精準扶貧過程中主要利益主體的沖突和妥協

高婷婷

摘要：本文從精準扶貧過程中各利益主體的視角出發，分析了包括縣級政府、鄉鎮政府、村干部、村民等在內的各利益主體的在精準扶貧過程中的各種沖突和妥協。

關鍵詞：精準扶貧;利益主體;沖突;妥協

一、精準扶貧的內容

2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時第一次提出“精準扶貧”。2016年4月26日上午，中央宣傳部、中央直屬機關工委、教育部、中央軍委政治工作部、北京市委在京舉行“展望十三五”系列報告會第十一場報告會，國務院扶貧開發領導小組副組長、辦公室主任劉永富作題為“全面實施精準扶貧、精準脫貧方略堅決打贏脫貧攻堅戰”的報告。他在報告中提出，當前，采取大水漫灌的方法，貧困人口難以受益，必須實施精準扶貧、精準脫貧的方略，做到

“六個精準”，實施“五個一批”，落實“四個切實”。

六個精準，是精準扶貧、精準脫貧方略的主要內容和基本要求，包括扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，解決“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”的問題。五個一批，這是分類施政的基本思路和實現途徑。“十三五”期間，將重點通過發展產業脫貧一批，通過勞務輸出脫貧一批，通過易地搬遷脫貧一批，通過低保兜底脫貧一批，還要實施醫療脫貧、加強教育脫貧、生態保護脫貧和資產收益扶貧等。四個切實，切實落實領導責任，才能保證扶貧規劃落到實處;切實做到精準扶貧，才能確保扶貧工作事半功倍;切實強化社會合力，才能確保扶貧工作整體推進;切實加強基層組織，才能使扶貧工作穩步發展。

二、精準扶貧過程中主要利益主體的沖突

（一）縣鄉之間：財權管理者和事權承擔者之間的沖突

縣級政府是具體的精準扶貧政策的的制定者也是扶貧過程中資金的主要管理者和使用者，縣級政府在接到上級的有關扶貧政策的文件時，結合當地的實際情況制定出相應的扶貧項目規劃和方案，然后再通過文件下發的形式傳達給鄉鎮政府同時下發一系列的硬性政治指標并通過這些指標對鄉鎮政府的政策執行力進行數字化考核，鄉鎮政府作為縣級政府扶貧政策的具體實施者，在政策實施過程中承擔了大量事物的責任卻在財權的使用上顯得相對乏力。縣級政府在擁有對財權的絕對控制優勢下，為了完成上級下達的政治指標，直接對標村莊大搞與之不相適應的產業脫貧，旅游脫貧等脫貧方略。鄉鎮政府面對這一窘境卻無能為力對于自己的‘因地制宜’和‘事權承擔’只能選擇沉默。

（二）縣、村之間：資源分配者和資源競爭者的沖突

上級政府將扶貧指標下達給縣級政府同時配套以權力資金扶持，故而縣級政府成為扶貧政策路上的中轉站，各個貧困村莊就成為資源的競爭者，因致貧情況、利益訴求的不同便會產生沖突。

在扶貧過程中，縣級政府掌握著扶貧資源，但對于數量龐大的貧困村和貧困戶這些資源卻顯得不那么充足。貧困的村莊要得到扶貧資源需要跟其他貧困村去競爭。這時“村干部”的角色就顯得至關重要，去拉投資、去申請扶貧項目……但作為資源的分配者理論上應該滿足貧困村的需求，不過，從大局考慮縣級政府并不會對所有的需求都一一滿足，如果不經過嚴格審查，縣級政府的政治風險會大大提高。

因此，縣級政府和村莊作為整體和局部所做出的考慮是不一樣的，那沖突就是不可避免的。

（三）政府、農民之間：政策制定者和政策接受者的沖突

農村公共政策因政策目標難以制定、公共部門激勵不足、政策不完備等原因，導致在政策執行方面“外部性”出現的可能很大。縣級政府在制定具體的幫扶政策時以引導為主，真正的落實主體還是單個的貧困戶。因此，精準扶貧政策的有效落實還需要各級政府自上而下的共同努力，更重要的是貧困戶的配合。仔細對焦扶貧政策發現政府所制定的政策千篇一律，對于貧困戶的個性化需求難以一一滿足。

總體上看，縣級政府所制定和執行的具體扶貧政策與貧困戶的利益訴求、目標定位、家庭狀況等存在不同程度的不適應，這體現了政策制定者和政策接受者的表層沖突。而其深層次的沖突體現為雙方所遵循的理性邏輯不同：縣級、鄉鎮政府遵循的是“政績型”邏輯，以便在上級政府檢查時，減少自己的政治責任風險;反觀貧困戶，他們所遵循的是“安全型”邏輯，在貧困政策下達時，考慮的首先是風險的高低，能否帶來家庭收入、會不會給家庭造成二次貧困。

（四）在政府與農民之間的村干部：政府代理人與村莊當家人的沖突

縣級政府、鄉鎮政府、村干部和村民四類利益主體中，村干部對于扶貧政策的落實有直接影響。村干部既是鄉鎮政府的代理人也是村莊的當家人，一方面，村干部要執行鄉鎮政府的委托的行政職能，完成鄉鎮政府下發的任務，另一方面，村干部需要獲得民眾的支持，而這只能通過為村民謀福利獲得。在貧困治理中，村干部的雙重角色難以完全統一，存在內在的沖突。他們會根據自己的利益取向評估扶貧政策的效益，只有政策不損害本村利益，他們才會努力執行。如果扶貧政策與本村利益目標明顯背道而馳，但又面臨上級的政治壓力，他們只能在二者間尋找平衡。

三、主要利益主體之間的妥協

扶貧政策落實主要是由先期宣傳、中期執行、后期檢查三個環節來完成，但考慮到具體扶貧過程中各利益主體的出發點、執行困境、最終目標等，沖突難以避免，妥協也在必然存在。鄉鎮干部在接到上級扶貧方案和計劃后，開始執行，因鄉鎮干部直接對接的是村干部，故他們會將村干部召集到鄉鎮政府開會借由傳達精神下發扶貧政策指標，村干部既想得到鄉鎮政府扶貧政策支持中的灰色收入又想獲得民心，他們需要在二者之間尋求平衡。在“一票否決”“數字化考核”等制度的壓力下，鄉鎮政府必須“完成上級的任務”。而對于村干部來說，情況相差無幾，每級指令層層下達都帶有強制性意涵，他們已經習慣性的去接受“安排”，去挨家挨戶的走訪運用正式或者非正式的各式方法對貧困戶做思想工作讓其通過養殖項目也可能是種植旅游……這是村干部對鄉鎮政府的妥協，也是自身脫貧的方式。而政府通過讓他們發展養殖、旅游、種植等產業來降低自身可能要承擔的責任風險，但這種過程中不免要簽訂各種條約以期得到政府資金，同時貧困戶自身也承擔了相應風險如果未能達到目標會怎么樣？作為精準扶貧的最后一個環節扶貧檢查，指標和數字是在檢查當中最關鍵的因素，鄉鎮政府一來為了上級指標的完成再者也是為應對自身的扶貧任務，二者在扶貧檢查中又達成了妥協。

四、結論與啟示

基于上述結論，我們不難發現，各利益主體之間的關系不協調是扶貧過程中亟需解決的一個重要難題。具體執行政策的人沒有與之相對應的財務管理權力，不同利益主體之間相互妥協，難以平等溝通等一系列問題得不到有效解決，貧困治理政策就難有效率、難有成效。因此，在貧困治理中，首先要確保各方利益主體統一目標，事權財權統一，使政府、市場、社會與貧困人口形成良性互動與合作，減少沖突，不是妥協而是協商解決貧困治理問題。

參考文獻

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