業(yè)人口進城愿望和訴求大，1957年1～6月，常州市區(qū)人口環(huán)比增加1.93萬人。為此，常州迅速實施了《中華人民共和國戶口登記條例》，明確公民由農村遷入城市，須持有城市勞動部門錄取證明、學校錄取通知書或市級公安機關簽發(fā)的準予遷入證明。首次將常州市城鄉(xiāng)居民區(qū)劃分為農業(yè)和非農業(yè)戶口。

第三階段為適度開放期（1970～1999年）：受改革開放和“知青”回城，及知識分子農村家屬戶口“農轉非”的條件放寬等因素影響，城市人口數量呈遞進式增長，1972～1982年的10年間，常州市市區(qū)人口由原來的30萬人增加到50萬人，凈增長20萬人。

第四階段為寬松期（2000～2014年）：進入新世紀，根據中央和省委、省政府要求，常州市率先探索實施以投資購房作為戶口遷移主要條件之一的改革。明確在市區(qū)購買50平方米以上的成套商品房和批準上市二手房，可為購房者本人及共同生活親屬落戶。同年，常州市深入探索試行小城鎮(zhèn)戶籍改革，明確在小城鎮(zhèn)具有合法穩(wěn)定住所、穩(wěn)定職業(yè)且實際居住的人員，均可以辦理小城鎮(zhèn)戶口。2003年，常州市啟動戶籍管理制度改革，在全市范圍內取消農業(yè)戶口、非農業(yè)戶口，確立了以合法固定住所和穩(wěn)定就業(yè)為基本條件的戶口遷移制度，之后3年形成了一個人口遷入高峰，2006年全市人口機械增長率達到17‰的高位。截至2013年底，常州市的戶籍人口已經達到360多萬人。

2017年6月，常州市政府對2014年制定的《常州市戶籍準入和遷移管理規(guī)定》進行了修訂，對兩個準入必要條件的定義作出更改，一是刪去了“在本市投資30萬元以上人民幣、20萬美元以上外資或連續(xù)2年納稅均達1.5萬元以上人民幣等對外來投資人員”的準遷限制，改為“參加社會保險滿5年”。二是擴大了合法穩(wěn)定住所的定義，增加了“在本地房產管理部門辦理租賃登記備案的租賃住房，連續(xù)居住5年以上，并征得房屋所有權人同意”的準入條件。

（二）戶籍制度改革的特點。自2003年以來，常州市政府始終堅持從戶籍制度改革入手，強力推進新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。其戶籍改革呈現出以下特點：

1、勞動力準入對象范圍廣、條件寬。新的戶籍準入政策將落戶對象由農民工延伸到七類外來就業(yè)人員，擴大政策惠及面;將外來就業(yè)人員的學歷由本科降低到技（職）校，技術職稱由高級降低到中級;將有學歷、有技術的外來就業(yè)人員參保時間由3年降低為2年，其他就業(yè)人員參保時間由10年降低為5年;除技（職）校和其他參保人員兩類外，其他外來就業(yè)人員均無合法穩(wěn)定住所限制。吸引年輕勞動力進入城市，除了改善人口結構外，必將增加房地產剛需，拉動市場消費，推動服務業(yè)發(fā)展。

2、投資納稅戶口準入門檻低、限制少。投資額度起點由50萬元人民幣降低到30萬元人民幣，取消對遷入人員應有合法穩(wěn)定住所的限制。降低投資額度，取消合法穩(wěn)定住所限制，將吸引更多的年輕人來常州市落戶創(chuàng)業(yè)，保證投資的持續(xù)性、穩(wěn)定性。

3、大市范圍內戶口遷移手續(xù)少、流程快。在全市實行以合法穩(wěn)定住所為基本條件的戶口登記遷移制度，明確七類戶口可以在城市和農村之間互相遷移，實現城鄉(xiāng)戶口對等遷移;將市（區(qū)）戶口遷移審批權下放，將大市范圍內戶口遷移審批的時間由15個工作日壓縮到5個工作日;統(tǒng)一市內戶口遷移政策和證明材料，取消戶口準遷證和戶口遷移證，實現大市范圍居民戶口“一站式”遷移。同時明確，戶口遷移后，涉及社會保障、土地承包、宅基地、計劃生育等事宜，由該市相關部門按規(guī)定辦理，逐步剝離依附在戶籍上的不均等待遇，將土地承包經營權與戶口脫鉤，有效解決了土地與戶口之間的矛盾，避免了大量人口在城鄉(xiāng)之間頻繁遷移。

4、購房投靠戶口準入標準合理、效果良好。綜合考慮城市承載力，以人均居住面積為標準，提高購房和投靠準入門檻，以50平方米為最低標準，將市區(qū)（含武進區(qū)）戶口準入的人均居住面積規(guī)定為不小于25平方米。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，對金壇、溧陽準入的住房面積不作限制，促進縣城鎮(zhèn)發(fā)展。通過人均居住面積限制，減少小面積二手房屋交易，有利于消化市場新房存量。無錫等地相繼取消了90平方米以上住房的限購，而常州市的戶籍政策則提前為大面積住房銷售創(chuàng)造了條件。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革的不足

雖然我國對戶籍制度改革非常重視并不斷付出實踐，但其中仍在一些問題和不足，使其對人口的管理難以適應現代社會發(fā)展的需要，制約了新型城鎮(zhèn)化的進程。

（一）改革缺乏系統(tǒng)性，根本性質未改變。自建國以來，我國一直對戶籍制度做著調整，尤其在新世紀以后，政府已經意識到二元戶籍制度對我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的掣肘，因此加緊了改革步伐，各地政府都相繼出臺了一系列的改革措施，但總體來看，改革還缺乏系統(tǒng)性。縱觀常州市60年的改革歷程，不難發(fā)現，戶籍制度的本質內容——限制遷徙自由和附加社會權益，并沒有被徹底打破。戶籍制度改革的關鍵在于實現公民的自由遷徙，消除城鄉(xiāng)差距，實現社會公平正義。但是，我國目前的改革成效，包括精英落戶、購房入戶和投資落戶等政策，對廣大的農業(yè)戶籍人口仍顯不公。其次，戶籍制度改革沒有從根本上消除不公平待遇。城鄉(xiāng)二元戶籍制度的最大癥結在于兩種戶籍類型所依附的社會權益不同。但是，現行的戶籍制度和社會保障制度也并沒有真正實現社會福利的平等分配。

（二）社會福利仍未均等化，引發(fā)社會矛盾。我國的戶籍制度將公民區(qū)分為農村人口與城市人口兩類，并實施有差別的社會資源分配制度。隨著經濟的進一步發(fā)展，國家政策趨向城市化，為城市發(fā)展投入了大量的資源。農村相對落后，大量農村剩余勞動力向大城市發(fā)展，但其戶籍仍留在農村，由于城市承載量有限，政府通過戶籍制度來保護本地公民的資源分配，但外來人口的生活水平就被迫降低，長期如此，就會引起外來人口的不滿，給社會帶來不穩(wěn)定因素。社會資源的分配不均，對在城市務工的外來人口非常不公平，剝奪了其正當的公民權益，降低了外來人口的歸屬感，可能會引起鄉(xiāng)村回潮現象，不利于我國城鎮(zhèn)化進程的發(fā)展。

由于受常州市計劃生育等相關政策限制，個別不符合常州計劃生育政策的居民與其他省市居民結婚后，在外省市生育子女并申報戶口后，因住房面積不達標，不能辦理戶口遷移，影響其子女入園入學。另外，雖然自2014年起，常州市全面實施了流動人口居住證制度，并承諾了居住證所帶來的子女接受義務教學、申領護照、機動車駕駛證等九大權益，但是在落實過程中，流動人口在享受同城居民待遇，特別是子女就近入學等問題上還存在困難。

（三）自由流動受限制，遷移意愿不強烈。取消戶籍二元結構沒有真正落實到位，一些法律、法規(guī)修改滯后于戶籍管理制度改革，如土地承包法等，導致農村土地承包、集體資產分紅等仍是制約戶口遷移的主要因素，農村和城市戶口還沒有能夠對等遷移，特別是城市遷往農村，阻力較大。2014年常州市政府改革戶籍制度后，人口機械增長率達到5.5‰，吸引了年輕勞動力在常州市落戶，在遷入的3萬多人中，60周歲以下人口占比89%。截至2015年底，全市實有人口約520萬人，戶籍人口約370萬人，其中城鎮(zhèn)人口276萬人，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到74.5%，高于全省平均水平，農業(yè)人口約95萬人，年均農業(yè)轉移人口達1.4萬人。雖然常州市放寬了農業(yè)轉移人口落戶條件，但從實際情況看，農民落戶城鎮(zhèn)的意愿并不強烈，農業(yè)轉移人口呈現低增長態(tài)勢。

四、新型城鎮(zhèn)化背景下戶籍制度改革建議

（一）進一步完善戶籍政策。人口登記制度及其他各項制度的完善、詳盡對戶籍管理具有十分重要的作用，因此，在修訂戶籍制度的過程中，也應制定出關于各項制度、政策、權力、義務等詳細的法律條文，以期能夠依法解決社會生活中產生的各種問題。修訂新戶籍法最主要的還是應以實現公民自由遷徙和保證公民平等權益為核心，消除身份等級差異，剝離戶籍制度的附加功能，恢復其認可登記和普查功能，給予公民遷徙自由權利，努力實現社會平等化，以期推進城鎮(zhèn)化建設。

（二）科學設立準入門檻。要保證人口的自由有序流動，就要注重城市資源的分配和政策的有力引導。逐步推進城鄉(xiāng)一體化建設，國家要統(tǒng)籌資源在各個城市合理配置，全面放開小城市、小城鎮(zhèn)的落戶限制，降低中大城市的落戶門檻，嚴格控制特大城市的落戶條件;地方政府要積極推進本地改革，增強城市吸引力。常州定位中小城市，應合理設置城市準入門檻，既要吸引人才資源，分擔一些城市壓力，又要綜合考慮本地城市承載能力，避免外來人口大規(guī)模涌入。上海是我國進行戶籍制度改革的先驅城市，其實行的積分落戶制度，鼓勵創(chuàng)業(yè)就業(yè)、團隊納稅等，成功控制了城市常住人口的數量，保證了城市承載力，同時也留住了人才和資金，促進了城市發(fā)展，對我國戶籍制度改革起到了積極的借鑒作用。

（三）健全社會保障制度。黨的十九大報告指出“加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。”我國戶籍制度改革中的“硬骨頭”是實現公平的社會保障和福利待遇，而改革的突破口在于加快完善社會保障體系。因此，戶籍制度改革必須與完善社會保障制度同向發(fā)力。在改革過程中，首先要將戶籍與社會保障制度分離開來，使社會保障獨立成一個完整體系，統(tǒng)一保障標準，覆蓋全國。建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，無論城市還是農村的公民都應享受同等的教育、就業(yè)、醫(yī)療和社保等方面的福利待遇，逐步淡化社會福利與戶籍制度的附著度，從根本上推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

（四）推動產業(yè)升級，增強城市競爭力。黨的十九大報告中提出“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，加快農業(yè)轉移人口市民化。”作為中小城市，常州應根據自身資源環(huán)境特點和產業(yè)優(yōu)勢，進一步加大經濟結構升級，創(chuàng)造良好的軟、硬條件承接大城市的人口資源，提升本地戶口含金量。依托地方優(yōu)勢，發(fā)揮具有區(qū)域比較優(yōu)勢和地方特色的產業(yè)經濟，通過市場機制促進區(qū)域產業(yè)升級和區(qū)域產業(yè)轉移，利用戶籍制度改革對勞動力流動的導向作用，實現以市場機制為導向的區(qū)域產業(yè)升級，增強中小城市的競爭力。同時，逐漸形成布局合理、分工明確、協(xié)調互補的城市群，建立多元化勞動力市場，使人們不進入大城市，在中小城市也能獲得更好的發(fā)展，享受與城市人口基本無差別的生活待遇，從而給人民帶來更多的獲得感和滿意度。

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