政府與非營利組織合作供給公共服務的困境研究

陶虹 張文娟

[摘 要]隨著經濟社會的快速發(fā)展，公共需求的多樣性和異質性日益增加，單靠政府不再能夠應對復雜的社會問題，政府不再是公共服務的天然壟斷者。改革開放的快速發(fā)展，當前我國非營利組織在數(shù)量、活動和影響方面達到了前所未有的高度。要充分發(fā)揮非營利組織的作用，推動政府與非營利組織進行合作，但合作的過程中仍然存在一些問題，基于此，從政府需要轉變觀念、厘清雙方責任以及建立合作的規(guī)范化流程等方面提出一些對策建議。

[關鍵詞]非營利組織;合作;公共服務供給

[中圖分類號]G521 [文獻標識碼]A

政府向非營利組織購買公共服務是提高社會公共服務供給水平和質量，滿足人們多樣化需求的有效路徑。通過二者合作，把一些原本由政府承擔的職能轉移給非營利組織，充分發(fā)揮非營利組織在參加社會公共服務過程中的獨特優(yōu)勢。那么當前政府與非營利組織合作供給公共服務的現(xiàn)狀和困境是什么？如何突破困境尋求合作的順利進行？

1 政府與非營利組織合作供給公共服務的現(xiàn)狀

（1）非營利組織發(fā)展壯大為合作奠定基礎。自20世紀80年代以來，在政府一系列政策指導下，非營利組織的自主性和獨立性不斷增強，整體能力有了很大提升，這為政府和非營利組織的互動合作提供了現(xiàn)實力量支撐。當前，全國非營利組織數(shù)量共829，404個，江蘇、廣東、浙江、山東、四川、河南、湖南、安徽、湖北、福建非營利組織數(shù)量居全國前十位。

（2）政府與非營利組織合作供給公共服務的領域不斷擴大。1996年上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局興建了羅山市民休閑中心后，委托上海基督教青年會管理，并于1998年，將政府養(yǎng)老服務一并委托，我國政府與非營利組織合作供給公共服務從養(yǎng)老服務領域開端。目前，政府與非營利組織合作供給公共服務主要集中在社區(qū)服務、養(yǎng)老服務、社會救助、公益服務、殘疾人服務等領域。

（3）合作供給公共服務的成效顯著。首先推動了政府職能轉變，政府通過授權委托，從公共服務的直接提供者轉變?yōu)楣卜盏馁徺I者和監(jiān)督者，把社會權力歸還給了非營利組織，完成了政府的角色轉換。其次，提升了公共服務供給的質量。非營利組織植根于社會，貼近社區(qū)，反應迅速，能夠為社會大眾提供多樣化、高質量和個性化的公共服務。比如，在傳統(tǒng)的社區(qū)管理中，社區(qū)居民主要是依托街道辦和居委會，但是這些組織日常管理事務較多，沒有足夠的人力以及能力來提供公共服務，而專業(yè)的社區(qū)非營利組織能夠有效地給居民提供高質量的服務，滿足居民需求。

2 政府與非營利組織合作供給公共服務的困境

2.1 政府職能轉變不到位，合作難以深度開展

首先，政府在對非營利組織地位和作用的認知上存在偏差。盡管國家很多政策文件中把發(fā)展非營利組織作為社會建設的重要任務之一，但由于受傳統(tǒng)觀念的影響，部分政府部門對非營利組織存在一些偏見，把其作為黨政機關的代理機構，管理也往往流于形式，缺乏必要的指導和扶持。對體制外萌生的、自下而上的非營利組織持保守、謹慎的態(tài)度，缺乏信任。其次，在實踐中政府職能轉變相對緩慢，雖然政府將一部分職能轉移給非營利組織，但是相關的政府職能部門仍然通過各種方式進行干預，設立關卡，使非營利組織缺乏有效承接政府職能的途徑以及成長機會，非營利組織的作用自然無法有效地發(fā)揮，使其喪失了獨立性和自主性。我國的很多非營利組織是在政府的主導下發(fā)展起來的，非營利組織對政府有較強的依賴性，非營利組織的合法身份、政策制度環(huán)境都依賴于政府，在合作過程中形成了“非對稱性依賴”的格局。在政府與非營利組織合作的實踐中，政府往往會邀請有經驗的非營利組織機構入駐該區(qū)域來承接公共服務項目，非營利組織在合作的過程中往往會成為政府的“代理人”，依附于政府的資源來發(fā)展壯大自己，久而久之非營利組織也不愿意跳出“舒適圈”，循環(huán)往復，依附性會越來越強。

2.2 合作的法律法規(guī)缺乏，合作規(guī)范性較低

首先，政府與非營利組織合作常常是建立在熟人關系或者感性認知基礎上的。在合作過程中，政府與非營利組織常常是一些非正式的合作，比如，在合作中政府部門的負責人與非營利組織的負責人一直在打交道，政府部門負責人會覺得有安全感，如果一旦換掉非營利組織的負責人，那么政府部門很有可能不信任該組織而終止合作。其次，目前，雖然政府與非營利組織合作供給公共服務已經取得了一定的成效，一些地方政府也制定了政府購買公共服務的指導性意見以及實施和考核辦法，但是，由于各地方政府對于政府向非營利組織購買公共服務普遍缺少理論指導和實踐經驗，所以往往出臺的行政法規(guī)或條例實際缺乏指導性，其規(guī)定的具體實施方法往往缺少可操作性，其制定的考核評估辦法缺乏科學合理性，等等。比如，在二者合作過程中，非營利組織往往會比較擔心合作過程中政府部門領導的換屆，往往伴隨著政策的連續(xù)性斷開，影響他們的合作方式與內容，例如資金的支持力度等。

2.3 非營利組織獨立性不強，社會認可度不高

“強國家，弱社會”的傳統(tǒng)社會格局，使非營利組織在組織管理上依賴政府，依賴政府的扶持和庇護，借助政府的權威來參與社會公共事務。雙方的合作應該建立在平等協(xié)商的基礎上，但現(xiàn)實情況是，即便是相對獨立的非營利組織，在公共服務供給中也沒有足夠的能力和地位與政府處于平等的談判和協(xié)商地位。一方面，非營利組織缺乏足夠的資源，而且其資源募集能力薄弱。另一方面，非營利組織還缺乏足夠的社會信任，甚至缺乏基本的社會認可。非營利組織是民間力量的化身，本應代表某一民間群體的利益，但是，在現(xiàn)實運作中，許多非營利組織為了求得自身發(fā)展，往往呈現(xiàn)出傾向于政府的價值取向，沒有意識到自身肩負的社會責任，這不利于非營利組織公信力、公眾認同度的提高。

3 提升政府與非營利組織合作供給公共服務的對策

3.1 轉變政府職能，準確把握政府的監(jiān)管角色

政府必須正確對待非營利組織。非營利組織承接公共服務不可避免會存在一定程度的風險，但是，不能因為存在風險就拒絕與非營利組織合作。正確的做法應該是在合作的同時加強對非營利組織的監(jiān)管來規(guī)避風險。以開放和寬容的態(tài)度看待非營利組織，使其獲得更為寬松的發(fā)展環(huán)境，同時進一步改善和加強對非營利組織及其合作過程的監(jiān)管。

3.2 建立健全規(guī)范化的合作流程

政府要結合我國實際，建立健全規(guī)范化的合作流程。首先，政府要切實了解社會需求，收集社會公眾對公共服務的需求情況等信息，制訂具體的項目合作計劃，以確定需要向非營利組織購買的公共服務的質量和數(shù)量，并制訂相關的財政收支計劃，確保公共服務的有效供給;其次，政府應鼓勵非營利組織積極承接公共服務，堅持公開、公正、平等的原則，嚴格把關承接公共服務的非營利組織，對其資質和能力進行考核，最后在項目實施過程中政府要承擔起監(jiān)管職責，合作結束后要邀請第三方對非營利組織生產的公共服務項目進行評估。

3.3 規(guī)范合作中政府與非營利組織之間的責任關系

在政府與非營利組織的責任關系中，二者應該是相互協(xié)商的平等的合作關系。在此基礎上要規(guī)范二者間的關系，明確雙方的職責范圍：政府掌握著非營利組織發(fā)展的政策制度等資源，因此，政府應該積極承擔制度環(huán)境供給的責任，宏觀上要擴寬非營利組織登記管理制度，提供一個寬松的發(fā)展環(huán)境，在微觀合作方面主要是制定一些相關的公共服務政策以及制度，確定服務項目的內容和執(zhí)行的標準，其主要責任是財政責任和評估監(jiān)管責任;非營利組織負責籌集資源、生產與提供公共服務，積極回應公眾需求，二者共擔責任、分工合作、共同努力，使公共服務能夠高質量地提供給公眾。

[參考文獻]

[1] 李國武.公共服務領域政府與社會組織關系研究[J].科學決策，2011（07）.

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