關于行政事業(yè)單位全面推進預算績效管理的思考

葉恩蓓

摘要：近年來，在學習和借鑒國際經(jīng)驗基礎上，各級政府、各行業(yè)預算績效管理工作得到推進，經(jīng)過十余年的探索和實踐取得了一定的進展和成效，但整體上仍處于起步階段，與現(xiàn)代財政制度建立的總體要求還有差距。本文闡述了行政事業(yè)單位推進預算績效管理的現(xiàn)實意義，結合目前預算績效管理的實際情況，分析了現(xiàn)階段存在的主要問題，并在思考的基礎上提出具體完善預算績效管理的對策建議。

關鍵詞：行政事業(yè)單位：預算管理：績效管理

一、行政事業(yè)單位推進預算績效管理的現(xiàn)實意義

新修訂的《預算法》中，首次以法律形式明確各級預算單位應遵循“講求績效”的原則，為由傳統(tǒng)預算管理轉(zhuǎn)向績效預算管理轉(zhuǎn)變奠定了的法律基礎。十九大報告中提出“全面實施績效管理”的重要論述，為建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度指明了方向。2018年，中央印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，對全面實施預算績效管理進行統(tǒng)籌謀劃和統(tǒng)一頂層設計。

（一）有助于提高國家治理能力與水平

全面實施預算績效管理是黨中央、國務院的一項重要部署，隨著我國財力不斷提高，支出結構和事項不斷優(yōu)化，財政預算資金的重點逐步由保障各項業(yè)務工作經(jīng)費需求，向追求提高財政資金績效轉(zhuǎn)變。實施預算績效管理，將有助于進一步優(yōu)化財政資源配置，加快現(xiàn)代財政制度的建立，建設新時代的服務型、責任型、效能型政府，推進國家治理體系，提升治理能力現(xiàn)代化水平。

（二）有助于提高財政資金使用效率和效益

全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革，著重強調(diào)預算單位支出的責任和效率，追求最優(yōu)資金投入，獲得更多更好公共服務，有助于進一步優(yōu)化公共資源配置，節(jié)約公共支出成本，提高財政資源配置效率和使用效益，提升預算管理水平和政策實施效果。

（三）有助于增強人民群眾獲得感與幸福感

全面實施預算績效管理，有助于深入貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，更好地將財政資金使用在刀刃上，強化財政資金取之于民、用之于民，主動接受人民群眾的監(jiān)督和評價，增強政府部門公信力，提高執(zhí)行力，提升人民群眾的獲得感和幸福感。

二、行政事業(yè)單位預算績效管理的現(xiàn)狀及存在問題

（一）預算績效管理的理念落后

受傳統(tǒng)觀念影響，預算資金管理理念相對落后，過分注重在爭取財政資金支持，對財政資金績效管理的認識不足，一定程度上存在著“重資金投入，輕績效管理”等思想，較少考慮項目成本和效益，全過程、全覆蓋預算績效管理機制尚未建立。在具體項目上，一些地方大量項目資金未形成實際支出，仍閑置沉淀在市縣財政部門賬上，資金使用效率低，存在損失浪費。

（二）預算績效管理的各重點環(huán)節(jié)執(zhí)行不深人

一是預算編制環(huán)節(jié)，事前績效評估未進行充分論證，部分項目存在“拍腦袋決策”的現(xiàn)象。編制項目預算時，績效目標申報過于粗放，預期指標值過高，科學性、合理性有待提高。二是預算執(zhí)行績效監(jiān)控環(huán)節(jié)，依托層層數(shù)據(jù)上報審核，對項目現(xiàn)場實際情況掌握不深入，缺乏有效監(jiān)控手段。三是項目實施完成后績效評價環(huán)節(jié)，存在形式大于實質(zhì)現(xiàn)象，績效自評質(zhì)量不高，總結經(jīng)驗式談成效多，存在問題少談或避而不談，自評與外部評價結果存在較大差距。四是結果應用環(huán)節(jié)，缺乏剛性約束，不少項目是一評了之，隨后束之高閣，激勵約束機制未能健全，績效評價結果與預算資金的安排尚未有機結合。

（三）預算績效管理體制機制尚不健全

一是財政法制建設和頂層制度設計滯后，預算績效管理改革向縱深推進的進度受到影響。制度體系仍不健全，預算績效管理的支撐保障作用不強。二是“看重分配、輕視管理，看重支出、輕視績效”的思想還一定程度存在，全過程預算績效管理的體制機制尚未建立。三是績效管理內(nèi)部運行機構不夠順暢，大部分認為預算績效管理單純是財務部門和人員的工作，資金、績效、業(yè)務部門各管一段，呈現(xiàn)“九龍治水”狀況，未能形成預算績效管理一體化。

（四）預算績效管理的質(zhì)量不高

一是預算績效管理是一項十分龐雜的系統(tǒng)工程，涉及領域廣、工作量大、技術性強，由于缺乏復合型人才，項目管理人員往往是重點抓工程建設進度，忽略實工過程中績效管理。二是預算績效管理的基礎工作比較薄弱，指標體系、信息手段、人員隊伍、專業(yè)績效評價機構等相對滯后。三是缺乏必要的智力和技術支撐。第三方機構業(yè)務情況不夠熟悉，整體工作把握能力不強，且參與工作人員不夠穩(wěn)定，也不利于整體工作連續(xù)性。

三、全面推進實施預算績效管理的措施

（一）樹立“花錢必問效，無效必問責”的管理理念

1.加強組織協(xié)調(diào)，切實轉(zhuǎn)變思想觀念。要樹立“花錢必問效，無效必問責”的績效管理理念，正確處理“要錢”和“花錢”的關系，全面實施績效管理，堅持績效優(yōu)先原則，并貫穿資金分配、使用、監(jiān)督等管理環(huán)節(jié)，從傳統(tǒng)爭取資金計劃分配轉(zhuǎn)變?yōu)榇筘斦箢A算管理，從傳統(tǒng)過程環(huán)節(jié)管理轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程預算績效管理，確保每一筆資金花得安全，用得高效。

2.落實預算績效管理主體責任。要以預算資金流向為主線，明確績效管理的實施主體，具體到資金使用單位，建立上下溝通聯(lián)動，層層抓落實的工作機制，預算績效管理工作一把手負總責，明確分管領導，落實經(jīng)辦人員。

3.打造預算管理與績效管理一體化。要通過預算管理和績效管理兩個閉環(huán)融合，在預算管理中嵌入“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的績效管理理念，從而實現(xiàn)預算管理和績效管理的一體化。抓好績效管理源頭，逐步建立績效目標指標庫，強化績效目標申報管理，提高績效評價效率和質(zhì)量，建立資金使用效果掛鉤的激勵約束機制。

（二）加強績效管理的全過程控制

1.事前績效評估，績效目標設置環(huán)節(jié)。要結合項目審批等前期進展情況，適時組織開展績效事前評估，評估結果作為申請預算資金的必備要件。要科學合理地申報編制績效目標，加強審核把關，對目標不夠明確、指標不夠完整、標準不夠合理的項目少安排或不安排資金。

2.事中預算執(zhí)行績效監(jiān)控環(huán)節(jié)。在項目實施、預算執(zhí)行過程中，要通過采取項目跟蹤、數(shù)據(jù)核查和實地調(diào)研等方式，利用信息技術手段，對績效目標的實現(xiàn)程度、預算執(zhí)行進行“雙監(jiān)控”，當發(fā)現(xiàn)績效目標有偏離時，要分析原因，采取有針對性的措施予以糾正。

3.事后績效評價環(huán)節(jié)。要實事求是地開展績效自評工作.如實反映績效目標實現(xiàn)情況，對績效目標未達到或者目標制訂明顯不合理的，要做出說明，提出改進措施。通過績效評價發(fā)現(xiàn)存在問題和薄弱環(huán)節(jié)，進一步分析原因，提出完善預算資金政策的意見建議。

4.績效評價結果運用環(huán)節(jié)。要建立績效評價結果與各地預算資金的安排掛鉤機制，堅持績效優(yōu)先，獎優(yōu)罰劣，對績效評價結果好的項目要優(yōu)先保障資金，對績效評價結果低或差的，少安排資金。要加大績效評價結果信息公開力度通過社會監(jiān)督的力量，形成倒逼機制，更加重視資金提高資金使用效益。

（三）建立健全預算績效管理體系

1.分部門、分行業(yè)預算績效管理體系。要加快研究建立財政部門與行業(yè)部門的預算績效管理體系，完善有關制度，使預算績效管理覆蓋所有預算部門和單位、所有財政性資金使用終端，努力實現(xiàn)預算績效管理工作制度化。

2.上下聯(lián)動預算績效管理體系。要構建上下協(xié)調(diào)、層層抓好落實的工作責任，明確省市縣項目績效管理和建設實施的主體責任，按程序抓好落實，切實提高資金的使用效益。

3.暢通內(nèi)部溝通體系。要完善內(nèi)部工作溝通協(xié)調(diào)機制。結合部門自身業(yè)務和內(nèi)部職責分工，進一步完善內(nèi)部制度，明確牽頭部門和業(yè)務部門職責，細化績效管理各重點環(huán)節(jié)的內(nèi)部分工，逐步打造“規(guī)范、明晰、有序、高效”的工作機制。

（四）強化預算績效管理的基礎支撐

1.加強信息化建設。充分利用信息化手段，嵌入績效評價指標，收集整理績效信息點、數(shù)據(jù)，統(tǒng)一管理平臺并明確各項信息點具體所需提供佐證材料，在日常管理工作中直接提取獲得，以提高工作效率和評價質(zhì)量。

2.培育發(fā)展預算績效管理隊伍。要建立業(yè)績優(yōu)良、業(yè)務過硬評價機構庫，加強業(yè)務指導和監(jiān)督，設定質(zhì)量控制評價標準，嚴格把關和考核，對評價機構的評價工作實行再評價，建立退出機制，不斷提高專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)。

3.營造預算績效管理的良好宣傳氛圍。要使預算績效管理的理念更加深入人心，從“要我績效”向“我要績效”轉(zhuǎn)變。加強對各單位的財務、業(yè)務部門人員培訓，使其充分學習領會全面實施預算績效管理的重要意義，以及如何具體抓好落實。

參考文獻：

[1]王雪松.行政事業(yè)單位全面實施預算績效管理的難點與對策[J].管理論壇.2019（6）：270-272.

[2]倪靜文.關于加強行政事業(yè)單位預算績效管理的思考[J].管理創(chuàng)新，2019（3）：46-47.