新形勢下建筑企業PPP發展之路的認識與思考

朱興杰

【摘要】文章首先從PPP模式、目前規范監管新形勢以及未來發展趨勢進行簡要描述，然后進一步針對建筑企業在運行PPP模式過程中，分別從存量項目規范落地和新投標項目跟蹤運作等方面面臨的現狀和問題進行具體分析，進而提出新形勢下未來PPP發展之路的有關合理化建議、對策與思路。

【關鍵詞】新形勢;建筑企業;PPP發展;認識思考

一、PPP模式、規范監管新形勢及未來展望

（一）PPP模式概述

作為一項推進國家治理體系和治理能力現代化的重大制度創新，PPP模式是指政府與社會資本為基礎設施建設、提供公共產品或服務而建立的全過程合作關系。其實質是投融資模式及運營管理模式的有機結合與融合，PPP項目運作成敗的關鍵在于融資方案能否落地實施。

（二）規范監管新形勢

新形勢下，PPP風險管控、財政與金融監管風暴都以前所未有的力度、廣度、速度與深度在推進，隨著國家各部委、監管機構等相繼密集出臺各項政策組合拳的聯合實施，毋庸置疑，真做PPP、做真PPP的強監管時代真正來臨。

（三）PPP未來發展之展望

總體來看，2017年是PPP理性規范和監管深化的一年，黨中央、國務院將防風險放在突出重要的位置。整頓PPP市場“亂象”，引領PPP項目由量到質的轉變是國家政策的著力點。進一步強化監管、規范運作、提質增效、完善法律環境等，將是2018年乃至今后PPP政策推進的重要方向。

二、建筑企業運行PPP模式面臨的困境及瓶頸

（一）存量項目規范落地難

1、觀念認識轉變難。主要表現在：（1）政府方，名義上雖同是合作方，但不少地方政府或部門仍以“甲方”自居，潛意識里仍把建筑企業僅視為施工單位，將PPP項目片面理解為變相的墊資施工，思想仍局限在緩解地方債務壓力、“甩包袱”：官僚主義作風、效率低下。（2）建筑企業，傳統上根深蒂固的“重建設、輕運營”、“重產業、輕金融”、乙方、單打獨斗、階段性項目管理、“短期、逐利、局部”等理念思維難以一時改變：同時，企業內部不同領導、不同業務系統對PPP模式存在的風險和不確定性的看法不一，思想認識上存在較大分歧。

2、合作社會資本尋求難。具有包括對外投資運營管理能力在內、綜合實力較強且誠信經營的社會資本方十分有限。各合作單位利益需求、管理理念、企業文化、戰略方向等不一致，難以綜合協調平衡。此外，各合作方及其上級主管機構、部門均有自身風險控制條件和要求限制，難以實現互相融合統一。

3、工作協調推進難。主要表現在：（1）政府方，在項目立項、規劃設計等方面形成了傳統固化的行業運作思路和習慣，PPP模式作為一項體制機制創新，實施時各主管部門或機構難度和阻力較大。（2）建筑企業，作為社會資本中的主導方、牽頭方，需要兼顧合作各方的真實利益訴求，實現風險共擔、多方共贏。而實操中，各合作方的思想認識往往不統一，不同單位、行業、業務系統對PPP項目存在的風險和不確定性的看法不同，難以綜合解決分歧，實現趨同、協調一致。

4、運營管理、人才培養難。PPP模式作為一項新生事物，其涉及知識面廣、專業要求高、綜合性強、時間周期長、不確定性因素多，同時目前尚處于不斷實踐和探索、摸石頭過河階段，無論是政府方還是社會資本方，各方面專業人才、管理能力和實踐經驗的培育培養都需要一個過程。

5、決策審批流程、管理體制機制理順難。PPP項目的實際運行操作，從立項、資格預審、投標、中標、項目公司組建、融資交割、建設期、增資擴股、股權轉讓、運營維護管理、移交清算等各環節業務工作，大多時間緊、任務重，涉

及到眾多制度、函件、合同、協議、章程、規則的談判、起草與簽訂等，而建筑企業從職能部門會簽、專業評審、分管領導審批，到總經理辦公會、董事會、股東會的層層議事決策機制、流程往往影響、制約、貽誤項目運作有利時機。

（二）新跟蹤投標項目受限多

1、投融資能力及可持續發展遭遇“瓶頸”和“天花板”。PPP業務實操過程中，實行資本金穿透原則，建筑企業要求必須“出表”，無法提供擔保、現金流支持函等增信措施。通過銀行借款途徑作為股權資金，受到外部資本、資金市場的影響和企業內部各項財務指標的約束，必定會推高資產負債率。企業層面的財務杠桿目前已近極致，資本、資產周轉速度驟減，現金流愈發困難。如何再行參與承攬PPP項目，實現企業的生存和持續性發展，是擺在建筑企業面前的突出現實問題。

2、缺乏系統完善、配套可行的PPP法律政策環境。系統完善、配套可行的PPP法律政策環境（如PPP條例、資本金制度、與PPP模式相適應可行的配套金融市場體系和金融服務、融資制度等），可以讓社會資本方有法可依，有充足的心理預期、承受能力和安全感，能夠合理預估自己投資行為的收益與風險。

3、市場競爭更加激烈。新形勢下，受地方債務嚴管、投融資平臺轉型、10%地方政府一般公共預算限制等影響，PPP市場將減速提質發展，政府付費項目減少，關注績效評價，項目條件將會日趨苛刻。建筑企業投資受限，投資主體將從央企向地方國企、民營企業傾斜，參與者的競爭勢必日趨激烈。

4、融資難、融資貴問題將更為突出。對資產負債率偏高、要求PPP項目“出表”的國有建筑企業來說，由于金融監管要求嚴、融資不確定性因素多，真出資、出真資，融資渠道狹窄、融資成本高，融資難度將進一步加大，項目的可融資性成為重點工作任務和目標。

三、未來PPP發展之路的建議與對策

1、從國家層面統籌兼顧、綜合協調，積極構建配套系統、規范完善的PPP相關法律法規框架。結合當前PPP業務面臨的各種問題，在遵循市場經濟客觀規律的前提下，系統辯證、綜合統籌考慮地方政府財政債務、各相關部委監管需要、各類企業與行業發展實際，聯合各相關參與方，統一建立深思熟慮的PPP政策法規體系和健全完善、有效可行的市場機制，共同推動法律法規、部門規章體系更具可行性和合理性，構建優質高效和健康良好的PPP發展環境。

2、轉變觀念、提高認識。政府方需將甲方、預算思維與企業財務、效益思維對接，以市場邏輯思考項目，將自己的角色定位于監管者而非建設者，在合作中做到“既不越位又不缺位”。社會資本方需轉變傳統的角色定位、發展理念，并通過把控PPP項目業務鏈條上的關鍵環節和核心工作，鍛造自身的核心競爭力。

3、建立長期穩定的政府職能部門，統籌規劃協調。建立固定、專職的政府管理職能部門，通過運用專家庫資源，將所有PPP程序經充分論證，再經過管理部門的統籌實施與監管，根據充分論證的結果做出科學合理的決策，有效降低經營風險，從而有利促進PPP項目的具體落地實施和PPP行業的規范健康發展，優質高效的改善國計民生。

4、加強學習，培養人才。政府方和社會資本方均需不斷借鑒參考、學習研究、探索創新國內外PPP項目科學先進的管理模式與成功經驗，通過組織學術探討、案例研究、實地考察、橫向交流、培訓深造和雇傭專業咨詢機構等多渠道、多元化方式，分別建立、培養政府和企業專家人才庫。

5、國家對金融機構參與PPP項目需“疏堵結合”，金融機構需培育創新專業投資與融資能力，加強服務合作。PPP項目融資難的存在有其客觀現實性，金融機構參與PPP項目融資不規范、不合理的地方該堵則堵，但不應全面禁止，否則會導致大量入庫PPP項目無法落地實施。金融機構參與PPP項目融資，歸根結底是杠桿率“量”的問題，超量易誘發系統風險，適量則有益經濟發展，因此國家在規范監管的同時，更應疏導具備能力的金融機構積極參與PPP項目。

6、建筑企業需加強管理，提高投融資能力，努力推動存量項目落地，同時面對新形勢，積極構建項目運作新模式。隨著PPP強監管時代的來臨，社會資本方各企業間需加強相互合作，實現優勢互補，提高總體競爭力。在PPP項目運作過程中將規范性作為首要標準，堅守“做真的PPP和真的做PPP”的合規底線，用融資的思維去參與PPP項目運作，嚴控新增融資先天不足的項目。結合國家業已出爐和即將出臺的各項新政，對原來的PPP業務運作模式和方法進行深度總結和反思、重新調整與應對，積極樹立、構建“強強聯合、協同控制、權責分擔、漸進漸退”的新思路、新模式和新方法。

新形勢下，國有建筑企業不僅要立足當下，更要放眼未來，在認真抓好PPP存量項目運作管理的基礎上精準施策，精心遴選、做好、做優新項目，努力促進企業可持續、健康穩定發展。