規范性文件附帶審查制度比較分析

摘 要：1994年《行政復議法》確立的規范性文件附帶審查制度是行政法制建設的一個里程碑，盡管《行政復議法》所確立的規范性文件附帶審查制度比較粗略，但是它開創了一個很好的先例，也為之后立法做了鋪墊。在2015年頒布的新《行政訴訟法》中，規范性文件附帶審查制度得到進一步完善。該制度的確立是中國法治化建設道路上的一個偉大的創舉，通過比較分析《行政復議法》與《行政訴訟法》中對該制度的規定，不僅可以見證該制度的發展歷程，也可以更加了解我國逐漸完善的法律體系，并為今后的司法改革做準備。

關鍵詞：規范性文件;審查制度;比較

1994年《行政復議法》確立的規范性文件附帶審查制度是行政法制建設的一個里程碑，盡管《行政復議法》所確立的規范性文件附帶審查制度比較粗略，但是它開創了一個很好的先例，也為之后立法做了鋪墊。可以說，該制度的確立是中國法治化建設道路上的一個偉大創舉。

一、行政復議法中的規范性文件附帶審查制度

從為了保護公民、法人和其他組織合法利益，《行政復議法》賦予了當事人對規范性文件合法性進行監督審查的啟動權，其對規范性文件附帶審查制度的規定比較粗略，大致有以下特點：第一，嚴格限定了可提起審查的規范性文件的范圍。根據《行政復議法》第七條的規定，規范性文件審查的對象具有一定的限制性和層級性，只有規章以下的規范性文件才能被審查，而且不能是國務院的規定。第二，嚴格規定了提出規范性文件附帶審查申請的條件。其一，規范性文件的附帶審查的申請主體只能是行政復議的申請人，除了行政復議申請人之外其他人，比如被申請人、第三人及案外人等，都沒有提出附帶性審查申請的權力。其二，規范性文件的附帶審查方式具有附帶性，即提請審查主體必須先有一具體行政行為，并且認為該具體行政行為所依據的規范性文件不合法，才能提出對規范性文件的審查。申請人不能單獨提出對規范性文件的審查申請，復議機關也無權單獨對規范性文件進行審查。第三，規定了規范性文件的轉送程序。

受制于當時的時代背景，《行政復議法》存在著比較明顯的漏洞。其一，沒有全面列舉規范性文件的審查范圍，沒有將民族鄉政府的規定列進去。根據《憲法》和《地方各級人民政府和地方各級人大組織法》的規定，民族鄉政府不是地方自治機關，是與鄉、鎮政府并列的鄉級政府，顯然其制訂的規定應屬于行政復議附帶審查范圍。其二，沒有具體規定規范性文件的審查程序和審查結果。《行政復議法》第二十六、二十七條只是規定了轉送程序，而并沒有規定處理程序，也沒有規定對規范性文件附帶審查之后的結果。

二、兩法確立的規范性文件附帶審查制度的比較

在《行政復議法》創立規范性文件附帶審查制度的二十年后，《行政訴訟法》也對規范性文件附帶審查制度做出了更加完善、細致的規定，可以說，《行政訴訟法》所確立的規范性文件附帶審查制度是《行政復議法》的繼承與發展。相較于《行政復議法》，《行政訴訟法》對規范性文件的附帶性審查制度具有以下特點。：

其一，審查時間的具體性。《行政訴訟法》明確規定了對規范性文件提出審查的時間要求，一般是在認為行政行為侵犯其合法權益的公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟時，一并提出對具體行政行為所依據的規范性文件進行審查的申請。對于具體時間的要求，《解釋》作出了明確規定：應當在第一審開庭審理前提出;有正當理由的，也可以在法庭調查中提出。所以如果在一審結束后、宣判時或二審庭審中等其他時間提出的，法院將認定不符合時間要求，一律不予受理。其二，審查請求理由的固定性。在《行政復議法》中規定，復議機關可以審理規范性文件的合理性。但是對于司法機關而言，其只能針對被申請的規范性文件的合法性進行審查，而不能對該規范性文件的合理性進行審查。雖然公民、法人或其他組織可以將行政行為所依據的規范性文件作為行政機關違法的理由，但這并不代表規范性文件作為一個附屬于具體行政行為的理由而提出，附帶性審查只能作為一個具有獨立性的請求被提出。也就是說，并不是所有的行政訴訟都會涉及到規范性文件的附帶審查，只有在行政行為所依據的規范性文件可能不合法的時候，才有提起附帶性審查的必要。其三，審查程序的嚴格性。在《解釋》中不僅詳細規定了轉送程序，還規定了具體的處理程序以及處理結果。

三、規范性文件附帶審查制度的不足與建議

雖然我國較早的在法律中規定了規范性文件審查制度，但是無論是在《行政復議法》還是在新《行政訴訟法》中，都只是局限于附帶性審查，該制度也難以發揮其更大的審查監督的作用，因此有必要加以完善。

（一）規范性文件附帶審查制度之不足

雖然規范性文件審查制度能夠切實保障公民的基本權益，但我國目前的規范性文件附帶審查制度并不完善：其一，其審查條件具有嚴苛性;其二，其審查方式具有附帶性;其三，其審查內容具有局限性，眾多規范性文件在現有的制度之下難以得到審查和規制，具體而言有以下不足之處。

其一，提起審查的難度較大。由前文可知，對規范性文件的審查應當在提起行政訴訟時一并提出，只有在行政相對人權益遭到具體行政行為侵害，并且向司法機關提起行政訴訟之后，才可以對其具體行政行為所依據的規范性文件提出審查的申請。在這種情況下，權利保障具有一定的滯后性。現實中，相對于民事訴訟案件和刑事訴訟案件，我國的行政訴訟案件數量較少，而且正式進入庭審程序的案件數量更少，其中涉及到規范性文件審查的案件更是屈指可數;因此，對于數量眾多、內容復雜的規范性文件來說，其被審查的概率是非常小的。也就是說，規范性文件出臺的數量遠遠大于其審查并被糾正的數量，大量程序不規范、內容不合法的規范性文件擾亂司法秩序。其二，審查、處理結果具有局限性。由于法律規定的內容比較模糊，使得司法機關在審查相應的規范性文件時，有較大的自由裁量空間，這樣固然可以使法官“就事論事”、靈活處理，不受法律強制性左右，但也使得在具體實踐中，有些法官在面對這類問題時總表現出消極的態度，駁回當事人的訴訟請求，甚至把某些規范性文件當作行政機關內部文件，不予引用;實際上，法官在面對規范性文件時都很被動，一般以調解、協調等方式解決，而且一旦查出規范性文件不合法，其制定主體也不用承擔任何的責任，這樣就會使行政機關更加放肆地制定行政規范性文件，不利于規制行政機關的違法行為。

（二）規范性文件附帶審查制度之建議

行政權是與公民接觸最多、最深，影響最廣泛、手段最直接的權力，為了更好地保障公民、法人及非法人組織的合法權益、監督行政機關依法行使職權，健全規范性文件附帶審查制度勢在必行。具體而言，可以考慮從以下幾個方面進行完善。

第一，增設審查對象和審查方式。對規范性文件進行附帶性審查雖然可以避免濫用訴訟權，但由于法律規定太過局限，反而使司法機關放不開手腳而事倍功半，無法實現設立該制度的目的。因此，在對規范性文件進行審查時，可以將國務院的規定以及規章納入審查的范圍。在審查方式方面，可以以附帶性審查為原則，以單獨審查為例外。由于規范性文件數量過于龐雜，只依賴于通過具體的行政行為而進行附帶性審查已經遠遠不能滿足現實的需要，為了防止訴訟數量激增，可以暫時不采取全面放開的方式，而是部分放開，這樣既能讓規范性文件審查制度不至于太過僵硬，又能有效地防止濫訴。

第二，突破審查結果的局限。在人民法院審查過程中，對于不合法的規范性文件，在審查完成之后不僅要向規范性文件的制定機關提出處理建議和修改或者廢止該規范性文件的司法建議，還要要求該制定機關出具書面答復，必要時還可以追究制定機關的法律責任，這樣可以更有效率的約束行政機關的權力，防止行政機關濫用行政權。

第三，公開規范性文件審查標準和審查結果。由于規范性文件具有普遍約束力，不同的公民、法人或是其他組織可能在同一時間不同地域、同一地域不同時間，不同時間不同地域向相同或者不同的法院對同一規范性文件提出審查的請求，這樣，全國不同地區的法院就可能對同一規范性文件進行反復的審查并且作出相同或是不同的裁判，極大的浪費了司法資源，而且審判結果的不同也會對行政相對人的利益造成損害。因此，可以通過建立規范性文件審查標準與審查結果公開機制，實現審查標準的統一化和審查結果的共享化。

由于各地的政策不同，不同地區對同一類型的事項所作出的規范性文件不盡相同，審查標準單一性并不符合實踐需要。因此，可以分層級制定統一標準，對于國務院部門的規定，則由最高人民法院制定統一審查標準，全國均適用這一審查標準;而對于縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定以及鄉、鎮人民政府的規定，則由各省的高級人民法院統一制定標準，其效力范圍僅限于本省的規范性文件。除此之外，還應建立審判結果信息公開網，實現全國互聯互通，及時標注已審查完畢的規范性文件。審查宜采用“一法不再審”的原則，即如果該規范性文件合法、違法或者已經過時無法適用，那么當法院作出第一次判決時，便不再接受對該規范性文件附帶審查的申請;如果法院認為文件部分內容違法，在依法定程序對文件做出一定變更后，不再對該變更的內容進行審查。為了保障審查的權威性，在第一次審查完畢后如果對地方規范性文件的審查結果有異議，則需在一定期限內向該省高級人民法院提出異議，如果對中央規范性文件的審查結果有異議，則需在一定期限內向最高人民法院提出異議，但是對同一規范性文件審查結果只能提出一次異議。

四、結語

總之，規范性文件的附帶審查制度對于保護公民基本權益、防止行政權濫用具有重大意義，雖然當前的制度設計并不完善，但是任何事情都不是一蹴而就的，必須從實踐中不斷積累經驗，才能不斷進步，建設好中國特色社會主義法治體系。

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作者簡介：

郭鈺瑩（1999.09-），女，漢族，山東省濟南人，華中師范大學法學院本科在讀，主要研究方向：法學。