干部下鄉與貧困治理：“第一書記”的職能定位及其價值實現

謝建平　田有煌

[摘 要]黨中央從國家頂層設計上不斷強化鄉村貧困治理制度的供給與創新，由最初1984年國家部委機關選派干部下鄉參與扶貧的嘗試，進而發展到“第一書記”扶貧制度的探索與設置，這是新時代貫徹落實習近平總書記重要講話精神和中央扶貧開發決策部署的一個重要舉措，是中國共產黨解決“三農”問題和培養鍛煉優秀干部的一種制度創新。通過給貧困村引入干部下鄉新機制，并明確“第一書記”參與扶貧的工作職能和努力方向，以期通過加強黨的建設來優化農村基層組織結構，推動鄉村貧困治理，達到實現全面建成小康社會的宏偉目標。

[關鍵詞]第一書記;貧困治理;職能定位;價值實現

[中圖分類號]D669? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-1071（2019）06-0076-05

貧困是一個十分復雜的世界性問題，按照經濟學的一般理論來說，貧困是經濟、社會、文化貧困落后現象的總稱。各國政府為了治理貧困問題，先后采取了諸多不同的策略與方法，也取得了一些實實在在的成效。作為世界上最大的發展中國家，中國的貧困問題及其現象同樣不容小覷。以全心全意為人民服務為宗旨的中國共產黨，自成立之日起，就把反貧困作為自己的奮斗目標。黨的十九大報告中，習近平總書記更是清晰地指出：“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。”[1]1因此，打贏脫貧攻堅戰，必然是中國共產黨的職責所在，更是新時代中國貧困治理的內在訴求。新時期以來，中央和政府對“三農”問題高度重視，連續多年出臺“中央一號文件”，黨和政府的惠農惠民政策供給不斷，農業稅取消、扶貧項目進村、扶貧救濟等貧困治理措施不斷深入農村，然而此類外在的“輸血式”貧困治理方式并沒有取得預期中的理想效果。為此，黨中央從國家頂層設計上不斷強化貧困治理制度的供給與創新，由最初國家部委機關選派干部下鄉參與扶貧的嘗試，進而發展到“第一書記”扶貧制度的探索與設置。通過給貧困村引入干部下鄉新機制，并明確“第一書記”參與扶貧的工作職能和努力方向，以期通過加強黨的建設并進一步密切黨群干群關系，從而最終實現貧困治理，實現全面建成小康社會的宏偉目標。

一、“參與式”扶貧視角下的干部下鄉

干部下鄉參與貧困治理現象的出現并非偶然，因為“政治路線確定之后，干部就是決定的因素”[1]1。客觀地說，優秀干部群體始終是中國共產黨的重要執政資源，自然也是推進貧困治理的重要力量。從黨的扶貧工作歷史來看，最早提出選派干部下鄉參與扶貧工作是1986年由國務院貧困地區經濟開發領導小組提出并倡導的，此后選派優秀干部下鄉扶貧的工作部門由中央國家部委機關擴展到省、市、縣各級黨政機關，并逐漸演變成為一項制度。至于“第一書記”扶貧機制，自然屬于干部“參與式”扶貧制度的拓展與延伸，是新時期國家在扶貧領域中進行制度創新的一種方式，反映了黨和國家在“參與式”扶貧視角下干部對下鄉的深入思考與探索。

（一）干部下鄉參與扶貧的政策緣起與發展

自1978年農村經濟體制改革之后，激發農村農民活力，一定程度上緩解了廣大農村的普遍貧困問題。然而，部分自然條件惡劣、經濟發展水平較差的地區貧困問題愈加凸顯。為此，1984年9月29日，黨中央和國務院下發了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，要求國家相關部委派遣干部深入貧困地區開展專項扶貧工作，幫助貧困地區發展經濟。1986年6月26日，國務院貧困地區經濟開發領導小組第二次全體會議要求凡是有條件的部委，“都應當抽派干部，深入一片貧困地區，定點輪換常駐，重點聯系和幫助工作”[2]，同時對下鄉干部的基本素質也提出了進一步的要求，明確規定“要選派身體好、有一定專業知識的優秀干部深入基層，參加貧困地區的開發工作”[3]。1990年2月23日，《國務院貧困地區經濟開發領導小組關于九十年代進一步加強扶貧開發工作的請示》經由國務院批準下發，進一步對下鄉干部提出了更高期望，要求“選派精明強干的干部到最困難的貧困縣、鄉、村去開展工作”[3]。短短四年時間，下鄉干部的選派要求從“身體好并掌握專業知識”上升到了“精明強干”，工作地點則由“基層貧困地區”改變為“最困難的貧困縣、鄉、村”。由此觀之，我們不難發現，干部下鄉參與扶貧工作的頂層設計愈發嚴格，其要求不斷提升，生動反映了黨中央對貧困治理工作的重視與關切。

（二）干部下鄉參與扶貧的制度形成

自1991年起，中國農村貧困人口規模縮小的速度較前期出現明顯下降趨勢，此狀況引起了黨和政府的高度重視。1994年2月28日，國務院組織召開了全國扶貧開發工作會議，《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》正式部署實施，計劃花七年時間幫助全國范圍內的8000萬貧困人口解決基本的溫飽問題，會議要求各級黨政機關部門要積極參與扶貧開發工作，與貧困縣實行定點掛鉤，并確立工作目標為不脫貧不脫鉤。同年8月，《關于加強中央黨政機關定點扶貧工作的通知》正式下發，對定點扶貧工作的內容、要求與目標作出了具體部署。1997年1月16日，中共中央組織部、人事部聯合頒發了《關于進一步做好選派干部下鄉扶貧工作的意見》，對選派干部進行下鄉扶貧工作的組織實施與工作要求進行了明確，同時進一步提出了下鄉扶貧干部的選派條件、工作任務、管理考核等細則。隨著全國扶貧工作形勢的發展與變化，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》先后頒布實施，中共中央、國務院也對選派干部下鄉參與扶貧的工作任務進行了多次安排與部署，制度的延續性得以貫徹。為此，中央決定，“要把組織黨政機關干部下鄉扶貧，作為一項制度，長期堅持下去”，同時也對下鄉干部提出了明確要求，規定他們必須“要同群眾同甘共苦，做艱苦細致的工作，幫助村里搞好班子建設，開辟致富門路，解決群眾最關心的熱點難點問題”[4]。至此，選派干部下鄉參與扶貧的制度基本形成。

（三）“第一書記”參與扶貧的制度探索與實踐

改革開放以來，隨著城鎮化進程的不斷深入發展，城市與農村的“鴻溝”不斷加劇，大批農村精英分子與青壯年勞動力不斷“離鄉離土”進入城市，部分村莊出現了嚴重“空心化”現象，村級組織建設陷入了一定的困境，甚至還有一些村莊的黨支部與村委會后繼乏人，直接導致部分鄉村經濟發展動力不足。為了鞏固黨在農村的執政基礎，強化農村基層組織建設，促進農村經濟社會全面發展，安徽省在2001年率先選派黨政機關干部到貧困村及后進村擔任“第一書記”，負責基層黨建與脫貧攻堅任務。此后十余年，全國多地先后開始了探索實施“第一書記”參與扶貧的新機制，為部分“基礎脆弱、經濟薄弱、班子軟弱”的“三弱”村莊選派優秀機關干部擔任其“第一書記”，充分發揮他們的先進管理理念，為農村基層組織建設注入活力，更為農村經濟社會發展帶來外部“活水”，以求加強農村組織建設并調整農村產業經濟結構，從而帶領群眾脫貧致富。十余年的地方探索與實踐表明，“第一書記”參與扶貧的制度不僅有助于解決部分貧困村與后進村的“軟、窮、散”等突出問題，還有利于深化農村經濟社會的改革與發展，同時對培養鍛煉機關干部、改善機關作風建設也大有裨益。正是在地方實踐的成功經驗基礎之上，中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發領導小組辦公室三部門于2015年4月聯合下發了《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》，對“第一書記”參與扶貧的制度進行了總體設計與安排，以期實現通過特殊干部組織資源的“外力”來促進解決鄉村貧困治理的現實問題。

二、“第一書記”在參與鄉村貧困治理中的職能定位

“第一書記”扶貧是干部下鄉參與扶貧制度在新時期的拓展與延伸，是中國共產黨利用自身干部資源優勢充實農村基層組織力量的具體體現，生動反映了中國共產黨執政為民的制度優勢所在。為了切實增強和鞏固黨在農村的執政根基，有效化解鄉村貧困治理中尚存的諸多“痛點”，中國共產黨對“第一書記”的駐村職能進行了明確定位，以期通過“第一書記”的作用發揮來推動農村經濟社會的全面健康發展，進而促進農村的貧困治理。具體來說，“第一書記”的職能主要體現在以下幾個方面：

（一）夯實農村基層組織力量。縱觀中國共產黨的百年奮斗史，可以清晰地發現，廣袤農村一直是中國共產黨取得政權、鞏固政權并長期執政的堅實基礎。改革開放以來，長期“二元對立”的城鄉格局自然解體，直接導致大量鄉村精英分子“離鄉離土”進入城市并想方設法在城市定居，此類人群重返鄉村并建設鄉村的概率必然下降，必然削弱農村基層組織力，大量鄉村陷入農村領導班子“無人可用、有事無人干”的失序格局，“老齡化”農村領導班子的現狀長時間存在。雖然這些老年農村干部了解本村情況，但是同樣存在“老辦法不頂用、新辦法不會用、硬辦法不能用、軟辦法不管用”的尷尬狀況，農村工作長期無序發展，村容村貌變化不大，難以適應社會主義新農村的建設要求。因此，“第一書記”制度在農村的設立，有助于體制內精英深入農村基層、了解農村狀況并強化農村基層黨組織建設力度。當然，必須指出的是，“第一書記”的設立，并不是要其“凌駕”于既有農村基層黨組織之上，也不是要其取代現有農村黨支部書記，而是寄希望于其能夠站在更高角度來思考和認識加強農村基層組織力量建設的重要性與必要性，通過自身努力，為農村基層組織建設建言獻策并選賢任能，從而破解部分落后地區村級黨組織“散弱無力”“家族化”“宗族化”甚至是“涉黑化”的歪風邪氣，為黨在農村的基層組織力量夯實基礎。

（二）切實推動精準扶貧工作。精準扶貧是針對粗放扶貧而言的，是指針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準扶貧于2013年11月由習近平總書記在湖南湘西花垣縣十八洞村考察時提出，這一思想是基于前些年中國不少地方的粗放式扶貧，沒有顧及實際扶貧對象的切實生活需要所提出。“第一書記”制度在農村的設立，就是貫徹落實總書記關于“六個精準”中“因村派人”精準扶貧的主要制度形式之一，其職能內在蘊含著駐村扶貧的重大使命。長期以來，農村勞動力外流現象較為普遍，不少農村的現狀可簡單歸納為：“留守”農村人員多為老弱病殘幼且思想意識較為落后，而且部分支部戰斗力較為欠缺，致富帶頭人的缺乏，直接誘發村莊內生發展動力不足，貧困狀況難以短時間內得以消除等情形。因此，派出的“第一書記”大多駐在基礎條件差、經濟基礎弱的偏遠鄉村，以求通過優秀的外在組織力量，達到重建鄉村經濟體系、優化鄉村經濟結構之目的。所以，“第一書記”下鄉的組織目的和意圖除了夯實基層組織力量之外，為貧困鄉村找準發展道路也是其必然使命之一。通過“第一書記”的組織力量供給，來積極培育并壯大農村社會的內在“造血”功能，引導村民結合自身特點，找到精準脫貧之路，從而增加農戶經濟收入，壯大村集體經濟規模，實現鄉村的整體脫貧致富。

（三）優化為民辦事服務體制機制。人民立場是我們黨的根本政治立場，群眾路線是我們黨的根本工作路線。農村作為中國共產黨長期執政的重要基礎，是整個國家的安民之基，為廣大的農民群眾辦實事、辦好事是中國共產黨的一貫政治主張。但現實情況是，由于城鎮化的快速推進，加上新農村的建設力度較為滯后，大多數農村的常住人口數量與規模迅速減小，農村人口的年齡結構表現較為失衡，且隨著農村人、財、物等資源的“外流”，鄉村經濟社會日漸萎縮，缺乏一定的原生發展動力，直接導致農村基層組織的治理效能減弱，基層組織與農民群眾之間的“鴻溝”日益拉大，不少基層組織大多限于“維系基本運轉”的消極狀態，難以有效密切黨群干群關系，為民辦事服務的效能必然難以得到保障。因此，“第一書記”必須要主動運用新理念、新方法來探討解決為民辦事服務的體制機制問題，不斷深入農村開展實地調查研究，切實了解百姓生活狀況、把握群眾思想脈搏、著眼群眾所思所想所盼，真正把為民辦事服務做到群眾的心坎里，從而打通聯系服務群眾的“最后一公里”。

（四）提升黨在農村的治理能力和水平。鑒于一些農村經濟社會發展的日漸衰落狀況，以及農村基層組織的“松、軟、散”等情況，黨在農村的基層治理能力和水平必然難以得到有效發揮。必須指出的是，農村基層治理體系和治理能力現代化的關鍵在于能否重建國家與農民之間的關系，從而為民眾提供良好的公共服務，進而有效獲取人民群眾的信任與支持，并管控好國家與農民之間可能發生的利益沖突。因此，“第一書記”既要注重發揮現有基層組織力量的作用，又要努力培育和發展年輕的后續組織力量，通過健全農村基層組織機構，不斷完善黨在農村基層的治理工作體系，從而達到重塑鄉村治理內核，實現鄉村良序治理的目標。與此同時，“第一書記”還可借助其體制內身份帶來的人力資源優勢，全面參與農村的治理與發展，積極打通地方政府與鄉村治理之間的溝通渠道，為鄉村積極協調上級貧困治理項目資源，實現外部政策、資金、技術、人才、項目等資源與鄉村本土有限資源之間的有機整合，進而為廣袤鄉村提供更多、更好的公共服務，從而提升人民群眾的滿意度和獲得感。

三、“第一書記”在參與鄉村貧困治理中的價值實現

客觀地說，與農村現有的組織力量相比較，“第一書記”具有先天的獨特優勢：受教育程度普遍較高、資源獲取概率較大，相對而言處于比較“超然”的地位。“第一書記”下鄉參與扶貧不僅有助于強化貧困鄉村的基層組織建設，而且也有助于推動貧困鄉村的治理進程，同時對于密切黨群干群關系也多有裨益。

（一）強化基層組織建設，為鄉村貧困治理提供堅強組織保證

農村基層組織建設關系著整個鄉村集體的健康發展。健全、合理的農村基層組織結構應該是一個年齡、知識、視野與工作能力相統一的有機整體，“第一書記”制度在鄉村中的設立，必然有助于優化鄉村干部隊伍的結構，從而強化貧困鄉村的基層組織建設。應該說，黨和政府高度重視“第一書記”的選派標準，中共中央組織部等部門在《關于做好選派機關優秀干部到村任第一書記工作的通知》中明確要求各級政府在選派“第一書記”時，必須把握好“政治關、品行關、廉政關、能力關”，并對具有豐富農村工作經驗或擁有涉農方面技術專長的干部給予優先考慮。因此，“第一書記”扶貧制度的設立，一方面有助于改善鄉村基層組織成員的年齡結構，推動農村基層組織的年輕化。“第一書記”大多是黨政機關下派的年輕、后備干部，他們充滿朝氣與活力，必然會給日益“老齡化”的鄉村基層組織注入一股新鮮血液，幫助農村兩委班子優化結構，進而提升鄉村干部隊伍的整體性力量。另一方面，“第一書記”還有助于改善鄉村基層組織成員的知識結構，提升農村基層組織的整體素質。大多農村本土干部由于年齡偏大，知識面較為狹窄，致使其理解、學習、接受新鮮事物的能力與動力不足，從而缺乏一定的創新意識，在帶領村民脫貧致富的過程中或多或少存有力不從心之感。而“第一書記”大多經過了嚴格的組織選拔，他們的知識文化水平與能力，在幫助農民群眾全面、準確理解黨和國家的惠農惠民政策方面可以起到重要的支撐作用，真正發揮好黨在基層的“代言人”功能。“第一書記”的組織嵌入，必然可以有效強化基層組織建設，從而為鄉村貧困治理提供堅強的組織保證。

（二）推動鄉村供給側改革，為鄉村貧困治理提供強大內生動能

“消除貧困是人類共同的使命”[5]，對于世界上最大發展中國家的中國而言，中國共產黨領導的反貧困的治理任務依然十分嚴峻。客觀地說，過去幾十年尤其是改革開放以來，中國長期處于經濟高速增長的階段，在這樣的總體背景下，中國貧困人口的規模迅速下降，這是經濟增長本身所帶來的“扶貧效果”，也是黨和政府長期以來致力于反貧困的必然結果。但是，目前中國正處于從中等收入國家向高收入國家過渡的中間階段，在既有的絕對貧困標準下，貧困人口正在迅速減少。到2020年以后，當絕對貧困人口全部脫貧，我們依然不能說就此告別了貧困，因為相對貧困人口還會繼續并將在很長一段時間內存在。所以，“第一書記”必須結合本地、本村的實際情況，主動思考貧困落后鄉村的長遠脫貧致富之路，以防脫貧之后“再次返貧”，尤其要持續關注絕對貧困人口是否真脫貧、脫真貧。因此，“第一書記”在貧困治理過程中，必須依據國家總體戰略考慮，積極推動鄉村供給側改革，重點需要思考的是如何將農民、技術、市場、生產、營銷、金融等要素有機結合起來，從而為貧困鄉村升級與再造產業經濟新結構，實現農業與第二產業、第三產業的“無縫”對接與融合，進而打造鄉村脫貧致富的完整“產業鏈條”，為鄉村貧困治理提供強大的內生動能。

（三）優化國家與民眾關系，為鄉村貧困治理提供制度效能保障

優化國家與民眾之間的關系，密切聯系好群眾是中國共產黨的優良作風之一。革命時期，中國共產黨通過“農村包圍城市”的新型革命道路，締造了“魚水情深”的黨群干群關系，最終取得了革命戰爭的勝利。社會主義建設時期，中國共產黨帶領廣大人民群眾克服了一個又一個的困難與挑戰，黨群干群的溝通關系雖有一定的“阻礙”，但仍取得了長足發展。進入新世紀以來，國家黨政機關眾多公務員不少都是家門、校門、機關門的“三門”干部，他們大多從事機關行政工作，對農村基層情況知之甚少，與人民群眾的聯系和感情也不夠深入，存在著一定程度上的農村工作本領缺失。因此，無論是從干部的培養與鍛煉角度出發，還是不斷優化國家與民眾之間的關系來講，選派黨政機關優秀干部擔任“第一書記”參與鄉村的貧困治理，無疑是新時期密切黨群干群關系的重要舉措。客觀地說，選派“第一書記”參與下鄉扶貧，不僅有利于機關黨員干部深入了解本國國情、體察民情民心，而且還有助于提高機關黨員干部化解矛盾、解決突出困難的實際能力。“人民是歷史的創造者，群眾是真正的英雄。人民群眾是我們力量的源泉”[6]。因此，“第一書記”必須不斷更新工作理念，“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發展成果更多更公平地惠及全體人民，朝著實現全體人民共同富裕不斷邁進”[7]，從而不斷調整與優化國家與民眾之間的良序關系，為鄉村貧困治理提供制度效能保障。

概而言之，對于新時代的鄉村貧困治理事業來說，“我們需要與其說是好的人，還不如說是好的制度”[1]45。“第一書記”參與鄉村扶貧的制度，離不開對“第一書記”職能定位的明確細化，更需要國家層面的強力政策支持和廣大村民的參與配合，才能確保“第一書記”在鄉村貧困治理過程中的價值得以順利實現。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利[M].北京：人民出版社，2017.

[2]毛澤東選集：第2卷[M].北京：人民出版社，1991：526.

[3]國務院辦公廳.關于轉發貧困地區經濟開發領導小組第二次全體會議紀要的通知[J].中華人民共和國國務院公報，1986（23）：682-683.

[4]國務院貧困地區經濟開發領導小組.關于九十年代進一步加強扶貧開發工作的請示[J].中華人民共和國國務院公報，1990（5）：145.

[5]中共中央文獻研究室.十四大以來重要文獻選編（下）[M].北京：人民出版社，1999：2043.

[6]習近平.攜手消除貧困，促進共同發展[N].人民日報，2015-10-17.

[7]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014：5.

（責任編輯：銘 心）

[基金項目]江西省社科規劃2016年項目（16DJ05）、江西省高校人文社科2015年項目（MKS1504）、四川省哲學社會科學重點研究基地2016年項目（SLQ2016B-18）。

[收稿日期]2019-09-25

[作者簡介]謝建平（1981—），男，江西高安人，博士，贛南師范大學中共革命精神與文化資源研究中心（中央蘇區研究中心）副教授、碩士生導師，主要研究方向：當代中國政治制度研究;田有煌（1981—），男，江西上猶人，贛南師范大學中共革命精神與文化資源研究中心（中央蘇區研究中心）講師，主要研究方向：中央蘇區史、黨史黨建。