良好政治生態建設的思考：基于制度經濟學的視角

張婷

摘 要：制度是一種規則，契約是一種精神。“營造風清氣正的政治生態”是實現中華民族偉大復興的重要保障。當前出現的各種政治生態危機是政治制度取向不明，政治契約精神欠佳帶來的后果。營造風清氣正的政治生態，從制度變遷理論來說，就是營造與正式制度相配合的非正式制度，通過培養規則意識和契約精神，減少交易費用。本文通過分析政治生態的運動機理，歸納出影響政治生態形成的因素和政治生態反作用于經濟社會發展的層級，根據這種作用與反作用的運動機理給出良好政治生態建設的制度取向，順勢為營造良好政治生態的實踐路徑提供建議。

關鍵詞：政治生態建設;制度變遷;經濟增長;意識形態

政治生態就是指各類政治主體生存發展的環境和狀態，是政治制度、政治文化、政治生活等要素相互作用的結果。在中國，政治生態是黨風、政風、社會風氣的綜合反映，影響著黨員干部的整體價值取向和為政行為。基于制度經濟學的角度，政治生態是指影響政府干預這只“看得見的手”的環境因素，又稱為非正式制度或“潛規則”。這種非正式制度可能僅僅是演化的結果而非人們的創造，它們來源于政治圈內所流傳下來的信息和文化，這種信息和文化被老百姓俗稱為“官場文化”。政治生態在社會經濟發展過程中起著無比巨大的作用，能夠潛移默化地影響一個地方人民的價值觀、思維方式和行為習性等，只有當外部的同類型的正式制度強勢出現，并與之發生沖突時，才能夠顯現出彼此的不適應。

一、政治生態建設的制度取向

“以《資本論》為代表的馬克思經濟學無疑是制度經濟學歷史上的一個里程碑。馬克思經濟學把人類社會發展演變的根本動力歸結為生產力和生產關系、經濟基礎和上層建筑之間的矛盾，制度的選擇屬于生產關系、上層建筑的范疇，當生產關系適應生產力發展時，就促進生產力發展，反之則阻礙，這相當于確立了歷史演進中制度評判的基本標準。” [3]制度經濟學之所以在十九世紀取得較大的成功，其主要原因之一是它的分析前提與現實生活非常的接近，所以它的分析方法常常被用到公共產品、公共服務、公共管理等方面。

（一）以“硬化”政權為目標

岡納·繆爾達爾在研究南亞經濟問題時，提出了軟政權這個概念。[4]他認為，南亞國家之所以長期處于貧困狀態，軟政權是一個重要因素。在論述“民主計劃”時，他突出強調“如果沒有更大的社會紀律，南亞幾乎沒有迅速發展的希望。”他進一步指出“在整個地區，民族政府向公民要求得極少。即使那些確實存在的義務也執行得不充分。這種低水平的社會紀律是今天南亞國家和發展初期的西方國家之間最根本的區別之一。”在《世界貧困的挑戰——世界反貧困大綱》中，繆爾達爾針對《亞洲的戲劇》中論及“軟政權”的部分進行了系統的整理和歸納。他說“‘軟政權’這個詞應理解為包括所有的各式各樣的社會紀律，它們表現為：缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務人員普遍不遵從交給他們的規章與指令，并且常常和那些他們本應管束其行為的有權勢的人們和集團串通一氣。”“在一個特征可以描述為軟政權的國家中，執行公務的松馳和隨意可以給那些掌握著經濟、社會和政治大權的人所利用來謀個人私利。一方面軟政權提供的可大量利用的機會當然只供上等階層任意享用;另一方面即使社會地位相當低下的人也往往找到這樣的機會來謀些小利。”軟政權在中國有另外一個名字，那就是“潛規則”。軟政權的存在會使市場經濟的游戲規則難以有效發揮作用，會扭曲市場機制對資源的配置。人們不是把精力放在尋利上，而是用在尋租上，扭曲社會收入分配。

軟政權降低了政府的權威，影響了經濟和社會穩定的發展，它是政治生態不好的重要表現形式之一。合理科學有效的制度是能硬化政權，重塑良好政治生態的。制度的權威性是一個國家現代化秩序建立的基本標志，人治與法治國家的基本差別就在于制度的權威性。人治社會的特征就是人能憑權力修改規則甚至不執行規則。十九大報告中提出建設現代化市場經濟體系，現代化的制度是必不可少的。重塑建立良好的政治生態首先要求我們的制度取向必須是強硬的，讓制度“硬”起來，不被等級的權力觀、扭曲的人情觀軟化，不被所謂的講靈活、講彈性、講特權異化。如果能在制度面前做到人人平等，讓制度有效實施，風清氣正的政治生態就會應然而生。

（二）以監督權力為手段

完全理性是古典經濟學的經典假設之一，但在政治生態建設中，這樣的假設并不現實。比較接近現實的制度取向是假設所有政府工作人員都是“有限理性”的，因為信息不對稱的情況在政府權力管理層級中始終存在。從制度的角度解釋，政治生態不好，是因為當權者所在的政治圈內沒有可以與之匹配的競爭對手，當權者在一定范圍內處于絕對優勢的地位，如果此時當權者出現政治偏差，整個政治生態都會受到影響。在當前政治制度下，“一把手”在權力范圍內具有比較優勢，并且處于一種界定和行使產權的狀態，地域或部門的界限劃分表現在“一把手”作為公共權力的象征來維護他所在的地域或部門秩序的正常運行。在這樣一種絕對優勢的情況下，當權者的“有限理性”行為只有靠制度來監督，“把權力關進制度的籠子里”就是這樣的一種制度取向。

委托——代理模式可以用來解釋“有限理性”行為。經濟學解釋“有限理性”行為是這樣的：“公共權力的代理人利用公共權力直接或從第三方獲取自己與委托人簽訂契約以外的利益。”一方面，由于代理人是具體的管理者，具有管理經驗和信息優勢，很有可能濫用委托人的授權，以公謀私從而損害委托人的利益。另一方面，權力使用者僅僅只是權力的代理人，他應當體現權力所有者既權力委托人的意志，但在現實經濟活動中，權力使用者畢竟具有相對獨立性，他們的私人利益可能滲入公共決策之中，使權力的運用背離社會福利最大化的目標，將公眾委托的權力當作謀取私利的工具。一旦上述兩方面的情況出現，公權力就異化成了私有的權力。現代行政管理體制中主要運用的是一種分權化的決策結構，主要采用“組織等級制”和“逐級代理制”，上一級權力使用者的道德風險對下一級權力使用者來說也是不可控的，上下級之間信息也存在不對稱，特別是下級干部在提拔任用過程中牽扯到的許多環節都加大了這種信息不對稱的程度。所以，無論是公權對私權，還是上級權力對下級權力，監督職能都要以制度作為價值取向。

（三）打破局部利益均衡

渾濁的政治生態最容易滋生出權力的“寡頭競爭”，這些權力寡頭，也被稱為利益集團，一旦形成寡頭競爭的均衡，那社會向前發展的動力就失去了輸送的渠道了。諾思提出，“制度在社會中具有更基礎性的作用，是決定長期經濟績效的基本因素。”一個國家的制度效率越高，社會的交易成本越低。制度效率直接影響著社會的產出水平，進而影響經濟績效的大小。

改革是打破局部利益均衡最直接的方式。政治利益集團一旦生產，決定公共資源的分配就完全出于自利的目的了，“小圈子”“小團體”的效用最大化才是行使公權力分配資源的目的，而不是最初的社會福利最大化的目的。相對利益集團內部的成員而言，大多數民眾是被排斥在這些圈子和團體之外的，當這些被排斥在外的民眾足夠多時，社會制度舊的運行方式就會出現問題，民眾改革的愿望就會非常強烈。但權力寡頭或利益集團均衡一旦形成，改革成本就會相當高，因為改革過程中推行的相關政策可能會觸及到既得利益集團的利益，這時相關利益集團就會想方設法阻止變革，這種“阻力”就執政是“競爭約束”。打破局部利益均衡的制度取向就是要用改革的方式打破利益集團合謀的可能，用制度約束各方利益，使之不能呈現出穩定的權利均衡。

二、政治生態建設的實踐路徑

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平參加十三屆全國人大一次會議重慶代表團審議時強調，“政治生態同自然生態一樣，稍不注意就容易受到污染。”“形成風清氣正的政治生態，是旗幟鮮明講政治、堅決維護黨中央權威和集中統一領導的政治要求，是持之以恒正風肅紀、推動全面從嚴治黨向縱深發展的迫切需要，是鍛造優良黨風政風、確保改革發展目標順利實現的重要保障。”營造良好的政治生態可以考慮以下三個方面的制度路徑。

（一）尊重經濟規律，正視轉型時期可能出現的價值偏差

依法治理首先是要科學立法，所謂“道法自然”，這里的“法”是指科學的規律。“法”的導向應該是向“上”向“善”的，而不是單純的約束性質的，立法的目的是預防而非懲治。

科學立法，尊重規律，制度的設計首先要能滿足黨員干部的基本需求。第一，要滿足黨員干部基本的生理需求，每年調整黨員干部的工資性收入，讓他們的正常收入的漲幅能夠同GDP、物價甚至房價的漲幅保持一直，不至于因為相對“貧窮”產生尋租動機;第二，增強黨員干部的正常安全需求，逐漸減弱那種“官大一級壓死人”的不安全因素，不要形成“不擇手段向上爬才能保證自身安全”的不良風氣，逐漸營造“以民為先”的安全需求機制;第三，確定社會需要的業績考核，黨員干部都是先進性較強的群體，他們渴望被社會認可，在業績考核上，不能“唯GDP”論英雄，考核目標不僅要全面、具體，而且要明確、穩定，這樣他們才有努力的方向，不至于感覺到“理想信念喪失”;第四，滿足黨員干部被尊重的需要，黨員干部內心特別希望得到他人的信賴，但在“說你行、你就行、不行也行”“說你不行、你就不行、行也不行”的不良政治生態中，內部的尊重相當缺乏，一部分意志不堅定的黨員干部會因為被打擊產生墮落感，變得沉淪，所以科學的認可方式很有必要。

尊重規律是要從黨員干部的生存狀態、生存環境入手，以觀察“人”的特征來觀測和分析官員的行為，科學地分析政治生態形成的原因，然后尋找重塑良好的政治生態的辦法。

（二）嚴肅黨規黨紀，充分體現共產黨執政的先進性

中國特色社會主義最本質的特征就是中國共產黨執政，嚴肅紀律，這是不僅是中國共產黨執政的基本要求，也體現了共產黨執政的先進性。

第一，嚴肅黨規黨紀，將中央八項規定精神落到實處，持之以恒糾正“四風”問題。一是要加強學習，堅持知行合一。督促黨員干部認真學習《中國共產黨問責條例》和其他相關文件精神，切實強化黨員干部們的紀律意識、規矩意識，讓他們自覺做到令行禁止、不觸“紅線”、不踩“底線”。二是要汲取教訓，切實引以為戒。將黨員干部違反中央八項規定精神的案例“公之于眾”，讓他們能做到舉一反三，受警醒、明底線、知敬畏。三是要高度重視，搞好專項整治。嚴肅認真地開展專項治理工作，真正達到思想更加重視、行為更加嚴謹、制度更加健全、機制更加完善的要求，使中央八項規定精神、反對“四風”、反對違規吃喝成為干部的鐵律鐵規。四是要匡正選人用人風氣，突出政治標準，提拔重用堅決維護黨中央權威和集中統一領導、全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策、忠誠干凈擔當的干部。

第二，嚴肅黨內政治生活，凈化黨內政治生態。習總書記強調，“我們黨的奮斗歷程充分表明，嚴肅認真的黨內政治生活、健康潔凈的黨內政治生態，是黨的優良作風的生成土壤，是黨的旺盛生機的動力源泉，是保持黨的先進性純潔性、提高黨的創造力凝聚力戰斗力的重要條件，是黨團結帶領全國各族人民完成歷史使命的有力保障，是我們黨區別于其他非馬克思主義政黨的鮮明標志。抓好了黨內政治生活，全面從嚴治黨就有了重要基礎。”圍繞堅持黨的路線，堅持和完善民主集中制、嚴格黨的組織生活，集中解決好突出問題;固本培元，堅定中國特色社會主義“四個自信”，增強“四個意識”;立規明矩，防止出現“破窗效應”。

（三）精簡管理機構，有效制約中間層級權力擴張

從經濟學的角度來說，政府管理機構規模適度、層級適度是提高效率、減少信息不對稱的有效途徑。

中央的層面，要簡化層級、整合資源。“著眼于健全加強黨的全面領導的制度，優化黨的組織機構，建立健全黨對重大工作的領導體制機制，更好發揮黨的職能部門作用，推進職責相近的黨政機關合并設立或合署辦公，優化部門職責，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力。”“著眼于轉變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質量發展，建設現代化經濟體系，加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，結合新的時代條件和實踐要求，著力推進重點領域、關鍵環節的機構職能優化和調整，構建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強政府公信力和執行力，加快建設人民滿意的服務型政府。”

地方的層面，要轉變職能、提高效率。國家在2013年就發布了《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》（中發[201319號），其中明確提出“要把群眾需求作為改革的重點，著力解決好事關民生的突出矛盾和問題”。并明確要求“要深化政府機構改革。堅持精簡統一效能原則，推進機構和職責整合，規范機構設置，加強機構編制的剛性約束力。堅決查處機構編制違規違紀行為。要充分發揮地方政府積極性，鼓勵地方因地制宜、從實際出發進行改革探索，大膽創新”。2018年3月中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中，更是明確地提出了地方政府改革的時間表和路線圖。地方政府官員作為主要的制度實施者之一，對制度變遷的開展以及變遷的路徑方向有著重要的影響，在全面依法治國的大背景下，推動地方政府轉變職能對營造良好的地方政治生態具有非常積極的作用。

（四）發揮監督職能，培育維持政治生態穩定的均衡狀態

從博弈論的角度出發，黨員領導干部和其監督者之間有明顯的博弈性質，他們有各自的主觀博弈立場，要達到均衡狀態，需要采取混合策略。要實現政治生態穩定向好的均衡狀態，采取的混合策略可以是人民和其他參政黨的雙重監督。

人民的監督，首先體現在人民代表大會制度中，“人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排”。新一輪的機構改革方案中也明確要求，先行的人民代表大會制度“要適應新時代我國社會主要矛盾變化，完善全國人大專門委員會設置，更好發揮職能作用”。其次，人民的監督體現在信息對稱程度上，既然“制度是一個社會的游戲規則” [5]，信息對稱最好的方式就是選擇遵守契約，以“契約精神”提高政府公信力，避免出現“塔西佗陷阱”。

其他參政黨的監督，主要體現在人民政協制度中。人民政協是“具有中國特色的制度安排，是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構。”“要加強人民政協民主監督，增強人民政協界別的代表性，加強委員隊伍建設，優化政協專門委員會設置。”

參考文獻

[1] 懺悔錄[J].中國紀檢監察，2017（16）：42-43.

[2] 黃少安.制度經濟學由來與現狀解構[J].改革.2017（1）：133.

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[4] 道格拉斯·C·諾思，杭行等.制度、制度變遷與經濟績效[M].格致出版社、上海三聯書店、上海人民出版社.2014：3-13.