行政事業單位財務預算管理思考

韓旭

摘 要：本文沿著預算、核算、決算的財務管理路徑，探求財務管理的起點――預算管理，首先按照預算管理步驟，從預算編制、執行、調劑、評價四方面闡述了預算管理的主要內容。在此基礎上，從預算的剛性約束和資源配置兩方面作用說明了預算管理的重要意義。其次，按照預算管理的流程，依次分析了各個階段存在的主要問題。最后，結合預算管理實務工作和財政部的支出經濟分類改革要求，針對預算管理各個階段存在的主要問題，提出了相應的預算管理建議。

關鍵詞：行政事業單位;財務預算;預算管理

一、 行政事業單位財務預算管理概述

1.行政事業單位財務預算管理的主要內容

狹義的財務管理大體內容包括預算、核算和決算。而廣義的財務管理還包括政府采購管理、資產管理等其他與財務相關的管理活動。作為財務管理的重要內容，預算管理是財務管理的重要抓手，通過預算的編制、執行、調劑、評價等連續環節全面控制資金的投向規模、流向，達到財務管理的約束與導向作用。

作為預算管理的起點，預算編制是重要的基礎工作。根據資金的性質不同，編制工作的要求不盡相同。對于基本支出，在資金相對短缺的情況下，統籌自有資金，全面精準地編制支出預算。而對于項目支出，則要在業務部門充分參與、相關專家論證可行的前提下，根據需求完成編制工作。

預算執行是預算的運行環節，平穩有序的預算執行是科學合理編制預算的體現。預算執行的管理內容不僅僅局限于對資金執行進度的管理，還包括對資金列支和支付環節的合理性檢查。在實際工作中，鑒于財政部收回預算單位執行不力資金的規定，大部分單位十分重視預算執行進度，基本已經建立起了預算執行的一把手負責制，在單位層面制定了預算執行的獎懲措施。而對于資金列支和支付環節的管理主要依靠財務部門的審核把關和內外部審計予以規范和監督。

作為預算執行過程中應對各種突發狀況的手段，預算調劑解決了計劃趕不上變化的難題。預算調劑為執行帶來了一定的靈活性，但需遵循一定的原則和程序進行，不能隨意調劑資金使用。對于增量資金調劑等特殊的預算調劑在實務中門檻高，難度大。對于存量資金的調劑可按照規定程序在一定范圍內逐級審批調整。但基本支出和項目支出、人員支出和公用支出之間不能調劑和混用。

預算績效評價的目的是提高資金的使用效益，提升資源的優化配置。績效評價管理的重點是績效指標體系的管理。科學合理的績效指標設定是績效評價的基礎。在實務中，預算績效評價的主要內容是項目資金績效評價。在預算編制申報項目的同時分中期和年度申報項目目標，并按照一般性項目和特殊項目類別分權限審核設定的績效指標。預算年度結束后，通過績效自評等方式評價績效指標的完成情況，達到績效評價的目的。

2.行政事業單位財務預算管理的意義

預算管理作為行政事業單位財務管理的抓手，具有重要的意義。“凡事預則立，不預則廢”，預算的管理優勢主要體現在對財務管理的全面規劃作用。

（1）有助于增強會計核算的剛性約束。從預算編制開始，列支的范圍、內容、金額等已經固化在預算中，資金按照預算科目分項目撥付，執行過程中的調整同樣需要履行預算調劑手續，調整預算后允許支出。自2016年財政部啟動支出經濟分類科目改革以來，更是將預算的約束作用延伸到資金支付環節，資金支付令啟用新增的政府經濟分類科目，并明確其和預算支出經濟分類的對應關系，這就有效銜接了預算的編制、執行環節，統一了預算會計和政府會計兩套報表，更加有效地突顯了預算管理對會計核算的統領作用。

（2）有助于優化資源的合理配置。預算的優化資源配置作用體現了預算的資金導向功效。評價資源配置的效果，即是預算管理的績效評價環節。作為財政部預算管理改革的重點內容，績效評價管理的重點是突出全面管理。即建立一套從預算編制、執行到決算的全過程的績效管理，以達到“花錢必問效、無效必問責”的實際效果。

二、行政事業單位財務預算管理問題

1.預算編制問題

預算編制是預算管理工作的起點，是預算管理的基礎工作。預算的編制質量直接影響預算的執行和決算。在預算編制工作中存在基礎調研不充分、預算編制方法簡單單一、預算編制不全面等現象，最終的結果導致資金的無效使用和浪費。

2.預算執行問題

預算執行是預算管理的主要環節，執行過程中的問題主要集中在執行進度和執行內容兩個方面。一方面，預算執行中常常存在執行進度偏離序時進度的情況存在，執行進度冒進或者緩慢，表明預算的資金總額存在超支或者結轉結余的風險，應積極分析原因，防止超預算支出資金或者被財政收回結轉結余資金。另一方面，預算執行的支出存在基本支出向項目支出轉嫁、私自改變資金使用用途、在項目支出中超科目列支等現象。尤其是對資金相對充裕的項目支出的管理比較松散，使其成了資金超范圍支出的“蓄水池”。

3.預算調劑問題

預算只是對全年收支的計劃，不可能做到數數相符。預算實際執行中總會存在資金偏離預算的情況，這就需要資金的互相調劑使用。運用預算調劑手段解決預算執行突發狀況，有其存在的意義和積極作用。但在資金調劑過程中，存在濫用預算調劑手段、隨意改變資金使用用途、降低預算剛性約束作用的現象存在。預算的調劑需要遵循一定的原則和程序進行。違反資金調劑原則的現象，例如基本支出與項目支出調劑使用，人員支出與公用支出調劑使用等。違反資金調劑程序的現象，例如無審批手續直接調劑資金使用，資金先支付、后調劑等事后調劑，等等。

4.預算評價問題

預算評價是預算工作的重要環節，尤其是對預算項目資金支出的績效評價，是檢驗項目資金是否發揮應有作用的主要手段。預算評價工作中存在的主要問題：一是預算評價內容和方式單一，簡單以預算執行率代替預算評價，以事后評價代替事前、事中評價;二是評價指標設計不合理，導致項目評價的效果不理想，無法發揮預算評價應有的作用。

三、完善行政事業單位財務預算管理的建議

1.提升預算編制質量

作為預算管理改革的重要部分，全面預算管理要求全面編制預算。在編制預算時，應將單位全部資金納入編制范圍，統籌使用，包括財政資金、自有資金、各類基金等。而隨著支出經濟分類改革的推進，預算的編制環節在部門預算支出經濟分類科目的基礎上，引入了政府預算支出經濟分類科目，這也標志著預算的編制工作已經精細化到支付環節。因此，在預算開始之前，財務部門應同業務部門一起，對單位的預算需求和變動情況進行摸底和調研，為預算編制做準備。預算編制應采取零基預算法與增量預算法相結合的方式，達到科學高效的編制效果。對于相對固定的基本支出項目，可采取增量預算法，結合上年決算數據，剔除年度變化因素，確定本年預算的總量資金。對于變化較大的支出項目，可采取零基預算法，積極論證項目資金申請的可行性和實施方案。必要時引入專家論證，避免項目盲目上馬，避免財政資金的浪費。

2.規范預算執行管理

首先，在預算執行環節，行政事業單位應建立規范透明的預算執行流程，強化財務的審核功能，必要時可以實行財務支出的統一歸口管理。同時加強預算資金的精細化管理，尤其是近些年加強管理的項目資金，使全部預算資金的分解細化到財務核算科目和支出賬戶，預算執行責任細化到支出部門。

其次，充分運用信息化手段，減少人為因素對于預算執行中硬性規定的干擾，嚴格按照預算編制時的支出科目范圍支出，嚴禁超范圍支出、轉嫁支出等違規的情況發生。同時加強內部控制制度建設，建立并完善財務稽查制度，定期對預算支出環節進行內外部審計。

最后，隨著支出經濟分類改革的深入，嚴格按照改革方案的要求，在國庫集中支付環節，按照政府預算支出經濟分類填制支付令，定期將財務賬目與國庫集中支付對賬單對賬，保證財務賬目與資金支付保持嚴格的對應關系。在必要的情況下，加強國庫集中支付方面的專項審計，監督國庫集中支付制度的落實情況，監督支出經濟分類改革的貫徹和落實情況。

3.合理使用預算調劑

嚴禁濫用預算調劑手段，建立規范的預算資金調劑使用制度，堅決杜絕無預算調劑擅自使用資金的現象，按照權限逐級審批預算資金的調劑。

在支出經濟分類改革的要求下，嚴格按照預算調劑的原則和流程辦理資金的調劑，類級科目的調劑報財政部門申請審批后使用，款級科目的調劑按照一定的權限流程審批后執行。為適應新的改革要求，嚴格保持預算編制與支出環節的預算支出經濟分類對應關系，做到無預算不支出，不調劑不支出。

4.強化預算評價作用

全面預算管理改革呼吁全面預算績效評價體系。摒棄單一的預算評價內容，在加強項目績效管理的同時，開展整體支出績效評價，強化全面績效管理作用，建立一套覆蓋預算編制、預算執行、決算的全面的預算評價體系。具體做法：一是提高對預算績效評價的思想認識，高度重視和肯定預算評價的作用。二是結合單位的實際情況，制定切合項目評價的核心績效指標體系，做到指標設計全面科學，適當增加量化指標的比重，堅持定性與定量指標相結合。三是健全項目績效自評機制，充分調動業務部門和財務部門的聯動，積極發揮自評在項目績效評價中的作用，形成指標設計與績效評價的良性閉環管理。

四、結語

預算管理的各個階段具有一定的特點和獨立性，但它們之間的相互聯系和作用，又構成了預算管理的有機整體，使得預算管理成為一個連續、動態的管理過程。加強預算管理，不僅要有針對性的強化管理預算的各個階段，更要關注它們之間的聯動效應，建立全面、科學的預算管理體系。

參考文獻

1.孟萌.行政事業單位完善預算管理的現實思考.經貿實踐，2018（11）.（責任編輯：劉海琳）