新時代中國生態監管制度建設的探討

高婉

[摘要]新時代下生態環境的保護工作任重而道遠，尤其是生態監管制度的建設與發展。在生態監管制度建設的過程中，也面臨著諸多問題與挑戰，要完善我國生態監管制度的建設，首先，認清新時代建設生態監管制度的必要性，其次，需要從我國生態環境的現狀出發，探尋出生態監管制度中尚存困境，最后根據具體生態監管中存在的問題具體分析，進一步完善我國生態監管制度的建設，使我國生態建設不斷深入可持續發展。

[關鍵詞]新時代;生態監管;制度建設

[中圖分類號]X83[文獻標識碼]A

就當前國內外形勢而言，生態文明建設這一研究課題已成為全球廣泛關注的熱點以及重點問題。從國外研究來看，自1962年美國生物學家Carlson的《寂靜的春天》出版以來，掀起了西方學者對生態環境危害性的探討，從國內研究來看，“生態文明建設”一詞一直熱度不減，呈現持續蓬勃的研究態勢。通過對中國知網（CNKI）以主題詞為“生態”、“監督”的CSSCI來源期刊進行檢索，其檢索結果有30篇，在監督制度涉獵較少，其涉及的領域呈現偏窄化，主要集中于某一省份的生態建設的監管不力進行了路徑探討。因此，生態環境的制度構建問題有待于我們更深一步地思考與探究，尤其是對新時代中國生態監管制度的創新性探討，有助于推動我國生態文明建設監督制度的完善。

1 生態監管制度建立的重要意義

全國生態保護大會指出，“用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，加快制度創新，強化制度執行，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。”其中“最嚴格”也表明以習近平同志為核心的黨中央對生態環境保護的決心和態度，同時高度重視生態監督制度的建立，把生態文明監管建設放在突出戰略地位。探討生態監管制度的建立，對新時代開創中國特色生態文明建設具有兩個方面的重大意義。

一方面，生態監督制度的建立有助于化解社會主義矛盾。隨著新時代對生態監督制度的持續推進，人民群眾對藍天碧水的美好生活環境的要求愈來愈強烈，美好的生活環境已成為人民群眾最新期待。人民群眾從最初“求溫飽”到現在“求環保”的變化，可以看出人民群眾對優美生態環境的迫切需要，已經成為當代我國社會主要矛盾的重要方面。化解社會主義矛盾的重要方面，必須堅持制度建設與理論建設相統一，共同處理環境問題，真正做到良好生態環境的監督制度建設，增強人民群眾對政府的信任，繼而實現生態惠民、生態利民、生態為民。

另一方面，生態監督制度的建立有助于實現高質量的經濟發展。我國經濟增長已經由高速增長轉變為中高速增長，并進入了經濟發展的高質量階段。生態監督制度的建立是實現綠色經濟高質量發展的重要途徑，綠色經濟發展需要以低耗能和生態環境破壞代價最低來實現經濟的高質量發展，這不僅是我國社會主要矛盾變化的必然要求，而且豐富了經濟增長的模式，繼而通過生態監督制度的建立架構綠色低碳循環發展經濟體系，促進生態經濟高質量的發展。

2 新時代生態監管制度建設存在的主要問題分析

對于新時代中國生態文明制度建設而言，生態制度建設有效運行離不開健全的監管機制，監管制度的建立又需要依靠國家層面的高瞻遠矚。盡管國家在生態監管制度方面作了相關的頂層設計，但在實際實施中仍存在許多不足之處。因而，面對這些新的問題有待重新審視。

2.1 各層級部門職能耗散，執行約束力不足

這主要表現在：一方面，在具體環保工作的實施過程中，上下層級之間在環境保護監督上監管不足，地方政府監管的動力不足，環保執法監察存在一陣風、不作為、慢作為、輕作為的現象，甚至地方的環境執法十分野蠻。另一方面，中央對地方的環境監管缺乏有效約束機制，尤其是在生態環境監管中國家采取的環境監管負責制，而到地方環保部門監管權利受地方政府的限制，很難發揮有效作用，從而導致地方環保機構形同虛設，未能有效執行自己應有的監管權利。

2.2 監督管理的基礎能力薄弱，缺少完善的生態監管法律法規和標準體系

一方面，完整的生態監測監控網絡尚未建成，導致對我國重要生態區域的生態狀況難以實現準確的監測，對重大生態破壞行為都是被動發現。加之地方政府對生態保護和監管科技支撐力量薄弱，缺乏掌握和使用現代科學技術生態環境監管的專業人才，使得生態監管大數據集成應用尚待發揮作用，生態環境監管信息滯后、信息不對稱，嚴重影響生態環境監管效率的提升。另一方面，《環境保護法》、《大氣污染防治法》等法律文件中所規定的嚴厲措施的實施，雖然在生態環境保護的規定上有大幅度的提升，但是大多措施扔靠公關權力的主動作為，在其處理污染防治工作的篇章中缺乏具體措施，并在其法律規定中缺少完善的生態監管法律法規和標準體系來保護生態環境的良性發展。

2.3 對生態保護的責任追究不到位，部分官員對地方保護仍抱有僥幸心理

當地方政府自己負責的區域出現的環境質量或企業排污等方面的問題時，部分官員為了自保，不被追責，開始狠管，當機立斷作出處理，但事后為了不影響經濟和就業，又恢復了“常態”。國家出臺了一系列加強生態保護的措施，但是地方黨委和政府的積極性、主動性仍顯不足。執法機關未能堅守職責，嚴格履行監管職責，對環境污染問題未能做到嚴厲的責任追究 ，出現了“督察組交辦的公眾舉報的環境污染和生態破壞線索，地方核查的屬實率不高。在中央環保督察組的干預下，很多被地方核查‘和諧的線索的真實性被重新認定”的現象。

2.4 社會和市場參與不足，全社會共同監督的機制尚未建立

在高度分化和專業化的社會背景下，公共事務的治理僅僅依靠政府單方面的組織是難以應對的。對于生態環境的監管，社會共治的價值觀念尚未深入人心。社會和市場在生態環境監管中的潛在力量未能得到充分發掘，讓全社會的多元主體適度的參與到生態環境監管中有待推進。一方面，就國家治理體系而言，我國主要是強調政府的主導作用，主要在頂層設計上發力，然而在強調政府的指導下發揮市場調節、民眾參與監督的作用下，限制了市場與社會合理參與的空間。另一方面，環境保護需要常態性的監管，但政府的監管作用具有一定的弱化效應，這主要體現在政府監管力量存在的不足甚至缺乏有效的監管。

3 新時代我國生態監管制度進一步完善的對策

根據《生態文明體制改革總體方案》第40條規定：“有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監管力量，建立權威統一的環境執法體制，充實執法隊伍，賦予環境執法強制執行的必要條件和手段。完善行政執法和環境司法的銜接機制。”為我們尋找到破解這些困境和原因的法律支撐，在具體完善生態監管體制的舉措時，更應該立足各省市自身發展的實際基礎上，去尋求解決自身生態建設中問題與矛盾的措施，才能不斷的發展。

3.1 注重生態文明建設的頂層設計，構建起生態監管制度的“四梁八柱”

習近平總書記指出，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”自十九大以來，黨中央高度重視生態文明頂層設計和監管制度體系建設，制訂并實施了《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》等生態文明建設的頂層設計，進一步完善“屬地管理、分級負責、全面覆蓋、對人負責”的網格化環境監管體系，確保監管無死角、執法無盲區;修訂了《中華人民共和國環境保護稅法》等法律制度，基本上形成了完善的法律制度體系，營造了良好的執法環境，維護了環境監管的權威。

3.2 實施生態安全監管，推進生態安全體系建設

樹立“山水林田湖草是生命共同體”理念，堅持自然界是唯一可以自我修復和完善生態系統思想，充分認識到人的命脈在于田，田的生存在水，水的延續在于山，山的屹立在于土，土的生命在于林和草，這樣一個生態共同體構成了人類生存發展的必要條件。具體而言，一是加強水環境污染防治，抓好重點流域水污染防治工作，加快城市污水處理設施建設，加強城鄉結合部、老城區截污收集，促進污泥收集、無害化和資源化處理;二是加強大氣環境污染防治，對城市施工現場、城市道路、混凝土攪拌站等地進行揚塵治理，對鄉村加強秸稈禁燒監管，加快秸稈產業化綜合利用;三是加強土壤污染防治，逐步建立污染地塊名錄和開發利用負面名錄，對這些名錄進行仔細盤查和反復巡查工作，不遺漏、不錯記，實事求是地掌握土壤環境質量狀況。

3.3 強化中央對地方的考核問責力度，建立生態監察和考核評估制度

中央應改變傳統的政績考核方式，優化地方政府黨政干部政績考核評價制度，切實將綠色GDP納入地方政府黨政干部政績考核評價中。首先，將綠色 GDP 環境指標的“科學性”“可測性”和“可控性”緊緊與地方政府黨政干部的工作業績掛鉤;其次，將綠色GDP考核評價結果作為地方政府黨政干部政治晉升的重要考察依據，并與重大生態環境問題政治問責、終身追責制度掛鉤;最后，由各省級部門自查，之后將組織專家對全國各省進行抽查，針對不同地區的特點設計細致而獨特的考核權重。通過建立完善的生態檢查和考核評估制度，使中央對地方生態文明建設的問責能夠做到有理有據。

3.4 增強群眾生態教育，提高生態監管成效。

習近平同志指出，“要加強生態文明宣傳教育，把珍惜生態、保護資源、愛護環境等內容納入國民教育和培訓體系，納入群眾性精神文明創建活動，在全社會牢固樹立生態文明理念，形成全社會共同參與的良好風尚。”近年來，我國非常重視對人民群眾的生態環境的教育活動，依托公民道德講堂、高校等教育陣地積極傳播生態環境保護意識以及公民自身履行監管的權利;通過各項全國環保評選等活動，鼓勵公民積極參與環保公益活動和志愿服務，形成公民積極參與、有效監督的良好格局;充分發揮社會組織在生態監督的引領作用，強化企業樹立“保護生態就是發展生產力”的理念，積極承擔保護生態環境的主要責任，繼而形成全社會參與生態保護和監督、企業間相互監督的合力。

[參考文獻]

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