“公共利益”視角下民辦高校公共財政扶持對策研究

【摘要】 ?我國民辦高校普遍以學費為主要經費來源，容易出現辦學資金短缺、資金籌措渠道狹窄及缺少政府公共財政扶持等問題。文章著重從民辦高校對社會貢獻的“公共利益”角度進行分析，并借鑒國內外可行的政府公共財政扶持制度或政策，研究構建有利于民辦高校可持續發展的公共財政資助體制和財政政策。

【關鍵詞】 ? 公共利益;民辦高校;公共財政扶持;對策研究

【中圖分類號】 ?F810;F648 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）16-0108-03

一、引言

民辦高校，是指企業事業組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經費，面向社會舉辦的高等學校及其他教育機構，其辦學層次分專科和本科[1]。

本文中的公共利益是指民辦高校在補充高等教育資源和教育結構優化等方面對國家教育事業發展做出的貢獻，即民辦高校對社會公共利益的貢獻。

公共財政，是指以國家為主體，通過政府的收支活動，集中一部分社會資源，用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經濟活動[2]。本文中的公共財政扶持是指通過地方政府的公共財政支持，改變目前民辦高校普遍以學費為主要經費來源的現狀，創新公共財政扶持民辦高校的途徑，更好地促進民辦高校持續健康發展。

目前國內外對于民辦高校公共財政扶持政策的研究較多，但基于“公共利益”視角的政府公共財政扶持的政策體系研究還不是很完善。因此，本文著重從民辦高校對社會“公共利益”貢獻的角度，研究如何構建有利于民辦高校可持續發展的公共財政資助體制和財政政策。

二、民辦高校對社會公共利益的貢獻

（一）民辦高校對國家高等教育事業教育大眾化的貢獻

民辦高校為求學者提供了公辦高等教育之外的入學機會。《2018年全國教育事業發展基本情況》公布的數據顯示，民辦高校749所（含獨立學院265所），比上年增加3所，占全國普通高等學校的28.13%。普通本專科在校生649.60萬人，比上年增加3.36%，占全國普通本專科在校生的22.95%[3]。

從以上數據可以看出，民辦高校承擔了我國近四分之一以上的本應由公辦高校承擔的公民教育義務，不但擴大了公眾選擇受教育的途徑，而且增加了公共教育資源。不僅彌補了公辦教育資源的不足，詮釋了民辦教育的公益性，而且為社會大眾創造了公共利益。

（二）民辦高校對國家高等教育經費總投入的貢獻

相對于公立高校，民辦高校辦學各級財政均沒有投入，辦學經費主要為自籌，而其自籌辦學經費的投入大大減少了地方各級政府公共財政對高等學校教育經費的投入。

根據《財政部、教育部關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》要求，地方財政通過一般預算安排用于支持地方高校發展的經費，生均撥款不低于12 000元。2018年民辦高校在校生為649.60萬人，如果按照上述撥付公辦高校的生均撥款標準，則2018年全國民辦高校對財政性教育經費的貢獻約為779.52億元，也就是說，原本應由政府財政投入的教育事業經費完全由民辦高校自籌解決了。

（三）民辦高校對國家急需高水平實用性技術人才培養的貢獻

社會經濟的發展促進了產業結構的不斷調整，制造業不再依靠密集型的人工操作，而是走向集成化、自動化的新型工業化道路，因此應用型、技能型的人才需求日趨增大。

國外私立大學主要有兩類：一類是研究型大學，擁有卓越重點學科，具有雄厚的師資力量和杰出的學科帶頭人群體，重視科學技術理論研究和學術研究性人才的培養;另一類是應用型大學，主要培養應用性人才[4]。例如在高等教育發達的美國，私立大學中培養實用型職業技術人才的大學占60%以上，也就是說美國高校的畢業生中有百分之六十以上都是從事一線工作，這也代表了國外私立大學的人才培養模式。

目前我國民辦高等教育的目標之一就是高等職業教育，為各領域培養本專科層次的第一線工作的實用性職業技術人才。我國民辦高校的特點是，它可以根據就業需求的變化及時調整學科及專業設置，使民辦高校更善于抓住發展的機遇，從而在培養實用型、技能型人才中占有絕對優勢，在一定程度上可以滿足社會對應用技能型人才的需求，即為社會大眾提供了公共產品。

從以上分析可以看出，民辦高校的發展很大程度上緩解了國家財政的壓力，是公辦高等教育資源的補充，同時也給公眾提供了選擇不同高等教育途徑的機會，體現了為社會服務的公共職能。因此，政府從民辦高校對公共教育資源的貢獻角度看，也應擔負起相應的資助責任。

三、目前我國公共財政對民辦高校資助扶持的現狀與缺失

隨著越來越多的人們對民辦教育公益性的認識，部分省市政府相續出臺了對民辦高校進行財政扶持的相關政策和措施等，在一定程度上緩解了民辦高校資金短缺的局面，同時也改善了其辦學條件，促進了民辦高等教育的健康持續發展。但從資助范圍來看，我國各省市地方政府對于民辦高校的資助大約在4%—5%之間，并且主要局限于省市教育主管部門設置的學生獎助學金及日常醫療補助等撥款，并未獲得如公立高校生均教育經費撥款，即貨幣形態的教育經費成本補償，使得民辦高校所承擔的為社會公共利益服務的支出并沒有得到相應的補償，民辦高校與公立高校在政府公共財政支持力度上的差距越來越大。可以看出，我國民辦高校在獲取公共財政支持和公共財政政策扶持等方面的制度建設比較缺失。

（一）公共財政資助構成比例低

目前我國絕大部分民辦高校辦學資金主要是依靠學生的學費收入，單一來源取得的辦學資金已經不能滿足高校日益發展的需求，大部分民辦高校一方面想擴大基礎教學設施的建設及補充高水平師資力量，另一方面又局限于辦學資金不足的束縛。民辦高校要想求得更大的發展，在積極主動爭取向社會各界籌措辦學資金外，也需要政府在辦學資金上給予支持。

（二）公共財政資助政策落實不明晰

《中華人民共和國民辦教育促進法》（2018修正）第47條規定：“民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策;其中，非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收優惠政策[5]”，但對民辦學校可以享受什么樣的稅收優惠政策并沒有具體指出，同時由于各地目前進行非營利組織認證的工作開展并不同步，因此在實際工作中，大部分民辦高校被稅務機關認定為企業所得稅納稅單位，并未享受到企業所得稅的減免紅利。

（三）公共財政資助模式不確定

目前廣東、陜西和上海三省（市）都出臺了民辦教育的專項經費扶持政策，但與此同時也存在一些問題，地方政府對民辦高等教育的認識有所偏差，使政府財政扶持的資助模式不明確，同時由于操作過程中信息相對不透明，或者監督、評價不及時，使得扶持政策顯得無章可循。

四、健全和完善政府公共財政資助的對策

在美國、日本、韓國等國家，政府公共財政扶持私立高校已實施多年，積累了相當的經驗，運行效果顯著。美國對私立高校的資助由聯邦、州、地方三級政府分擔，職責分明，相關資助政策執行力高;日本政府對私立高校的財政資助既有專項補貼，也有日常經費補貼，主要為政府補助金和科研設備補助金兩大類。綜上，本文從民辦高校對社會公共利益的貢獻角度出發，總結其他國家政府扶持私立教育的方式及扶持理念等方面的經驗，結合我國實際情況，認為我國政府應進一步完善民辦高校公共財政資助體制和財政政策，優化資助制度環境，健全資助法規體系，促進民辦高校可持續發展。

（一）明確制定公共財政資助體系

《中華人民共和國民辦教育促進法》（2018修正）第45條規定：“縣級以上各級人民政府可以設立專項資金，用于資助民辦學校的發展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人[5]。”第46條規定：“縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉讓閑置的國有資產等措施對民辦學校予以扶持[5]。”以上兩條規定只是說政府“可以”設立專項資金、政府“可以”采取購買服務等，但并沒有規定“必須執行”，在各級政府財政收入本來就不充足的情況下，這兩條規定也就形同虛設。因此，中央政府應要求地方各級政府明確制定對民辦高校的扶持政策、資助體系和資助方式及其資助的數量，而不能僅僅局限為一種軟約束。

（二）整合公共財政資源、設計合理資助體系

隨著我國民辦高等教育的發展，以及發展民辦高等教育政策的日趨完善，整合各級政府的公共財政資源，設計出適合我國民辦高校發展特點的財政資助體系日趨重要。規范合理的公共財政資助體系能夠進一步增強民辦高等教育帶來的社會公共利益。

1.直接資助。可以借鑒美國政府對私立學校的資助方式。直接公共財政撥款，建立省市區等各級政府的層級資助體系。貨幣化的公共財政資助有利于民辦高校在辦學經費的使用上有一定的自主權，使其能夠根據自身的辦學需要靈活合理地支配資金。

2.政策資助。可以借鑒日本政府的間接撥款方式。各級政府每年以政府采購的方式為民辦高校購置一定數量的教學、實驗等設備;民辦高校可以共享公辦高校的辦學資源（圖書、設備、場地等）;利用政策優惠給予民辦高校土地征用費等相關稅收的減免;給予民辦高校貸款信用擔保、利率減免等[6] [7]。

目前我國民辦高校可以利用其現有的設備和技術對外進行技術咨詢服務;學校重點實驗室對社會開放，提供技術支持，以收養支，誰受益誰支付，緩解高校內部對其經費的投入壓力，實現產學研結合，縮短從科研轉變為社會生產力的過程。這就要求地方政府制定相關政策，不將以上收入列入營利性收入，在增值稅和所得稅上予以減免稅。

3.辦學成本分擔。可以借鑒浙江省模式。民辦高校教師大部分屬于聘任制，沒有納入公辦教師的統一管理體系，其社會保障費支出（五險一金）占民辦高校成本支出的較大比重，根據“誰受益、誰支出”原則，民辦高校教師為社會大眾提供了優質的教育資源與服務，擴大了民辦教育的生存空間，政府理應承擔相應的成本開支，民辦高校教師的社會保障費支出應成為公共財政補貼的對象。同時，對優秀的民辦高校應設立專項獎勵基金，鼓勵其健康持續穩定的發展。

4.專項扶持。（1）科研申報扶持。我國民辦高校大多數屬于教學型高校，教師年齡構成年輕化，自身的科研能力比較薄弱，在同等條件下申報科研及教改課題相對于公立學校教師而言，競爭力不強，而有的省級科研項目申報對民辦高校還有申報數量和申報年齡的限制。因此，政府部門及上級主管部門在科研項目申報上要制定相關政策，給予民辦高校一定的政策傾斜。（2）教師進修資助。民辦高校青年教師所占比例較大，無論是教學還是科研工作，能力相對較弱，在一定程度上制約了民辦高校的可持續發展，為改變這種現狀，政府應設立專項資金，資助青年教師去國內外優秀高校進修、培訓和學習，吸取公辦高校優秀的教育資源，提高教育效率。

5.校地合作。民辦高校應走向開放辦學，探索 “產學研用”協同發展模式。政府應積極支持和鼓勵高校拓寬校地、校政、校軍、校企合作模式，政府提供公共資源與學校的智力資源相結合，在提高資源效率的同時，也擴大了高校對社會公共利益的服務范圍，達到雙方共贏。

（三）引進優質教育資源、增強競爭力

我國鼓勵民間資金與境內民辦學校合作，參與引進境外優質教育資源。優質資源的引進，可以加強與國外高校間的聯系，利用各自的優勢進行合作，開發項目或邀請外教來校講學，或派本校教師出國學習，進行人才、經驗交流，及時了解國內外先進的科研動態和方向，縮短研究過程，從另一個角度來講也節約了民辦高校的資金投入。另外，引進境外優質教育資源，并在法律上予以保障，給投資者創造一個良好的投資環境，有利于引領國內投資者將更多、更好的優質資源引進到民辦高校。同時各地政府應以法律的形式在監督機制上予以配合，從而整合公共財政資源，使公共財政資源充分盡其所用，增強我國民辦教育的國際競爭力。

五、結論與展望

本文從民辦高校為社會貢獻的“公共利益”角度出發進行研究，借鑒國內外可行的政府公共財政扶持的制度或政策，通過分析，提出有利于我國民辦高校可持續發展的公共財政扶持體系和策略。對于民辦高校出現的辦學資金短缺、資金籌措渠道狹窄及缺少政府公共財政扶持等問題，提供理論上的指導和支持，對促進民辦高校可持續健康發展具有重要的現實意義。X

【主要參考文獻】

[1] 吳林芳.論民辦高校教師人力資源管理的存在問題與改善對策[J].佳木斯職業學院學報，2015，（05）.

[2] 楊良初.我國公共財政及其職能問題的研究[J].財政研究，2003，（09）.

[3] 教育部發展規劃司.2018年全國教育事業發展基本情況[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/297790619_99933784，2019-02-26.

[4] 張錫侯.國外私立高等教育的定位研究及啟示[J].黃河科技大學學報，2006，（01）.

[5] 中華人民共和國教育部.中華人民共和國民辦教育促進法（2018修正）[EB/OL].http：//www.moe. gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_zcfg/zcfg_jyfl/，2018-12.

[6] 王冬華等.日本政府對私立高校的財政資助及其啟示[J].遼寧教育研究，2008，（06）.

[7] 應益華，郭錦珍.基于可持續發展視角的民辦高校財務風險管理研究[J].商業會計，2017，（13）.

[8] 吳偉等.公共財政經費資助民辦高校方式問題初探[J].民辦教育研究，2006，（06）.

【作者簡介】

張春麗，女，福州大學，高級會計師;研究方向：財務管理、教育教學。入選福建省組織部“海納百川”人才計劃：福建省管理型會計領軍（后備）人才計劃;任福建省教育會計學會副會長，福建省教育會計學會民辦分會會長、福建省教育會計學會理事。主持福建省社會科學規劃項目1項、主持福建省教育科學“十二五”規劃2014年和2016年度常規課題立項各1項、主持福建省教育會計學會2013年、2014和2016年科研課題各1項。