鄉村貧困退出治理異化及其原因探析

摘 要：通過對黔西南貧困村莊B村的調研發現，以完成脫貧指標為導向的鄉村貧困退出治理呈現出技術性“被脫貧”、鄉村精英對脫貧過程全控制、向上負責與向下脫離等異化狀態。這是因為：在制度基礎上，扶貧資源項目化和壓力型體制之間存在沖突，村干部自主脫貧的空間和能力受限;在結構環境上，稅費改革后鄉村權力結構發生變化，村干部轉向策略主義的治理邏輯;在鄉村文化上，貧困村民生存第一的邏輯及對精英的認同為其提供了土壤。這最終導致扶貧資源經濟效益低下和政治上的鄉村貧困退出治理內卷化。為此，應該轉變單一加大扶貧考核力度以及增加扶貧資源輸入的方式，進行更為綜合的治理改良、提升村莊的治理能力。

關鍵詞：精準扶貧;貧困退出;鄉村治理;異化

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2019）09-0053-07

作者簡介：高明（1990-），男，湖北廣水人，武漢工程大學管理學院講師，博士，研究方向：農村減貧與發展。

一、引言

開發式扶貧戰略實施以來，貧困人口識別和扶貧資源瞄準一直都是農村扶貧政策和學界關注的核心問題。普遍的觀點認為鄉村扶貧資源瞄準機制存在很大的偏差[1]，大量扶貧資源被精英捕獲，很少惠及真正的窮人[2][3]。基于實踐和研究的反思，改善扶貧效果，必須提高扶貧瞄準精度，進一步下沉瞄準單位。2005年國家開始對貧困農戶進行“建檔立卡”，實行農戶瞄準機制。2014年，國家提出“精準扶貧”工作機制，再次強調對貧困農戶進行“建檔立卡”，從制度層面做到對貧困農戶的精準識別、幫扶、管理和考核等。瞄準精度的提高在理論上來說是改善扶貧資源使用效果的重要途徑，但是瞄準本身所產生的組織、技術、人力、資金和政治成本的上升可能導致扶貧瞄準更大程度上的失真[4]。盡管精準扶貧瞄準機制依然存在很多問題，但在全面建成小康社會的目標下，中國貧困縣、貧困村和貧困戶的三級扶貧瞄準機制已然形成，各省市按照國務院《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》的要求，分別制定了詳細的脫貧計劃。可以說，當前國家的扶貧戰略實質上已經進入了精準脫貧階段，基于政策研究有效性的現實考量，有必要對農村貧困的退出機制和退出治理過程開展進一步研究。

目前，關于精準脫貧以及鄉村貧困退出治理的研究還非常少。虞崇勝和唐斌[5]對精準脫貧的內涵要求進行了解釋，認為只有建立以人為本價值訴求的能力脫貧、權利脫貧、制度脫貧的三維機制，才能真正實現精準脫貧的戰略目標。許源源和彭馨瑤[6]認為應充分激發貧困農民參與的積極性、賦予基層組織更大的資源支配權來完善精準脫貧的實施機制。也有研究從縣級層面考察了貧困縣退出機制的實施效果[7][8]。但是已有的研究更多地停留在宏觀理論釋義層面，缺乏對微觀主體，尤其是貧困農戶到底是如何退出、鄉村精英群體的扶貧治理的實證探討。劉司可[9]對陳家河村的貧困退出機制進行了考察，發現農村退出機制存在很大問題，面臨嚴峻的返貧形勢，但是并沒有對這些問題背后的運作邏輯進行闡釋。實際上，農村貧困退出已經成為當前貧困村莊基層治理的核心內容，政策執行的邏輯以及執行過程是否出現偏差都須從治理層面來進行深入考察。此外，基層扶貧治理內卷化的現象已經被廣泛認可[10]，已有的研究更多認為是基層的精英捕獲導致了扶貧治理內卷化的出現，但是對貧困退出治理過程及其政治化的實證分析還較為少見。而實際上，通過國家一系列諸如扶貧資源專項轉移、駐村干部系統等制度性安排，扶貧資源已經能夠最大限度地到達貧困戶手中，精英捕獲現象在當前扶貧資源溢出的情況下已經不再是鄉村貧困退出治理的最大制約因素。筆者通過對黔西南B村貧困退出機制實施情況的調研發現，該村存在“被脫貧”和“數字脫貧”等現象，呈現出顯著的脫貧治理異化的狀態。為此，本文將以B村為案例，呈現該村貧困退出治理異化的過程和結果，并嘗試剖析造成這種異化狀態的原因，進而為脫貧治理機制的完善提供有益的政策建議。

二、B村貧困退出治理的異化

（一）B村田野素描

B村是黔西南貧困山區的一個行政村，下轄14個村民小組，共有708戶3017人，勞動力人數1748人，其中以布依族為主，占總人口的75%以上。村莊距鎮政府所在地14公里，耕地總面積為6958.2畝，其中水田674.6畝，旱地6283.6畝，此外還有大片的荒山和林地，主要種植玉米、水稻、甘蔗、李子、砂仁、早熟蔬菜等農作物，此外也有村民養殖牛、羊、雞等家畜、禽。由于地勢崎嶇，進出極其不便，耕地資源相對缺乏，加上村莊是冰雹高發區域，村內農業收入較低且非常不穩定。因而，該村有長期外出務工的傳統，據統計有800多人，約占勞動力總數的一半。B村村民收入以農業收入、短期周邊零工收入、長期外出務工收入為主，2014年人均純收入為4795元，2015年人均純收入首次超過5000元。村內貧富差距明顯，加上疾病、教育對農戶收入的消解作用，官方數據顯示，2014年當地貧困標準線為2760元，村莊貧困發生率達到了36%，屬于二級貧困村。

（二）脫貧戶的篩選與“被脫貧”

多年以來，B村一直都是當地扶貧攻堅工作的重點村。2012年，該村被確定為新農村試點村落，得以開展整村推進項目。為此，鄉鎮農管站一名工作人員長期派駐B村助力村莊脫貧發展。2014年按照貧困標準線2760元，B村確定的建檔立卡貧困戶為434戶。貧困戶的識別和退出的操作流程是依據“六看法”來衡量，分為6大維度、22個指標，綜合打分。基于得分情況劃分兜底類（五保戶和低保戶）、低保精準類（低保貧困戶）、精準類（一般貧困戶）和脫貧戶等幾個類別。根據縣脫貧攻堅計劃，B村于2017年脫貧，摘掉“貧困帽子”，為此，上級部門每年為B村下達了不同的脫貧指標。為了完成脫貧計劃，脫貧幾乎成為當下B村村莊治理的全部內容。

為了能按照脫貧計劃完成上級分配的脫貧指標，村干部在脫貧戶認定、時間優先序上有自己的一套邏輯。在選擇不同類型的貧困戶時，農戶的多維度貧困狀況并不是第一位的，能否完成當年的脫貧指標才是村干部們挑選貧困戶的決定性考慮因素。例如，2014年5月，B村還在做建檔立卡的工作，但上級已經安排了該村當年要實現43戶的脫貧指標。對村干部而言，一年的工作已經開展了一半，如何在剩下的半年內完成全年的脫貧任務是一個巨大挑戰。因而在選擇當年脫貧的貧困戶名單時，村兩委就有了自己的考慮。具體的做法是，在2014年統計貧困人口時，把高于貧困線又不算太富有的列入當年計劃脫貧的對象。由于2013年的收入數據沒有列入建檔立卡檔案，所以2014年脫貧對象的收入變化將無法反映在檔案中，農戶人均純收入由村莊評議小組敲定，農戶收入多少、是否脫貧完全由基層干部決定。因此，在2014年對貧困戶進行建檔立卡時，一部分家庭收入較高、處于鄉村生活水平中等偏上的農戶被安排在當年脫貧的范圍之內;部分農戶家庭人均純收入接近貧困線，但相差不遠的，被安排在2015年脫貧對象行列，這部分農戶也就是“六看”法所規定的一般貧困戶;經過基礎設施建設的改善以及整體經濟發展的推動，那些有一定的脫貧潛力的，能夠在2016年或者2017年脫貧的農戶被定性為低保貧困戶，這部分貧困戶同時享有低保金以及各項產業發展政策，是村莊里數量最多的貧困群體;完全沒有勞動力或者是生活水平極度低下的農戶則直接被列入民政兜底的范圍。也就是說，為了完成整個村莊的脫貧任務，從2014年建檔立卡開始，貧困農戶的性質就幾乎已經被界定完畢。

（三）脫貧過程中的精英控制

根據政策規定，對村民建檔立卡以及脫貧過程是需要村民自主參與的，但實際上，村干部不可能真正召集每家每戶派出代表參加建檔立卡和村民脫貧評議會議。根據B村精準扶貧評議小組名單可以看出，包括組長和副組長在內的評議小組一共有28個人，其中組長、副組長分別由村支書和村主任擔任。評議小組的成員大多數都是“平時很配合村莊工作的，不是常年在外務工的人”，包括各村小組組長、其他村干部以及村莊活躍分子。這導致了在實際操作中，具體貧困戶的識別流程與政策文件的要求存在一定程度上的差異。根據政策要求，貧困戶的識別首先必須由農戶申請，再由村民代表大會進行民主評議，最后提交村委會和駐村工作隊進行核實。但實際情況是，各村小組根據上級分配的建檔立卡指標直接召開了村民代表評議小組會進行評議，按照數額要求選擇好貧困戶，再通知貧困戶填寫相關建檔立卡申請材料，最后由村委會和駐村工作隊補充填寫其他建檔立卡所要求的材料并審核。加之該村勞動力大都外出務工，留守在家的老人和兒童也根本沒有參與的能力，唯一可以做的就是在簽字的時候按手印，絕大多數事情都由村干部全權包辦。所以在這一過程中，農戶是完全被動的，一旦接受了脫貧安排，不管來年其收入如何變動，反映在脫貧檔案里的數據都將顯示為高于貧困標準的狀態。在這種情景下，農戶脫貧過程實質上就成了簡單的收入數據變化的過程，而數據的填寫與處理則由村干部控制。為了防止農戶脫貧前后收入數據差別太大，脫貧農戶收入一般會圍繞著貧困線上下波動。

另外，在脫貧的具體實踐中，上級政府只負責分配指標人數，而村干部以及駐村干部則需要具體負責貧困戶的選擇以及如何實現脫貧。這就導致了上級政府會根據政治需要等多種目的適時調整貧困標準、重新分配脫貧指標，而村干部只能接受。為了應對上級的這種變化，村干部對脫貧控制力度進一步強化，提前預備多套方案。例如，2016年B村所在鎮的貧困線上升為2880元，直接造成該村2015年的脫貧指標要從213人增加到491人，對此，駐村干部及村干部顯然早有準備，主要聚焦在那些部分收入較高的低保貧困戶群體，因為他們通過各種“方式”隨時都處于能脫貧的狀態。首先，為低保貧困戶發放低保金，得以直接增加其家庭收入;其次，村莊內的道路等公共基礎設施得到完善，給村內種養殖業的發展帶來積極影響，農戶也因此而增加了收入;再次，部分農戶外出務工收入的增加也可在明年的建檔立卡中被重新計算;最后，“子女更加孝順”，部分老人也可因此脫貧。總之，原本計劃之外的新增脫貧戶一般都是由上一年認定的低保貧困戶充當，這部分貧困戶是隱形脫貧群體，在下一年的建檔立卡中，他們將被認定為已脫貧農戶，不再領取低保金及享受其他扶貧開發政策。此外，B村常年遭受冰雹災害，每年種植業農產品損失都在50%以上。2016年B村用于消除冰雹災害的炮臺項目落成，盡管還沒有對炮臺項目是否提高了村民的種植業收入進行檢驗，但村干部在制定脫貧計劃時，已經將炮臺的建立作為一項產業扶貧方案，并理所當然地認定其幫助了一批村民脫貧。2016年，B村易地扶貧搬遷項目搬遷370人，由生活條件極為艱苦的山區搬遷至縣城規劃區，搬遷居民的后續扶貧安排還在規劃中，但是已經被列入當年的脫貧名單。

（四）貧困退出治理主體互動異化：向上負責與向下脫離

無論是由于政治需要造成的“被脫貧”，還是以村干部為主的鄉村精英對脫貧過程的全控制，很大程度上都是貧困退出治理主體互動異化的直接表現。這是因為原本作為鄉村自治代表的村干部，在貧困退出治理的實踐過程中正在被逐步行政化。在國家扶貧攻堅政策的大背景下，貧困退出的治理是當前貧困村治理的核心，因此扶貧成績也就成了檢驗村干部工作的最關鍵指標，而自上而下的扶貧考核是由上級政府來決定的。村干部自身政治合法性的獲得、維持，基本上來自上級鄉鎮政府，而非所在村莊的絕大多數村民。村干部為了得到上級政府的肯定，就必須完成脫貧任務，也就需要從上級爭取更多的扶貧資源，所以必須向上負責。與此相對應的就是村干部在貧困退出治理中的向下脫離，扶貧不是全心全意地圍繞貧困戶的需求開展工作，而是為了完成上級的脫貧指標。那么表現在貧困戶識別、扶貧資源分配上，村干部一般也就采取非正式協商的共謀，選擇性地識別和分配，在文本、數字上使用技術手段，控制農戶脫貧的整個過程。這種貧困退出治理主體向上負責和向下脫離的狀態，與國家精準扶貧、精準脫貧的政策目標是相背離的，并反作用于現有政策，造成惡劣的社會影響。

在B村，村干部根據自己對村莊農戶的了解程度，為了完成上級分配的村莊脫貧任務，從2014年建檔立卡開始，就幾乎已經將貧困農戶的性質界定完畢。為了便于靈活操作，對農戶的界定存在一個浮動名額范疇，其中一般貧困戶屬于政策規定的每年必須脫貧的硬性指標，低保貧困戶的數量則屬于浮動指標，會根據脫貧計劃的需要而變動。整個脫貧戶的性質界定標準是基于能否有助于村干部更容易地完成脫貧指標，而不是村莊貧困戶的資源稟賦和發展需求。此外，村干部會根據現行的貧困標準人為地制造農戶新的收入水平，并從頭到尾控制了貧困戶脫貧的全過程。所以，B村的整個貧困退出過程實質上演變成為該村干部“自導自演”的應付檢查的戲碼，缺乏群眾的參與、互動和監督，進而形成了基層治理的向上負責和向下脫離異化。

三、貧困退出治理異化的原因闡釋：制度、結構和鄉土文化

鄉村貧困退出治理異化的產生是一個復雜機制，不僅受農村結構空心化、農村扶貧主體缺失等因素的影響，也與扶貧資源項目化與壓力型體制的沖突、后稅費時代鄉村干部的策略主義治理邏輯和貧困戶生存邏輯及其對精英的認同文化有關。為更好地理解鄉村貧困治理異化的產生機制，需要從制度、結構、鄉村文化三維層次進行探討。

（一）制度基礎：扶貧資源項目化與壓力型體制的沖突

項目制作為一項新的國家治理體制，旨在通過國家財政的轉移支付來打破原有單位制的科層體制束縛，但項目制設計本身存在的一個更大問題，是項目總是嚴格遵循“一事一議”“專款專項”的原則，僅就單一項目本身實施目標管理和過程控制[11]。長期以來，為避免扶貧資源的挪用，我國扶貧資源一直采用的是項目制的垂直下放體制，在項目設計、下放和實施的過程中，追求項目直接到村到戶的目標，有其嚴格的管理體制要求。鄉村干部作為基層政府人員，承擔的只是扶貧項目的組織和實施功能。壓力型體制是學者對中國縣鄉兩級政府運作特點的高度概括[12]，其產生的原初動力來自政府實現經濟趕超的壓力及其發展主義的意識形態，依靠政治壓力和行政命令對整個體制進行動員，從而將指標和任務在官僚制的行政等級中層層下達，直至鄉鎮一級，最終形成了被稱之為“壓力型體制”的運作特性[13]。隨著國家扶貧瞄準單位的不斷下沉，村干部在扶貧治理體系中的作用逐漸凸顯，尤其是國家實施了精準扶貧，對貧困村脫貧提出了嚴格要求。在微觀層面的具體運作中，任務的壓力也隨著國家政策目標、扶貧主體下移而延伸到鄉村一級。

兩種體制并行運作的后果就是，一方面村干部雖然由村民選舉產生，但實際上鄉鎮政府的意見至關重要，而且村干部想繼續“當官”的話就必須積極配合鄉鎮工作，與鄉鎮干部保持一致，并進而在“軍令狀”式扶貧管理體制中承擔村莊減貧的巨大政治經濟壓力[14]。如B村是當地多年的扶貧工作重點村，因而鄉鎮農管所專門派遣干部駐村，與村干部一起組織脫貧工作。這種機制將鄉鎮干部和村干部的利益更加緊密地綁定起來，駐村干部會督促村干部更聚焦于完成上級下達的脫貧指標，進而引起上級足夠的重視，獲取更多資源，實現自身利益訴求。為此，村干部不得不采取各種正式和非正式的技術手段來向上負責。另一方面，扶貧資源項目化的輸入形式固化了村莊的脫貧方式，村干部只能在既定的項目框架下完成脫貧任務，因而村莊的自主脫貧空間和能力不足。B村雖然承擔著很大的扶貧壓力，但是從上級政府爭取來的眾多扶貧項目、資源和政策進村后，村干部很難再有調整和操作的空間，即使根據村莊實際情況進行微調，在程序上也極為麻煩。在這種制度背景下，村干部只能在他們負責的脫貧數據收集和登記程序等方面下功夫，根據扶貧項目初始的目標進行想象，進而對脫貧農戶收入變化進行主觀判斷，從數字上完成脫貧任務。

（二）結構環境：鄉村權力結構變化與村干部的策略主義治理

稅費改革后，由于財政來源發生變化，基層政權不再從農民的農業稅中獲取財政，而主要依靠自上而下的國家財政轉移支付獲取資源，基層組織與村民之間沒有利益關聯，也使其缺乏對村莊的治理責任[15]。基層政權不但沒有轉變為政府服務于農村的主體，而且與村民之間的舊有聯系被割裂，懸浮于鄉村社會之上，在國家與農民之間造成了一種真空狀態[16]。另外，農民失去了利用農業稅向農村基層組織施壓的杠桿，失去了對鄉村治理組織的有效監督，村干部與村民之間的“連帶式制衡”[17]權力結構也被打破。這樣，村莊治理逐步演化為少部分精英群體的“自導自演”過程，長期與村民嚴重脫離。B村脫貧評議小組共有28人，其中村支書、村主任以及各小組組長、會計占據了大半名額，其他不是村干部的村民代表要么經濟較為富裕、要么是村干部的熟人群體，而普通村民尤其是真正貧困的村民幾乎沒有參與。

國家對鄉村精準扶貧的高度重視，在一定程度上重塑了農村基層組織的治理責任，基層組織成為連接國家與農民的至關重要的環節。但是，稅費改革前形成的鄉村權力結構已然發生改變，并且從兩個方面對村干部開展鄉村貧困退出治理產生了深遠影響。首先，普通民眾長期脫離鄉村權力結構中心，大量青壯年勞動力長年在外務工進一步強化了這種脫離，從而導致鄉村扶貧主體的嚴重匱乏。貧困群體的參與缺位使村莊脫貧壓力全部匯聚到村干部肩上，也進一步導致鄉村權力向村干部集中，從而使地方政治走向固化，并在一定程度上造成了農村公共政策執行過程的監督軟化[18]。B村已經連續三屆沒有換過村支書和村主任，多年來形成了固定的治理團體，把持了村莊所有的話語權。貧困群體原本是脫貧的重要主體，但事實上無法參與村莊的發展決策，也就直接影響了村莊脫貧治理的有效性。另一方面，村干部與村民之間失去了“連帶式制衡”，從而使村干部只面臨向上的脫貧壓力，在進行貧困治理時更多地采取以“造假、共謀、擺平”等非正式的權力技術來應對壓力型體制中的高指標，底層民眾也無法對其進行監督。村干部這種對權力技術的運用也正是鄉村策略主義治理邏輯的體現，直接導致了鄉村貧困退出治理的異化。因而，如案例中的B村，脫貧農戶建檔立卡數據幾乎都是由評議小組“商量好”之后填寫，填寫的依據不是貧困農戶的實際脫貧效果，而是根據脫貧指標的初始安排和需要進行的“編造”和“模糊處理”。

（三）文化土壤：貧困戶生存邏輯及其對精英的認同

貧困戶所面臨的首要問題是生存，也就是在現有資源條件下首先追求的是生活層面的穩定與保障，滿足于自己自足[19]。隨著精準扶貧戰略的實施，國家以前所未有的力度加大了扶貧投入，在“應保盡保，應扶盡扶”的原則下，基本上做到了對貧困村民的政策全覆蓋。在實際的脫貧過程中，B村的扶貧資源較為豐富，保護式兜底政策能夠保證最貧窮的群體都享受到政策的照顧。對貧困村民而言，重點是能夠得到國家的政策照顧，滿足其基本的生存需要，而對于國家的發展型扶貧項目以及村莊的其他公共性事物則表現出參與不足的狀態[20]。自古以來，中國鄉村一直維持的是精英治理的模式。在精準扶貧的地方實踐中，“先富帶動后富”“精英群體引領貧困民眾脫貧”“強有力的領導班子”等是很多地區成功脫貧的共同經驗和方案。不可否認的是，村莊精英群體往往比普通村民掌握更多的資源和社會資本，對國家涉農政策更加關注，也更加具有自主行動力。普通民眾也大多認可精英群體的能力，認為他們“路子”多，能夠獲取更多的扶貧資源。當貧困群體最基本的生存需求被滿足時，即便扶貧資源被精英捕獲的現象時有發生，甚至由精英控制鄉村脫貧治理的全過程，貧困民眾也往往認為這是應該的。貧困群體的生存邏輯及其對精英群體的認同文化共同構成了鄉村貧困退出治理異化的社會土壤。

B村多年來一直是國家扶貧工作的重點村，尤其是最近十年間村莊得到了大量國家扶貧資源的投入。2010年由G省省委組織部牽頭在B村實施了四葉李產業扶貧項目;2012年B村被列為當地新農村建設點，40余戶村民的房屋完成了亮化改造;2014年惠興高速修到了村口，村民前往縣城時間縮短至20分鐘;2016年B村在當地鄉鎮的支持下完成了村莊旅游發展整體改造規劃。所有這一切都是在當前村莊領導團體任期內完成的，村干部及駐村干部也時常宣稱正是因為他們在鎮里、縣里“跑關系”，這些“好事”才會輪到B村。村民對此深信不疑。因此，盡管村干部及其親友占據了很多扶貧名額，并通過一系列技術手段控制了貧困農戶脫貧的全過程，很多貧困民眾對此略有異議，但是并沒有多少人愿意向上級政府部門反映情況。在貧困村民看來，“反正自己也不懂政策，村干部給我弄個低保、房屋改造什么的，能讓我有個盼頭就可以了，其他的他們怎么做我們管不了也不會管。”

四、結 語

在國家扶貧政策的強力推動下，精準扶貧、精準脫貧成為當前貧困鄉村治理的核心內容，并引起了全社會的廣泛關注。B村的貧困退出治理實踐表明，在國家脫貧攻堅戰進入最后階段，大量扶貧資源向貧困鄉村轉移的同時，壓力型體制下的“軍令狀”式的脫貧管理給鄉村干部傳遞了巨大的貧困治理壓力，同時也使上級政府更多地注重脫貧結果、輕視脫貧過程。對于貧困鄉村而言，其所能獲得的扶貧資源的多寡，往往與本地脫貧成效有很大相關性，即越是脫貧成效快的鄉村，其能夠獲得的扶貧資源反倒越多。但是，扶貧資源項目化的向下傳遞機制極大地束縛了村莊脫貧管理的靈活性。扶貧資源項目化及壓力型體制向鄉村的下沉，共同構成了鄉村貧困退出治理的基本制度約束，二者的張力為貧困退出治理異化埋下了伏筆。與此同時，后稅費時代鄉村權力結構發生根本改變，基層組織與村民之間的“連帶式制衡”被打破，鄉村精英群體捕獲了村莊的絕對權力，來自基層民意的監督機制蕩然無存，這為村干部采取策略主義治理行動提供了結構性權力保障。小農的生存邏輯及其對鄉村精英群體的認同文化則為鄉村貧困退出治理異化提供了社會土壤。三者共同導致了鄉村貧困退出治理出現向上負責與向下脫離的異化狀態，并由此使鄉村貧困退出治理陷入了綜合因素交互影響的困境。此外，來自上級部門更為嚴格的扶貧成效考核，往往會帶來更加策略性的鄉村貧困退出治理應對，從而進一步加深治理的異化。因此，單一的加大扶貧考核以及增加扶貧資源輸入的方式無法解決這個難題，而提高村級治理能力、進行更為有效的綜合治理改良才是關鍵。

自上而下來看，扶貧治理領域內的政策制定與執行體制分離的制度設計將極大地影響鄉村貧困退出治理的有效性，這提醒我們必須反思和重視國家減貧政策的適應性以及貧困治理體制創新的必要性。首先，應因時因地調整扶貧資源到村到戶機制，促進扶貧資源與當地鄉村實際需求相結合，便于鄉村貧困治理主體靈活運用。其次，應弱化脫貧硬性指標對村莊治理主體的壓力約束。扶貧不能急于求成，農戶的脫貧增收是一個緩慢長期的過程，這需要一個較為長久的期限保證。最后，應建立政府購買社會服務參與鄉村貧困治理機制，加快引入第三方力量參與村莊貧困治理和脫貧成效監督。

自下而上來看，鄉土邏輯、農村社會文化依然并將長期對農村政策執行產生影響。脫貧治理中貧困農戶的參與缺位與農戶本身缺乏組織有關，而不能一味地指責貧困農戶“等、靠、要”的不作為思想[21]，應充分發動第三方社會力量進入鄉村，幫助培育村莊內生社會組織，一方面加快村莊貧困群體參與貧困治理過程，另外也可重構農民與村干部之間的權利“制衡”關系，真正發揮民意監督的作用。

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【責任編輯：張曉妍】