改革開放四十年高等教育辦學體制改革回顧與展望

關鍵詞：改革開放四十年 ? 高等教育 ? 體制改革

教育體制改革內涵豐富，其內容包括管理體制、辦學體制、投資體制、招生和就業體制改革及高等學校部門管理體制改革等等。辦學體制改革是激發行為主體參與和投資辦學的積極性，開發、重組教育資源，轉變教育管理模式，形成新的教育體制，激發學校發展的元動力，形成適應社會發展的新的辦學體制。其是教育體制改革的基礎，影響其他體制的建設和改革。本文系統回顧改革開放40年來我國高等教育辦學體制改革歷史進程，分析辦學體制改革特點，反思不足并展望未來。

一、改革開放40年我國高等教育辦學體制改革的歷史進程

（一）第一階段，允許、鼓勵社會辦量辦學（1978年-1991年）

隨著改革開放的推進和市場經濟的不斷發展，在教育層面，國有化的辦學體制難以適應我國教育事業的發展，不能滿足社會發展及人民群眾的需求。1978年黨的十一屆三中全會作出把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，以經濟建設為中心的政策方針，促進了經濟社會的在大發展，同時推動了高等教育的發展及其體制改革，而改革的核心內容即是要改變單一的國家投資辦學體制，實行多種體制辦學。

1982年3月，中華社會大學作為全國第一所民辦大學在北京成立。1982年12月頒布的《中華人民共和國憲法》第19條規定：“國家鼓勵集體經濟組織，國家企事業組織和其他社會力量依照法律規定舉辦各種教育事業。”這一規定第一次將可以舉辦非公有制的學校上升至法律層面，極大地鼓舞了社會力量辦學的積極性。

1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“要充分調動企事業單位和業務部門的積極性，并且鼓勵集體、個人和其他社會辦量辦學”標志著我國教育體制改革全面展開。《決定》制定了中央、省（自治區、直轄市）、中心城市三級辦學的體制，提倡中央部門和地方聯合辦高等教育，進一步鼓勵社會 團體和個人辦學。

1987年7月，《關于社會力量辦學的若干暫行規定》頒布，明確指出：“社會力量辦學是我國教育事業的組成部分，是國家辦學的補充”，并規定了社會力量辦學的審批程序、學校名稱、招生、收費以及頒發證書等事項。

（二）第二階段，建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制（1992年-1996年）

1992年，鄧小平南方談話提出“改革開放膽子要大些”。《全國教育事業十年規劃和“八五”計劃要點》中，將以政府辦學為主，社會各界共同辦學體制的高等教育部分設想為：“高等教育以中央和省、自治區、直轄市兩級政府辦學”。

1993年，《中國教育改革與發展綱要》頒布。《綱要》提出：“改變政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”。《綱要》總結了依靠社會力量辦學的十六字方針：積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理。

1996年，《全國教育事業“九五”計劃和2010年發展規劃》印發，指出：“到2010年，基本形成以政府辦學為主，社會各界共同參與的辦學體制及公立學校和民辦學校共同發展的格局”。

（三）第三階段，明確以政府辦學為主體，公辦民辦共同發展思想，辦學體制改革進入法制新階段。（1997年——至今）

1997年7月國務院頒布的《社會力量辦學條例》，這是第一次國家以行政法規的形式系統、全面、集中、明確地闡釋和規定了有關辦學體制改革的政策方針，標志著我國辦學體制改革開始了依法辦學、管理并健康發展的新征程。

1998 年《中華人民共和國高等教育法》頒布，明確規定了：“國家鼓勵和支持高等教育事業的國際交流與合作”。這使我國高 等教育不僅在人員往來、中外合作辦學、文憑互認等方面都取得了不錯的成績，而且在先進教育觀念和理論、課程和教材、教師和教學、管理模式、評價標準等方面引進上也效果明顯，高等教育國際化有了進一步發展。

1999年，《關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》提出：經批準可以舉辦民辦普通高等學校。2002年頒布《中華 人民共和國民辦教育促進法》及其條例的實施標志著我國民辦教育法治建設邁出了里程碑式的一步。隨后針對民辦高校擴張快速但辦學質量滯后問題，提出了加強民辦高校辦學管理的文件：2006年《關于加強民辦高校規范管理引導民辦高等教育健康 發展的通知》，2007年《民辦高等學校辦學管理若干規定》，2008年《獨立學院設置與管理辦法》，以加強民辦高等教育的規范管理①。

2010年中共中央國務院印發《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“不同類型學校的領導體制和辦學模式應有所不同，要尊重學校的辦學自主權。教育事業還是應該由懂教育的人辦”。要造就一批教育家，倡導教育家辦學。要加快民辦教育發展，滿足不同社會群體多樣化的教育需求。

2016年全國人大常委會審議通過《關于修改〈中華人民共和國民辦教育促進法〉的決定》及隨后頒布的配套文件，開啟了民辦高等教育非營利性、營利性分類管理的新時代。2018年對民辦教育促進法又進行了修改，將“經政府批準的職業技能鑒定機構”修改為“經備案的職業技能鑒定機構”;“工商行政管理”修改為“市場監督管理”，充分的發揮市場在民辦高等教育中調節作用，同時鼓勵和支持職業教育的發展。

二、改革開放40年我國高等教育辦學體制改革的特點

從改革的內外動因來看，高等教育辦學體制改革充分體現了我國改革開放40年的國家政治，經濟，文化等基本國情的發展變化，縱橫分析40年來高等教育辦學體制改革的特點主要可以概括以下幾點：

（一）政府對高等教育辦學體制改革始終處于主導地位

我國所有的改革事項整體上都是自上而下的，都是由政府主導，設計和推動的，政府是高等教育改革的設計者、發動者、推動者。回顧40年來高等教育改革的一系列改革，均由政府設計、推動的。我國擁有強大而且強勢的政府，同時憲法及《高等教育法》也規定了政府相應的權利。政府的主導作用主要體現在：1.政府制定政策法規，為辦學體制改革提供了依據。這一點在上述歷程回顧中增有體現。2.政府對民辦高校的直接推動方式往往是給其提供閑置的教育資源，如保障民辦高校在教育教學上的公平待遇。

（二）改革目的從彌補投入不足到滿足多樣化需求

我國辦學體制改革的初衷是要解決政府財政對教育投入的不足，不能滿足人民對接受更多教育的需求的主要矛盾。改革開放初期政府財政不足，有限的資源又對義務教育有更多的傾斜，高等教育成為只有少數人能夠享有的精英教育，不能滿足群眾需求。辦學體制改革蓬勃開展為教育事業發展注入了大量的資金。隨著我國經濟社會的不斷發展，尤其是進入小康社會以后，教育矛盾就由學額不足轉向優質教育資源短缺方面。同時，辦學體制改革的主要部分民辦教育，能夠滿足人們對于差異性教育需求，促進人們對教育的選擇熱情，教育供需矛盾也有所轉移。辦學體制改革必須進一步明確教育辦學主體，探索能夠使不同教育模式的規范發展和公平競爭新途徑。

（三）民辦高校從單純追求數量增加的外延發展到兼顧追求質量的內涵式發展

改革開放以來，為緩解高等教育需求的供給不足，圍繞著辦學體制改革的主題，大量的民辦高校涌現，這表現出的是規模體量的顯著增加。以民辦普通高校為例，1992年全國僅有6所，在校生為1.21萬人，校生均規模為 2016人; 而到2016年，“全國民辦普通高校已達742所（含獨立學院266所），在校生634.06萬人”，校生均規模為8545人。24年間，民辦普通高校數增加 122.67倍，在校生總人數增加523倍，校生均規模增加4.23倍。而同期公辦普通高校數僅增加0.78倍，在校人數僅增加7.95倍②。而辦學層次也從非學歷教育或高等職業教育向高等教育體系上端延伸。從民辦高校內生能力來看，經過長期的辦學積累和自主 建設，其辦學規模條件不斷改善，師資實力不斷提升，科研能力也不斷向好。

三、改革開放40年我國高等教育辦學體制改革的不足與反思

改革開放40年來，我國高校逐步擴大辦學自主權，高校依據國家政策法規自主開展人才培養、科學研究和社會服務活動。但我們也必須清楚的看到，高校辦學體制改革是一項長期而艱巨的作務。高等教育辦學體制改革過程中，我們仍有不足值得反思：

（一）政府職能轉換不到位，各辦學主體僅擁有有限辦學自主權

改革開放以來，政府逐漸將辦學自主權下放到高校和市場，通過宏觀政策，間接手段調節學校自治和市場的運行，學校供給側的活力被不斷的激發出來。總的來說，政府職能由微觀管理向宏觀指導轉變，由管理走向協調與服務，該屬于其他主體的權利也都通過分化方式還給了各主體，工作側重于在關鍵性問題上整體布局。但現實而言，與辦學主體的教育治理職能相關的制度尚未完善，政府管的過細，仍有越俎代庖現象，時常扮演無限政府的角色。如我國大學需得到政府的審批和授權才能獲得辦學資源，開展辦學活動，而這一些權利本該屬于大學自身③。

（二）過于注重工具價值而忽略本體價值，造成高等教育同質化傾向

教育是有目的的培養人的活動。在教育活動中，人們往往通過選擇不同的教育目的來實現對教育價值的追求。高等教育作為國之利器，具有為經濟建設和社會發展服務的工具價值。為提高供給效率，在政府主導下增加短線專業和專科比重，同時著重發展重點學校、重點專業是必然的價值取向。在辦學過程中一些普通高校也往往忽視自身辦學特點、實力水平及基本情況的審視，“快速適應”這種社會需求來提高招生人數及就業率，這就很容易造成熱門專業遍地開花，畢業學生能力參差不齊的現象。直至最近幾年，隨著“雙一流”建設、中西部發展戰略等，高等教育綜合改革等政策的提出，高等教育內涵式發展才上升至頂層設計高度，形成以人的發展與高等教育自身發展的本體性價值為主，與社會需求性質的工具價值共存共生的形態。這 種價值觀念的轉變需經過較長時間才能對改革實踐產生影響。

（三）民辦高校法律制度供給不足

現在教育制度及法律規章多數針對公辦學校而制定，雖然在辦學體制改革大勢下頒布《民辦教育促進法》，但相關法律的規制范圍仍顯不足。如民辦高校登記為“民辦非企業單位”，這是規定法人性質的法律法規的滯后。營利性質的民辦高校為企業法人性質，非營利性質的民辦高校為事業單位，但在實際管理中均被視同企業。這導致民辦與公辦高校教師間的不平等待遇，也阻礙公民辦學校間教師間的交流。《民辦教育促進法》指出，民辦學校的出資人可以從結余中取得合理回報，但回報程序煩瑣，實際操作性不強，回報只能從辦學積累扣除諸多費用后才能按規定比例提取，實際到賬金額寥寥無幾。

四、未來我國高等教育辦學體制改革前瞻

（一）繼續轉變政府職能，確立高校自主辦學的法人地位

“擴大高校辦學自主權”的說法有一個前提需要我們明確，那就是權利主體仍然是政府，由正府確立高校的辦學權力。當辦學體制改革推進到了“啃硬骨頭”的攻堅克難階段，就要從頂層設計去做深刻徹底的改革，要將辦學體制改革的“補丁式”方轉變為“換新衣”的方法，真正的將法律賦予的高校辦學自主權交還給學校，由學校辦學，政府進行監督和宏觀調控。這種調控就是要 讓高校在法律的框架下辦學，為高校設置“負面清單”，即政府不規定高校能做什么，而是規定禁止高校做什么，充分享有自主權。另外，也可以推行教育家辦學，讓懂教育的人來辦教育，管理教育。在依法辦學前提下，大學具有自主辦學的權利，是權利的主體。這樣，渡過教育體制機制轉型期后，高等教育新秩序就會在市場競爭機制和法律約束下形成并充滿活力的運行。

（二）促進高等教育多樣化、形成完備高校教育系統

美國高等教育的一大特點就是它的多樣性。這一點曾任哈佛大學校長的德里克·博克在他《美國高等教育》一書中也有提到。大學競爭是促成這種多樣性主要動因。高端優質的研究性大學為榮譽競爭，低端一般性的大學為生存競爭。這種競爭環境使得大學能夠找準自身的定位，形成大學間的錯位競爭，逐漸形成良好的運行秩序和完備教育系統。這樣的系統能夠精準快速的應對社會發展的需求，重置高等教育辦學結構，促進高等教育國際化發展。這是一個值得我國學習的經驗。我國高等教育改革的方向和重點就是要讓市場競爭機制發揮決定性作用，讓辦學主體在競爭中自我定位，充分發揮各自優勢辦出特色，適應國際化競爭環境，形成具有我國特色的完備教育系統，與國際高等教育接軌④。

（三）加強高等教育立法建設，形成具有法律效力的現代大學章程

加強高等教育法制建設，使民辦學校事業法人身份盡快明確，將民辦學校確立為事業單位，可自收自支，解決其法人屬性問題，使民辦教師得到相應的事業編制。在實事求事的區分不同辦學類型的基礎上，形成具有可操作性的合理回報與獎勵制度，根本上調動民辦教育的熱情和繼續辦學的積極性，促進民辦教育的健康發展⑤。另外，我國現有大學章程只約束學校內的辦學活動，不具有法律效力。而這走進了一個誤區，現代大學制度應該是在規范大學與政府、社會的關系的同時，規范大學內部學術及行政權力的關系。而這種規范應該上升至法律高度，具有法律效力，用法律的權威來保障現代大學制度的實施。大學章程建設更應該提升至法律高度，具有法律性質。大學章程中的辦學理念、制度應該得到社會甚至是文化的高度認同，提升其約束力。以上立法建設，使得高等教育辦學體制改革有法可依，有法可循，同時從頂層設計高度保障辦學體制改革順利深化的進行⑥。

注釋：

①楊德廣：《60年來中囯高等教育辦學體制和管理體制的變革》，《大學教育科學》，2009年，第5期。

②李文章：《改革開放40年我國民辦高等教育發展：成就、經驗與展望》，《黑龍江高教研究》，2018年，第10期。

③張旸、張雪：《改革開放40年來我國高等教育供給的變遷邏輯與展望》，《復旦教育論壇》，2018年，第5期。

④張應強：《我國高等教育改革的反思和再出發》，《深圳大學學報人文社會科學版》，2016年，第1期。

⑤胡衛、何金輝、朱利霞：《辦學體制改革：多元化的教育訴求》，《教育科學出版社》，2010年，第1期，第4-61頁。

⑥張應強：《全球化背景下的我國現代大學制度改革》，《高等教育研究》，2013年，第9期。

（作者簡介：肖麗丹，碩士研究生在讀，哈爾濱師范大學，教育管理。）