網絡訂餐的行政管理困境及對策研究

[摘 要]網絡訂餐以其便捷性、個性化和服務精準性受到餐飲商戶和廣大消費者的青睞，它既解決了餐飲行業的結構性過剩和流量不足的問題，也賦予消費者更大的自主選擇性。然而，這一新業態在形成過程中隨之衍生了個人隱私泄露、多行業矛盾交織、監管碎片化及法律滯后性等突出問題，對政府部門的行政管理水平提出新的嚴峻考驗。培育新型管理人才、推進監管主體協同化、監管方式科學精準化、完善法律頂層設計將是緩解當前行政管理困境的優選策略。

[關鍵詞]“互聯網+”;網絡訂餐;行政管理

[中圖分類號]F203

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2019）05-0094-04

Abstract： Online ordering is favored by catering merchants and consumers for its convenience， personalization and accuracy service. It not only solves the problem of structural excess and insufficient flow in the catering industry， but also gives consumers independent choice. However， in the process of formation， the new format has spawned prominent problems such as personal privacy leakage， multi-business contradiction， regulatory fragmentation and legal lag and put forward a new severe test for the administrative level of government departments. So， cultivating new management talents， promoting the coordination of regulatory bodies， scientific and precise supervision methods， and improving the top-level design of law will be the preferred strategies to understand the current administrative dilemma.

Keywords： “Internet+”; Online Ordering; Administration

[作者簡介]任傳建（1991-），男，碩士研究生，研究方向：行政管理。

一、研究背景

2015年開始，“互聯網+”上升到國家戰略層面，成為產業發展的“風口”。互聯網與傳統行業深度跨界融合，新興業態如“互聯網+教育”、“互聯網+金融”及“互聯網+醫療”等不斷涌現。傳統餐飲行業也察覺到互聯網科技蘊含的巨大紅利：爆炸式增長的客戶流量、精準的消費數據、便捷安全的信用支付體系等，爭相擁抱互聯網餐飲平臺。中商產業研究院調查數據顯示，截至2018年12月，我國網上外賣用戶規模達到4.06億，較2017年底增長18.2%;國家信息中心發布的《中國共享經濟發展年度報告（2019）》顯示，2018年在線外賣收入規模約為4712億元，年增速遠高于傳統餐飲業，且美團外賣、餓了么兩大獨角獸“雙雄爭霸”的市場格局已然清晰并進一步固化。盡管2009年開始逐漸興起的網絡訂餐目前已經基本完成了市場占有率的競爭，但平臺盲目降低準入門檻、監管缺位、忽視食品安全隱患和消費者的知情權等問題依然制約著這個產業未來的發展，也給傳統餐飲行業行政管理所秉承的粗放行政、人治行政和割裂行政帶來極大的反思。

二、網絡訂餐行業發展環境分析

（一）市場規模保持高速增長，平臺競爭激烈

中國網絡訂餐市場以2006年快餐巨頭肯德基上線“宅急送”開始為標志，在經歷了長達8年的探索啟動期之后，于2014年出現了井噴式的增長，直到2016年市場格局才基本形成。2011—2017年的6年間，中國網絡訂餐市場規模擴大了近10倍，尤其是移動互聯網用戶集中爆發的2014年，如阿里巴巴、陌陌赴美上市，O2O燒錢大戰，餓了么美團訂單之爭等重大里程碑事件，都或多或少地造就了中國網絡訂餐市場的雄起之勢。新經濟產業第三方數據挖掘和分析機構iiMedia Research（艾媒咨詢）發布的報告顯示，2011—2018年，中國網絡訂餐市場規模連續7年保持增長態勢，最大增長幅度達到71%。截至2018年12月底，中國網絡訂餐市場規模更是高達2413.8億元，同比增長18%，如圖1所示。

中國網絡訂餐人數方面也保持了強勁的增長態勢。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的報告顯示，截至2018年12月，網上外賣用戶規模達4.06億，較2017年底增加0.63億人，同比增長18.2%。

在市場競爭格局上，2017年8月餓了么收購百度外賣之后，與美團外賣構成兩強爭霸的局面，2018年10月口碑和餓了么的合并使得外賣行業競爭壁壘進一步高筑，雙強對峙格局深度固化。2019年2月，互聯網第三方數據機構DCCI發布的報告顯示，美團外賣和餓了么市場份額占比總和已經高達89.1%。

（二）相關法律逐步完善，行業發展環境進一步優化

網絡訂餐市場擴張初期，網絡訂餐平臺企業在瘋狂逐利過程中逐漸暴露其管理漏洞，導致網絡訂餐安全事件頻發，同時由于立法缺失新興市場形態陷入無序管理的境地。隨著網絡訂餐相關問題的不斷發酵和影響惡化，建立和完善網絡訂餐的相關責任規范逐步納入國家食品藥品監督管理總局的工作議程。在全國人大2015年修訂的《中華人民共和國食品安全法》出臺之后，監管部門密集出臺了一系列針對食品經營許可、安全監管的部門規章（如表1）。

除此之外，我國部分省市地區根據已出臺的網絡訂餐法律法規也制定了本區域的網絡訂餐地方政府規章，如上海市2017年6月發布的《上海市網絡餐飲服務監督管理辦法》（修訂版）等。這些都為規范網絡訂餐的監管提供了法律法規依據，劃分了網絡訂餐平臺、餐飲企業、監管主體的責任，大大改善了市場環境。

三、網絡訂餐衍生的行政管理困境與問題

（一）個人信息泄露拷問行政管理邊界

消費者在進行網絡訂餐的同時，需要填寫個人信息、綁定銀行卡并強制開啟地理位置信息共享，甚至某些網絡訂餐平臺APP會默認開啟讀取移動設備聯系人、存儲和修改系統權限。如果網絡訂餐平臺掌握的龐大用戶信息由于管理漏洞遭到不當收集、惡意使用、篡改，就可能造成信息災難，類似于近年來Facebook大型數據泄露丑聞。并且，在信息頻繁流動和廣泛共享的科技時代，消費者在網絡訂餐平臺甚至移動設備的任何一項操作記錄將會成為“大數據”的一部分，被各種“算法”計算，成為潛在的“商業機會”，使得自己很大程度上成為潛在的“受害者”。然而，消費者的個人信息泄露或經“算法”計算的“二次信息”的廣泛共享也可能在網絡訂餐平臺層面閉環運行，并不必然會給消費者造成傷害，只是有一定的傷害可能性。同時，政府就這種傷害可能性對互聯網訂餐平臺企業的監管仍不夠完善。

（二）多行業融合衍生復雜化問題考驗行政管理協調機制

網絡訂餐一般涉及到網絡訂餐平臺構建，餐飲企業入駐、食材原料采購、加工、送餐員成品配送，消費者注冊賬號、下單支付、消費者用餐、餐盒垃圾處理、用餐評價反饋等多個流程節點。是一個融合了餐飲、電子商務、互聯網、交通等多行業的新業態。相應地，“互聯網+”下的網絡訂餐管理責任主體，涵蓋了工信、工商、食藥、質監、衛生、環保、交通、銀監會等多個部門。在這一新興業態興起的同時，一些問題也逐步暴露，如有些食品生產商戶存在異地經營，可能導致消費者投訴會面臨商戶的注冊地監管部門、實際經營地區監管部門、平臺總部所在地監管部門三方之間的互相推諉;又如，網絡訂餐平臺入駐商戶為了仿冒獲利，所載明的同一信息在平臺備案、工商注冊以及在衛生檢查時并不一致，而各部門之間缺乏信息共享和溝通機制來解決這類問題。總之，網絡訂餐中存在的問題暴露了高度制度化的權責分工與管理機制的有效性失衡明顯。

（三）監管“碎片化”凸顯，缺乏科技手段

宏觀來看，“垂直化、多層次”的行政化監管體系與網絡訂餐“單中心、廣運營”的網絡化運行體系難以對應，并且容易滋生“監管真空”的問題。網絡訂餐行業的特點之一就是線上線下協調互動，在管理層面既有以易生性、突發性、覆蓋廣為特性的餐飲業安全問題，也有以瞬時性、隱蔽性、傳染性為特征的互聯網違法違規問題，相對有限的行政資源在這些問題面前顯得捉襟見肘。因而，行政資源的配置需要結合互聯網訂餐的行業特性在結構上做出優化。

具體來看，網絡訂餐涉及到訂單支付、原料采購、加工、配送等眾多的環節，然而并不是每個環節都得到了嚴格的監管，而且大多數監管缺乏連續性。食品打包環節，尤其是配送環節，基本上是監管空白領域，依賴于商戶及送餐員的職業道德，不確定性很大，容易引發安全隱患。此外，傳統餐飲業的監管主要依靠人力，通過檢查人員實地走訪實體商鋪，進行資格證照、后廚設備、衛生條件、消防安全等的檢查，并以檢查人員的檢查結果為評判依據，這種監管模式效率低、工作量大。而網絡訂餐中的入駐商戶數量驚人，如2014年僅“餓了么”的加盟餐廳數量已達到18萬家，龐大的監管任務量使得人力為主的監管模式受到極大挑戰。并且，傳統經驗行政對于新的科技手段的應用也較為“遲鈍”，如網絡訂餐應用互聯網技術，做到了部分隱性經營，傳統人力監管無法涉及。

（四）法律滯后性激化了“人治”與“法治”的矛盾

目前我國雖然出臺了專門針對網絡訂餐的《網絡食品安全違法行為査處辦法》《網絡餐飲服務食品安全監督管理辦法》《食品生產許可管理辦法》等法律法規，但這些法律法規屬于部門規章，頒發部門為國家食品藥品監督管理總局等國家部委和地方政府，統籌級次水平不高，無法對工信、工商、食藥、質監、衛生、環保、交通、銀監會等多個部門形成權威領導力，網絡訂餐法律體系的頂層設計構建尚不完善，協調治理缺乏法律依據。另外，《食品安全法》只規定了“食品生產加工小作坊和食品攤販等的具體管理辦法由省、自治區、直轄市制定”，但對于經營行為、市場準入、銷售范圍等重要事項卻無相關指導原則供制定者參考，導致各地關于該類食品經營的監管差別很大、執法尺度不一。這些權威法律以及關鍵環節法律規定的缺失，給了行政管理者大量的個人自由裁量空間，依法行政難以有效推行。

此外，目前雖然出臺了若干部關于網絡訂餐監管辦法、違法查處辦法以及生產許可和經營許可規定等，但依然存在以下問題：一是這些監管辦法側重于商戶餐飲企業，而對網絡訂餐第三方平臺的責任義務界定仍然不清晰，對于消費者投訴和意見表達的處理機制尚不完善;二是這些辦法側重于對實體餐飲業的監督，而對各類網絡大數據的監督措施較少等。

四、網絡訂餐行政管理優化策略

（一）建立“互聯網+人才庫”，培育新型管理人才

隨著網絡訂餐新思維、新市場、新應用等不斷涌現，政府部門對網絡訂餐發展往往“未知遠遠大于己知”，這就更需要管理者對“互聯網+”有前瞻性研究、認識和引導，避免出現外行管內行的倒掛式管理。需要國家為構建大數據安全發展長期戰略進行人才儲備，在公務員招聘時設置相應的職位需求，對富有經驗、善于創新的互聯網人才適當放寬條件，但對于互聯網人才的道德素質必須嚴加考察。“互聯網+人才庫”中的成員應既是互聯網技術人才，又是行政管理者，能夠對網絡訂餐平臺企業的用戶信息存儲制度、研究使用、隱私保護進行監控考核，規范約束網絡訂餐平臺的用戶數據二次使用行為，防范數據安全風險事件。

（二）統籌管理資源，打造“協同化監管”體系

網絡訂餐監管往往涉及到工信、工商、食藥、質監、衛生、環保、交通、銀監會等多個部門機構，作為多行業融合的網絡訂餐行業，既需要專業分工，又需要加強部門聯動，推進各部門協同治理。目前法律并沒有界定網絡訂餐行業的主管部門，但鑒于傳統餐飲業的監管基礎和2018年3月13日國務院機構改革方案，以吸納國家食品藥品監督管理總局的國家市場監督管理總局為主導，成立網絡訂餐市場監管小組辦公室作為互聯網式監管試點將是一個可選擇的監管方案。應構建自上而下的統籌管理體系，在現有分塊監管的基礎上增加各部門之間的協調性。同時還要加強行業自律監管體系建設，引入律師事務所、會計師事務所、餐飲行業協會等外部監督機制，并鼓勵群眾監督。

（三）鼓勵智慧監管，構筑科學化精準化監管

2016年7月，國家食品藥品監管總局出臺了《關于“十三五”時期加強食品藥品監管網絡安全和信息化建設的指導意見》，提出將“互聯網+”運用于食品藥品監管工作，創新監管模式和手段、提升監管效能。智慧監管側重于食材采購、加工及成品配送環節的監管。食材采購環節要求采購源頭信息備案可追溯，加工環節探索“機器換人、機器助人”的監管方式，打造“互聯網+明廚亮灶”，借助安裝在食品加工制作場所的設備，通過網絡傳輸視頻技術，保證監管部門和公眾能夠通過電腦、手機、顯示屏等終端設備，實時觀看餐飲重點環節，與此同時要注意保護商業秘密。配送環節要采用密閉式配送餐盒，并實時監測送餐員的騎行軌跡且方便用戶查詢，訂單上還要明確標識各個環節的經辦人。

（四）推進網絡訂餐法律頂層設計，細化第三方平臺責任

對此，應該從網絡訂餐頂層法律設計著手，由國務院頒發相關指導辦法并成立相關統籌小組，確定主責部門并規定職責分工，對于網絡大數據的監管措施還要參考國務院出臺的相關規定。明確第三方平臺的主體責任，并非簡單的“服務中介”，要作為消費者的“保護屏障”，強化其資格審查責任、信息公開責任、舉證倒置責任、先行賠付責任等。在法律尚未完全落實之前，第三方平臺要積極發揮主體作用，建立信用分級管理制度和黑名單制度，根據餐飲商戶報送的信息完整度、內部管理規范程度、工作環節透明度、訂單好評率、遭受投訴頻次、違法違規頻次等進行信用分級量化，并在平臺公示，對于有嚴重違法違規的餐飲商戶要納入黑名單進行觀察期監控。

五、結論

網絡訂餐作為互聯網與傳統餐飲服務業的融合，以互聯網平臺企業為支點，給移動技術飛躍發展背景下的互聯網用戶帶來了方便，也提高了傳統餐飲企業的周轉速度和運營效率，是互聯網科技創新和互聯網用戶人數紅利的雙重釋放。然而，食品安全事故、個人隱私泄露、送餐員交通違規等問題向政府行政管理的目的、效率和思維提出新的嚴峻挑戰，即考驗政府管理者是否能夠站在服務的角度變革行政手段，培養新型管理人才，追求監管精準化和科學化。在頂層法律制度尚需論證準備的“空檔期”，如何鼓勵依然進行市場深度整合的網絡訂餐第三方平臺自覺樹立主導意識，主動承擔約束管理餐飲企業的義務以最大限度保護消費者的權益，將是目前所要解決的核心問題，也是現階段網絡訂餐管理的抓手和關鍵。

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（責任編輯：郭麗春 劉茜）