環境保護優先原則的研究

奚瑩瑩

摘要：當今世界，環境問題日益嚴重，各國對于環境保護問題給予越來越多的關注和重視，我國對于環境保護的態度，從環境與經濟可持續發展到環境保護優先，體現了我國對環境保護問題的高度重視。2014年4月全國人大常委會修訂通過的《環境保護法》正式確立了環境保護優先的原則。本文將從環境保護優先原則的內涵、歷史發展、理論基礎及落實建議四個方面對該原則進行簡要分析，希望對該原則的發展與落實做出貢獻。

關鍵詞：優先保護原則;環境保護法;可持續發展;環境保護優先

2014年4月全國人大常委會修訂通過的《環境保護法》，首次正式確立了環境保護優先原則。從協調發展到保護優先，我國關于的環境保護的理念與政策不斷發展與進步。保護優先原則不僅是對可持續發展理念的回應，更是我國新的社會主要矛盾的要求，滿足了人們對日益增長的生存環境質量的要求。

一、環境保護優先原則的內涵

環境保護優先原則是指在某一時段，當經濟社會發展的規模和速度超過或可能超過某地環境承載力最大值時，對環境利益進行傾斜性保護，使之優先于經濟利益的原則。保護優先原則體現我國基本國策，符合立法目的。《環境保護法》第一條明確了修訂《環境保護法》的立法目的，第四條表達了經濟發展與環境保護相協調的要求，使環境保護上升到國家基本政策的高度，強調了環境保護的重要性。同時，明確了環境保護與經濟發展的關系已經從環境保護與經濟發展相協調改變為經濟發展與環境保護相協調，兩者位置的顛倒，凸顯了環境保護的重要性，體現了保護優先原則的內涵。

二、環境保護優先原則的發展歷程

環境保護優先原則這一概念在我國并非由來已久，它是我國學者在借鑒外國環境保護立法的基礎之上，由我國的協調發展這一原則演變而來的。

在第二次世界大戰之后，經濟發展成為世界各國尤其是發達國家的首要任務，然而在經濟飛速發展的同時，環境問題亦以同樣的速度日趨惡化，經濟發展全球化，環境惡化同步全球化，特別是八大公害事件的發生，給世界各國敲響了環境保護的警鐘，國際社會由此開始對環境問題和環境立法給予高度的重視。1972年6月世界各國召開了聯合國人類環境會議，我國參加了此次會議并由此開始了解環境保護問題的嚴峻形勢與迫切要求。

我國最早的關于環境保護的立法是1973年8月制定的《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，這是我國第一部綜合性的環境保護行政法規，它在當時起著環境保護基本法的作用。1978年憲法修訂案中將環境保護寫進憲法，1983我國確立了環境保護的基本國策，并提出制定相應的總方針與總政策，要求實現經濟、社會、環境三者效益的協調發展和有機統一。自此經濟發展與環境保護協調發展的理念得到了清晰的體現。

協調發展理念的首次確立是在1989年的《環保法》，該法第四條規定了環境保護與經濟發展相協調的要求，這在一定程度上將環境保護上升到了與經濟發展同等重要的高度，但是當時社會的經濟發展局勢和人們的思想理念并未將兩者并重，立法上也表明了經濟發展在先，環境保護在后，兩者發生矛盾時環境保護要讓位于經濟發展的內涵。這使得環境保護雖有立法卻不能有效落實，環境問題依然日趨嚴重。

鑒于經濟發展與環境保護矛盾的日益突出以及兩者的嚴重不均衡，我國學者在研究國外關于環境保護的相關立法之后，引進了保護優先的概念，建議將“環境保護與經濟發展相協調”改為“經濟發展與環境保護相協調”，將環境保護放在優先發展的位置，以此來凸顯環境保護的重要性。我國對此予以高度重視，2005年，國務院發布了《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，在該決定中，我國首次正式提出了“經濟社會發展必須與環境保護相協調”，明確了經濟發展與環境保護之間的關系是以環境保護為優先，體現了環境保護優先原則。我國于2006年發布的《十一五規劃》規定了在限制開發區域堅持保護優先的原則。這表明我國關于保護環境的理念開始由協調發展向保護優先進行轉變。直至2014年新修訂的《環境保護法》，我國正式確立了環境保護優先原則。自此，我國完成了立法層面上對環境保護從協調發展到保護優先原則的重大轉變，在我國環境立法史上具有重要的進步意義。

三、環境保護優先原則的理論基礎

環境保護優先原則是環境保護的基本原則之一，其產生的理論基礎從學界通說觀點來看共有四點，分別是作為社會目標基礎的可持續發展，作為公民權利基礎的環境權，作為法律價值基礎的環境正義以及作為環境道德基礎的環境倫理。

可持續發展理念是當今世界社會、經濟、環境、生態、資源等各方面發展的共同理念，它是指發展既要滿足當代人的需求，又不能損害后代人滿足需求的能力。可持續發展理念在我國最初體現于科學發展觀概念的提出。2012年11月中共十八大報告提出了要深入貫徹落實科學發展觀的基本要求，強調了生態文明建設的目的是實現環境資源的可持續發展，明確了可持續發展的理念。2014年修訂的《環境保護法》 第一條的規定明確表示實現環境領域的可持續發展，就是為了保障經濟與社會的可持續發展。保護優先原則作為環境法的基本原則之一，通過保護優先原則更好的落實環境的可持續發展，最終達到保障人類社會可持續發展的目標。

公民環境權的概念從2014年《環境保護法》第二條的規定可窺知是指人類為了生存和發展有從環境要素中獲取利益以維持生命并進一步發展的權利。同時，《憲法》在第二十六條賦予了公民獲取環境利益即良好的生活環境與生態環境的基本權利。環境權作為《憲法》賦予公民的基本權利，不僅強調了國家環境保護的義務外，也為相關環境立法提供了依據，更是確立環境保護優先原則的權利基礎。

環境正義是指在環境保護的領域中，在分配環境利益與環境風險、負擔時，應當秉持公平正義，無歧視地對待每一位公民或群體。環境正義可以分為代內正義與代際正義。代內正義是指要在全體公民或群體之間平等的分配環境利益與環境負擔，當弱勢群體與強勢群體的環境利益發生沖突時，應當優先將利益分配給弱勢群體，強勢群體則需承擔更多的環境負擔，以達到公平分配環境利益與環境負擔的狀態。若代內正義是要求實現當代人之間的環境正義，那么代際正義就是要實現當代人與后代人之間的環境正義。相比代內正義而言，代際正義的要求更能體現可持續發展的要求，更能體現作為環境保護基本原則的優先保護原則的內涵與價值追求。

環境倫理學產生于20世紀中后期，彼時新興工業革命的興起與國際經濟全球化的發展，使環境問題日趨成為全球化的重大問題，經濟發展與環境保護的矛盾愈演愈烈，人與自然關系的嚴重失衡，人類生活環境的逐步惡化，一步步迫使人類開始思考和正視環境問題，環境倫理學也由此從“人類中心主義”開始向“生態中心主義”轉變。然而生態中心主義的理念只是單純的從自然的角度思考問題，并不利于人類社會可持續發展。因此，有學者提出了一種新的主張即“生態人類中心主義”。它將前兩種思想結合起來，認為人的生存與發展是目的，而堅持人與自然作為整體的關系則是實現這一目的必要的手段和途徑。人類要實現可持續發展就必須先實現人類賴以生存的自然環境的可持續發展，也就是說，人類要想實現環境利益，就必須堅持保護優先原則，在保證環境可持續發展的前提下，實現人類社會的可持續發展。

四、環境保護優先原則的落實建議

環境保護優先原則雖然作為環境保護的基本原則之一在我國立法上得到了確立，但是關于該原則的落實仍然存在很多問題，立法上不夠細化完善，執法、司法體系的不健全，人們關于保護優先觀念的認識不夠等等都成為實現保護優先原則的重重阻礙，要想更好的落實保護優先原則，就需要先解決這些問題。

立法是執法、司法的前提，我國關于環境保護的立法其實過于寬泛，任意性很大。例如《環境保護法》中的 “嚴重污染”是指什么程度， “限期治理”的限期具體指多久等等諸如此類的規定不夠細化，給予執法人員極大的主觀判斷權，不利于環境制度的貫徹與落實。因此，細化相關法律法規成為更好的落實環境保護原則得應有之義。另外，我國目前關于環境保護的責任承擔，以行政和民事責任為主，責任力度不夠導致環境違法行為屢禁不止，為此必須加強環境保護在刑事方面的立法，以遏制日趨增多的環境違法行為，保障保護優先原則的落實。

在執法與司法方面，首先要在執法和司法人員中牢固樹立保護優先的理念，完善程序制度上的設計，加大關于環境保護的司法救濟，要敢于破除地方保護主義和部門保護主義的干擾，完善環境公益訴訟，增加環境保護的司法救濟渠道，充分保障當事人的利益。

最后，環境保護優先原則的落實不僅要注重立法、執法、司法方面的完善，更重要的是要在公民的心中樹立保護優先的理念，環境保護最終要靠每個公民的自覺才能實現。因此，國家需要加大對環境保護優先原則的宣傳力度，使公眾參與在落實保護優先原則上發揮更重要的作用。

五、結語

在經濟飛速發展的今天，人們在追求更高物質生活的同時也越來越重視生活環境的質量，環境保護優先原則的確立，符合世界發展的趨勢，符合我國的基本國情。保護優先原則在立法上的正式確立是我國關于環境保護的一個重大的歷史進步，但是這并不意味著我國的環境問題已經得到了解決。環境保護是人類一項長遠而重大的歷史任務，它需要我們長期不懈的奮斗，堅持到底。

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