PPP項目財政承諾支出預算管理研究

黃彩云 蔣綺雯

摘要：本篇文章主要通過分析政府財承支出的現(xiàn)狀和存在的問題，分析了政府財承支出的界定、影響因素和重要性，分析了當前我國PPP財承支出存在規(guī)模膨脹、項目庫管理不規(guī)范、生命周期和預算周期不匹配、管理權(quán)力和責任不明確、信息不透明以及缺乏必要的績效評估等問題。根據(jù)國外的經(jīng)驗，根據(jù)問題和產(chǎn)生的原因提出了相應的政策建議。基于問題視角提出了相應的政策建議。

關(guān)鍵詞：PPP財政支出? ?預算管理? ?財政風險

一、引言

2014以來，政府投資領(lǐng)域PPP（政府和私人資本合作）模式的興起和迅速發(fā)展，PPP項目財政承諾范圍已經(jīng)擴大。預計未來30年內(nèi)一般公共預算中政府PPP財承支出規(guī)模將要達到9.9萬億元，每年平均要支出3194億元。政府PPP項目承諾支出責任（以下簡稱“財承支出”）進一步擴大，部分市縣甚至超過了一般公共預算10%的紅線，政府財政風險加大。①PPP項目財政承諾支出管理存在諸多問題，如對財政支出責任的預算管理體系尚未建立，財政承諾支出的范圍具有隨意性，在項目執(zhí)行過程中承諾支出不能保證及時足額支付，支出資金使用效率低下等。根據(jù)規(guī)定，政府涉及PPP項目合同的付款義務(wù)由財政部門結(jié)合中長期財政規(guī)劃審議，并按照預算管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。加強PPP預算管理一方面可以更好的全過程、全角度的監(jiān)督PPP項目的執(zhí)行情況，規(guī)范PPP項目的建設(shè)運營，另一方面也可以控制財政支出風險，提高私人資本對政府財力的信任度，確保政府財力的可持續(xù)性。

二、文獻綜述

宗禾（2015）認為財政支付能力評估是以PPP項目的預算支出責任為基礎(chǔ)的。衡量了PPP項目實施對當期和長期財務(wù)支出的影響。黃徐會（2015）認為，在安排PPP項目時，政府需要考慮每個項目給政府部門帶來的財務(wù)負擔，并按照以收定支原則，充分考慮政府對財政支出責任承受的最合理范圍，制定支出責任最高限額。認為應當將PPP財承支出與財政支出和宏觀經(jīng)濟指標進行掛鉤，完善預算管理水平、加快建立PPP中心等。強調(diào)了預算管理約束的重要性，只有前期財政承受能力論證和物有所值論證雙管齊下，才能達到理想的效果。溫來成（2016）提出PPP項目的全周期預算管理，認為PPP項目中的政府投資，財政補貼和政府費用的支出應納入預算管理，在預算中列支。任祥運（2017）認為PPP項目的經(jīng)濟承受能力評估包括兩個方面：對未來PPP項目規(guī)模的預測以及政府一般公共預算支出數(shù)額的預測，對二者預測的方法的選擇至關(guān)重要。溫來成（2017）為完善 PPP項目融資承受能力研究制度提出了相應建議，建立健全 PPP項目中長期政府預算管理體系。楊寶昆（2018）認為要進行PPP全周期預算管理和監(jiān)督，運用第三方機構(gòu)來為PPP項目預算管理提供咨詢服務(wù)。

三、財承支出的概念界定及現(xiàn)狀分析

（一）PPP財承支出的概念界定

PPP項目財政承諾支出是指PPP項目整個生命周期內(nèi)財務(wù)應承擔的支出，主要包括股權(quán)投資、運營補貼、風險承擔和配套投資。②

（二）PPP項目財政承諾支出現(xiàn)狀分析

1.PPP項目加速落地，財承支出壓力進一步加大。截止到2018年2月份，PPP項目總?cè)霂鞌?shù)量為13970個，識別階段的PPP項目數(shù)量為6400個，占總數(shù)的45.81%;準備階段的PPP項目數(shù)量為2127個，占項目總數(shù)的15.23%;采購階段和執(zhí)行階段的PPP項目數(shù)量分別為2561個和2882個，比例分別占到18.33%和20.63%。PPP項目總投資為184529.74億元，鑒定階段PPP項目投資67979.22億元，占36.84%;準備階段的PPP項目投資額為29736.73億元，占16.11%;采購階段PPP項目總投資額為37701億元，占總投資額的20.43%;項目實施階段PPP項目總投資49112.79億元，占總投資的26.62%。預計2015-2045年，公共財政撥款9.9萬億元，年均支出3194億元。

2.政府承擔支出責任增加，財承支出規(guī)模龐大。按照回報機制劃分，截止到2018年2月，可行性補助缺口項目數(shù)為5109個，占總數(shù)的36.57%;政府付費項目數(shù)量為5250個，占總項目數(shù)的37.58%;使用者付費項目數(shù)為3611個，占比為25.85%。在2015年到2045年之間預計地方政府需要承擔98814億元的PPP項目支出，前五位是是湖南省（8047億元）、河南省（7086億元）、四川省（6906億元）、內(nèi)蒙古（6241億元）和云南省（5896億元）。

四、PPP財政承諾支出預算管理存在的問題及原因

（一）PPP項目生命周期與預算管理周期不匹配

PPP項目多涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一般周期都是在20-30年，這與我國的年度預算或3年滾動預算非常不匹配。國家層面和省級最多只會制定三年滾動預算計劃，中長期預算編制在我國尚未普遍推行。但是未來剩下的十幾年的政府付費則沒有受到預算的約束，未來的項目資金供給自然也很難得到保證。

（二）PPP項目預算管理權(quán)責不清

我國各級政府并不能保證絕對獨立的編制預算的權(quán)力，這會影響PPP項目規(guī)劃和執(zhí)行權(quán)力的匹配。目前我國的中期財政規(guī)劃只需要本級政府部門來進行批準，這就造成了預算報告審批權(quán)的錯位和混亂，PPP項目支出義務(wù)可以通過政府部門出具文件承諾將其列入中期財政規(guī)劃，這就存在政府部門傾向于擴大PPP項目支出規(guī)模的風險。

（三）缺乏統(tǒng)一的全流程預算績效評價體系

我國的物有所值論證尚缺乏基礎(chǔ)財務(wù)數(shù)據(jù)的積累作為支撐，僅僅通過假設(shè)條件和敏感性分析進行評價相當粗略;財政承受能力論證的測算口徑存在模糊，地方政府存在為了不超過一般公共預算支出10%的限額，往往以“擦邊球”的形式來上馬新的PPP項目。目前我國的績效評估只局限在結(jié)果的評估，尚未構(gòu)建符合PPP項目特點的指標體系，也缺乏專業(yè)獨立的第三方機構(gòu)來進行審查和評估。

（四）PPP財承支出預算缺乏透明性

目前我國政府的預決算報告中，有關(guān)PPP項目的投資、補助以及付費等支出信息測算不夠高效科學，數(shù)據(jù)不夠準確完整，這從根源上就造成了PPP項目信息的粗略和偏誤，不利于社會監(jiān)督PPP項目的運行情況。政府網(wǎng)站也沒有制定PPP項目信息公開的實踐安排表，沒有做到PPP信息能夠及時、準確、完整的上傳到政府網(wǎng)站，以供社會公眾的查詢和監(jiān)督。

五、對策及建議

（一）將PPP項目政府承諾支出納入中長期預算管理

各級地方政府不但要把當期的PPP項目支出納入政府預算，同時也要將預測的未來財政承諾支出數(shù)額列入中期和長期的政府預算報告，將其作為政府預算支出的一部分，通過未來的預算收入來加以保障。只有將PPP項目全生命周期的政府付費都納入預算進行反映和管理，并接受人民代表大會表決通過，才能提高PPP項目政府承諾支出的法律層次，增強PPP項目的政府財力保障。

（二）明確PPP項目預算管理權(quán)責關(guān)系

各級地方政府應當要獨立擁有編制本級預算的權(quán)力，將本級政府組織實施的PPP項目納入預算管理，并受同級人民代表大會審批。要明確PPP項目組織實施過程中各部門的職責和權(quán)力，嚴格進行部門間內(nèi)部控制，遵循權(quán)責明晰、授權(quán)規(guī)范、互相制衡的原則，實現(xiàn)支出責任數(shù)據(jù)的多點錄入、互相核對、實時更新和自動提取，確保預算編制和執(zhí)行過程中對PPP項目政府承諾支出的約束作用。

（三）實施PPP 項目財政承諾支出的績效管理

構(gòu)建PPP項目績效考核指標和績效評價標準，為財政承諾支出納入預算的編制、執(zhí)行和評價提供明確科學的依據(jù)。對于重點支出和重點預算安排的資金使用效果的績效評價要重點關(guān)注，實時監(jiān)控，沒有通過階段性績效考核的PPP項目要進行重新論證，如不能通過論證，要執(zhí)行退庫處理。引入第三方獨立審計機構(gòu)，對PPP項目的整體和單個項目的運營情況進行審計，出具專業(yè)的審計報告意見。

（四）推進PPP項目預算信息透明化

應當對PPP項目運營的成本、政府承諾支出范圍、支出規(guī)模預測方法、預測支出總額以及階段性財政支出金額進行記錄和匯總，并且定期公開，接受社會公眾監(jiān)督。此外，還要進一步做好PPP項目預決算信息的信息公開工作，通過預算管理促進PPP項目預算支出的陽光化運行，接受人大和社會各界的監(jiān)督質(zhì)詢，保障PPP項目的建設(shè)運營的效率和質(zhì)量，使之為社會提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：《筑牢PPP項目財政承受能力10%限額的“紅線”——PPP項目財政承受能力匯總分析報告》。

②概念來源：《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）。

參考文獻：

[1]楊寶昆，劉芳.PPP項目全生命周期預算管理研究[J].建筑經(jīng)濟，2018，39（03）：28-34.

[2]趙曄. PPP財政承受能力論證需關(guān)注三大問題[N]. 中國政府采購報，2018-02-13（004）.

[3]任祥運，孟令錦，王東建.PPP項目財承論證的一般公共預算支出預測分析[J].中國商論，2017（35）：165-166.

[4]溫來成，孟巍.政府和社會資本合作（PPP）項目預算管理及風險控制[J].河北大學學報（哲學社會科學版），2017，42（06）：78-85.

[5]王璽，夏強.政府與社會資本合作（PPP）財政承諾管理研究——以青島地鐵X號線PPP項目為例[J].財政研究，2016（09）：64-75+29.

[6]溫來成，郭瑩瑩.PPP項目的政府預算管理問題研究[J].經(jīng)濟研究參考，2016（31）：38-44.

（作者單位：中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院）