農地流轉市場的發育困境及其應對策略費

羅成 高瑞

[摘 要]農地流轉市場是促進農地流轉政策實施、保障農民基本權益的關鍵環節，直接影響著鄉村振興目標的實現和深化。本文從農地流轉交易的流程邏輯出發，全面評估當前農地流轉交易市場發育困境，揭示出農地流轉市場存在流轉意愿偏差困境、交易沖突頻發困境、后續管理不順困境和整體績效不高的現狀困境，并從制度安排、治理結構和資源利用層面分別探究其影響因素，最終提出需正視農地流轉市場沖突和資本下鄉多重效應的建議，以期可以分類施策引導農地流轉市場健康發展。

[關鍵詞]農地流轉市場;發育困境;應對策略

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A

1 引言

當前，我國農村地區正處于“現代化”轉型過程之中，農業進入一個由傳統農業向現代農業轉變的全新發展階段。在新形勢下，農地流轉成為家庭聯產承包責任制適應社會經濟發展的時代選擇，是實現農業規模化經營、轉移農村剩余勞動力、實現城鄉統籌發展的必然要求，是調動農民種糧積極性、夯實國家糧食安全的基礎。習近平指出，土地流轉和多種形式規模經營，是發展現代農業的必由之路，也是農村改革的基本方向。黨中央、國務院一直高度重視農村土地流轉問題，相繼出臺了一系列政策文件保障農地流轉健康有序發展。2008-2019年期間，中央一號文件都對農村土地流轉問題作了具體的部署和指導。2017年黨的十九大報告中也明確指出要“發展多種形式適度規模經營，培育新型農業經營主體”。2018年，中共中央國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，進一步提出要“建立農村產權交易平臺，加強土地經營權流轉和規模經營的管理服務”。2019年（《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》）強調要“健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營……健全農村產權流轉交易市場，推動農村各類產權流轉交易公開規范運行”。

在國家政策的積極引導下，近年來我國農地流轉呈現規模擴大、趨勢加快之勢。根據農業農村部統計資料，1990年全國參與農地流轉的農戶數量僅占農戶總數的0.9%，耕地流轉率只有0.44%;1992年耕地流轉率上升到2.9%，2006年上升到4.57%，2008年達到8.9%，2010年則上升到14.7%;2014年6月底，耕地流轉面積已達28.8%。截止到2017 年 6 月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積達4.97億畝，占家庭承包耕地總面積的36.5%，流轉出承包耕地的農戶7434萬戶，占家庭承包農戶總數的27.7%。

然而，隨著農地流轉規模不斷擴大，農地流轉增速明顯放緩，農地“非糧化”、“非農化”、強制流轉等問題也逐漸顯現，農地流轉不暢現象已經較為明顯，違背了黨中央“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”的初衷。實地調查顯示，一方面是農地流出難，黃淮海農區1026戶抽樣調查農戶中，有378戶農戶想把家里正在耕種的一部分農地流轉出去，但因“沒人要”“租金太低”“達不到連片要求”而未能流出;另一方面是農地流入受阻，有332戶農戶想要耕種更多的農地，卻因“租不到”“租金太貴”“沒人轉讓”而未能如愿。

據此可以看出，雖然各地初步建立了農地流轉交易市場，但是運行過程中仍然存在各種問題，農地流轉不暢已經影響了鄉村振興戰略的實施，亟需全面評估當前農地流轉交易市場發育困境，分析其影響因素，進而提出交易市場績效的提升機制。

2 農地流轉市場的發育困境

從農地流轉交易的流程框架出發，可以將當前農地流轉市場困境細分為準備階段的流轉意愿偏差困境、交易階段的交易沖突頻發困境、維護階段的后續管理不順困境、管理階段的整體績效不高困境四個方面。

2.1 流轉意愿偏差的困境

在準備交易階段，交易雙方意愿與否決定了農地流轉交易行為的實際發生，轉出方與轉入方一致的主觀意愿是農地流轉行為發生的關鍵因素。但在實踐過程中，轉出方與轉入方往往因農地流轉意愿偏差使農地流轉市場在準備階段就陷入困境。

農戶作為土地承包經營權的法定主體，具有占有、使用、收益以及流轉土地經營權的權利。在農地流轉過程中，充分尊重農戶意愿是必須遵循的基本原則。然而，部分農戶存在土地是“命根子”的傳統思想，任何利益或人情交涉都無法改變，其對農地的依賴性尤其是對農地不可替代性的感知是強烈的。此外，還有些農戶則期望索取遠超周邊農地的租金，不愿流轉土地，成為農地流轉中的“釘子戶”。在流轉雙方協商過程中，流轉意愿程度不一致，轉入戶自身稟賦不足以滿足轉出戶條件時往往導致交易無法繼續進行下去。

另一方面，農地流轉市場中，不同主體的流轉意愿存在信息交流的困難。作為特殊商品，農地主體特征和區域約束放大了信息不透明的突出弊端。一些有潛在流轉意愿的農戶因無法及時獲取有效信息，直接斷絕了潛在意愿發展為行為的可能性。外界工商資本雖然比農戶更具信息獲取優勢，但也面臨著本土信息不明、交易成本高等諸多阻礙。在交易雙方無法及時有效獲取信息的情況下，不透明的信息流阻隔了意愿的對接，進而影響了農地流轉市場的正常發育。

2.2 交易沖突頻發的困境

農地流轉交易雙方達成協議，進入交易的中間階段，這一階段也是沖突的頻發階段。隨著農業負擔的減少、農業補貼的增加、農地價值的上升，農戶、農村集體經濟組織、經營主體之間很容易就農地流轉地塊邊界、流轉價格、利益分配等問題產生糾紛和沖突。此外，流轉過程不規范、強制流轉等問題進一步加劇了農地流轉沖突態勢。2010年，全國除西藏外30個省（區、市）村民委員會、鄉鎮人民政府和農村土地承包仲裁委員會共受理土地承包及流轉糾紛22.25萬件，其中農地流轉糾紛6.44萬件，占糾紛總量的28.9%，比2009年上升0.8個百分點;發展到2013年，全國受理土地流轉糾紛案件達到18.8萬件。在廣東梅州、增城的調研表明，在683例農地流轉中，有78戶在農地轉出過程中發生糾紛，農地流轉糾紛率達到11.4%。而據國家農業部調查統計，有20%的調查縣曾發生強制流轉問題和糾紛。頻繁發生的農地流轉糾紛，使得大規模農地流轉陷入困境，嚴重影響了農地流轉的科學有序流轉，加劇了農村社會的不穩定。

2.2.1 工商資本與其他流轉主體之間的沖突

在農地流轉的過程中，工商資本與農戶、其他經營主體、農村集體經濟組織、基層政府等不同主體之間沖突顯得尤為爭議。自從2013年中央一號文件明確提出鼓勵“工商資本下鄉”介入農地流轉后，全國各地興起了培育“工商資本”這一新型農業經營主體的“浪潮”，開展了形式不同、規模不等的探索。據農業部統計，近3年來，流入企業的承包地面積年均增速超過20%，截至2014年底已達到3882.5萬畝，約占全國農戶承包地流轉總面積的10%。然而，在工商資本介入農地流轉后，源于資本逐利性的本質特征，大量工商資本傾向于農地“非糧化”“非農化”以獲取高額土地級差收益;或者投資失敗時“毀約棄耕”以減少資金損失。最后，遺留給農戶的是大量廢棄、硬化的耕地和毀壞的農田水利設施。這些行為既不符合國家保障糧食安全的基本戰略，更損害了農戶的基本權益。甚至部分地區提出疑問：資本下鄉，究竟是“支持農業發展”還是“搶奪農民利益”？

2.2.2 轉入戶與未流轉戶的沖突

轉入戶與未流轉戶的沖突主要體現在農地的生產經營層面。由于資源稟賦和生產理念存在差異，兩者種植行為存在差異，進一步導致農作物種植類型、農田管理措施以及農田設施使用等方面存在不一致，可能對相鄰地塊種植的作物產生強烈外部效應。相異的種植行為產生的強外部性影響相鄰地塊農業生產收益，導致轉入戶與未流轉戶之間極易發生沖突。一般而言，轉入戶因規模經營地塊面積較大、管理技術成熟，可以采取相應措施消除外部性影響，受未流轉戶影響相對較小。而未流轉戶普遍土地經營規模較小，地塊細碎化，抵御外界環境的干擾能力弱，更易受相鄰地塊的影響。也即，大量轉入農地的規模經營主體對未流轉的小農戶存在明顯的“擠出效應”。一旦初級階段的矛盾產生，因雙方都不愿承擔負外部性造成的損失，極易進一步激化矛盾，發展為農地流轉沖突。

2.3 后續管理不順的困境

農地流轉帶來的人員在城鄉間的流動，對農村治理體系也產生了明顯影響。農地流轉之后，轉出戶放棄農業經營而離開村莊，轉入戶開展大規模農業經營而進入村莊。在農村治理政策未發生變化的情況下，有村莊公共事務參與監督權的轉出戶外出，而無參與監督權的轉入戶遷入村莊，這種人地分離狀況造成了基層治理失衡，農地后續管理出現困境。

目前，我國農村實行村民自治制度，一般由村民選舉出的村干部管理全村事務，村民小組干部管理本小組事務。村莊重大事務，由村民大會或村民代表大會討論決策。外來轉入戶進入村莊后，其非集體成員身份決定了無法參與本村的公務事務，也無法對農田設施布局、維護等發表意見，當然理論上也可以不受“村規民約”的約束。“外來戶”介入村莊場域，在原本同質的村民群體中注入新的活動力量，但相異的身份決定了二者具有不同的村莊觀和土地觀。外來農地轉入戶是以市場邏輯進入村莊場域，以獲取利益為目的，則不可避免會出現“非農化”“非糧化”以及破壞村莊環境等負外部效應。然而，本地村民是以非市場邏輯進行生產生活，受村莊復雜的社會關系羈絆，其行為同時具有理性和感性色彩，會自覺遵守“村規民約”。在目前的村莊治理體系下，外來農地轉入戶與其格格不入，對后續的農地經營管理造成較大的影響。

2.4 整體績效不高的困境

農地流轉市場的各個環節交易不暢，均會導致農地流轉市場整體低迷。從整體上看，當前農地流轉市場存在整體績效不高的困境，主要表現在農地流轉增速滯緩、農地流轉質量偏低、農地流轉與土地綜合整治等項目整合不佳。

農地流轉規模擴大、趨勢加快，但增速滯緩已為眾多學者所證實。值得注意的是，農地流轉市場的發育程度不僅從“量”的維度考量，“質”的衡量也是關鍵。當前農地流轉實踐過程中，家庭農場、專業合作社等新型農業經營主體蓬勃發展。據工商總局統計，截至2017年9月，全國農民專業合作社數量有193.3萬家，平均每個村有3家合作社，入社農戶占全國農戶的46.8%。農民專業合作社作為鄉村公共事務協商、決策和承載的主體，也是調節矛盾糾紛的重要力量，卻沒有發揮應有的功能和價值，出現數量龐大、實則空殼的虛假繁榮景象。據《半月談》雜志調研文章《80%以上合作社淪為空殼？鄉村振興莫讓形式主義帶歪》揭露，當前地方干部出于政績、考核指標的硬性要求，盲目擴大合作社規模，或農戶為套取補貼積極去成立合作社，導致空殼合作社的形式主義之風高漲。農地流轉質量滯后于數量。

此外，農地流轉與農村土地整治等也存在整合失調現象。農地流轉后的規模經營對農田水利設施、土地平整有較高需求，而經營主體出于長期投資風險大的擔憂，往往會選擇短期投資，造成灌排組織體系修繕不足。政府組織的農村土地整治正好可以彌補，既完善了農田生產、設施使用條件，又降低了經營者的投資風險。但在實際項目選址中，農村土地整治項目需要符合土地利用總體規劃和土地整治規劃，卻無法與農地流轉區域正好切合，造成兩者無法匹配。

3 農地流轉市場發育困境的社會分析

3.1 制度安排層面的不完善

國家制度安排很大程度上決定了鄉村治理結構與農戶資源利用。農地流轉市場的困境本質內因在于制度安排層面，即農地制度與戶籍制度、社會保障制度、基層治理制度等相關制度的失調是造成農地流轉市場困境的深層次原因。

新中國成立以來，戶籍制度、土地制度、社會保障制度、住房制度、稅費制度等相關制度的城鄉二元分割，成為橫亙在城鄉要素間流動的“制度鴻溝”。近年來，中央推動的農地流轉制度初步突破了農地經營權的城鄉限制，戶籍制度的改革帶動了農村剩余勞動力大量遷移，這些為農地流轉市場發育奠定了較好基礎。但是，農地流轉的有序發育不是單一制度改革可以促成的，需要相關制度的共同作用。當前，受限于社會保障制度、住房制度、戶籍制度、基層治理制度等制度約束，進城農民工面臨隨時返回農村的憂慮而不愿意大規模流轉農地，外來流轉戶則由于基層治理失衡而存在流轉失序的困境。

3.2 治理結構層面的不完善

國家通過制定一系列制度和政策來對基層實行有效治理，制度安排是治理結構得以維系的基礎，治理結構是落實制度安排的關鍵體系。

當前，就基層治理主體而言，下達至農戶層面的治理主體角色是村級組織，其組織體系的弱化使得政權“懸浮”也是村莊治理失序的重要原因。由于村情各異，有些地方村級組織之下可再設村民小組，掌管小組事務，小組干部皆是村民熟人，便于開展工作，進一步增強了治理效率。然而，隨著農地流轉的大規模推進，這種治理結構體系無法協調外出務工村民與外來流轉大戶的權利和義務。外出務工村民具有參與村集體事務的基本權利和義務，但由于長期在外工作，無法也無意參與相關事務。外來流轉大戶雖然在村莊工作、生活，但只是進入村莊“場域”，尚未嵌入當地制度和文化環境，無法也不會考慮村集體利益。正是外來流轉大戶游離于現在村莊治理體系之外，造成了流轉用途的監督約束力不強，影響了農地流轉有序發展。

3.3 資源利用層面的不完善

在制度安排和治理結構的影響下，農戶的資源利用方面的態度和行為直接影響了農地流轉市場的發育。

當前，農地承載了生產、生態、社會保障等多重功能，農戶對于農地的利用更多地依賴于家庭決策，以獲取家庭利益最大化為目標。因此，大量農戶選擇兼業化生計模式，流轉農地后轉移到二、三產業中獲取高額非農收入。然而，受到社會保障體系的不完善、城市務工的不確定等多重影響，農戶的流轉意愿門檻較高，“不失地”是核心考量因素，導致了當前農地流轉市場中農戶“非理性”的客觀現實。

4 農地流轉市場發育困境的應對策略

4.1 正視農地流轉市場的沖突

一個處在“急劇變動”“體制轉軌”的現代化社會，往往充滿著各種社會沖突和動蕩，亨廷頓稱之為“現代性產生穩定，而現代化卻會引起不穩定”。當前，鄉村振興、資本下鄉加快了農村“現代化”的進程，但也加劇了“不穩定”，引發出形式多樣的農地流轉沖突，成為轉型期農村出現的新問題和新動向。

首先，需要正視農地流轉市場沖突的必然性，這是后續應對沖突的前提。當前，農地流轉市場的沖突是不同主體之間的利益之爭。在特定政策環境和有限信息背景下，各行為主體均會設定“自身利益最大化”的行動目標，但受限于農地流轉市場發育不完善，最終引發了形式多樣的沖突。總體上，農地流轉市場的沖突可以分為合理性沖突和非理性沖突。其中，前者是指市場主體的正常需求和合法行為，與不相適應的外在環境產生的沖突，具有合理性和合法性。后者是指市場主體的投機需求和不當行為，與不相適應的外在環境產生沖突，具有非理性和危害性。

其次，需要正視行為主體利益訴求，并采取相應措施來管控沖突。各利益主體追求自身利益最大化的訴求是合理的，但這種訴求轉變為惡性的逐利行為且損害其他主體利益時，必須嚴格管控。在制度安排層面，劃定合理邊界，明確利益主體各自的責任和義務，政府不應以損害任一方利益為扶持手段。在治理結構層面，轉變治理模式，將外來流轉主體納入村莊治理體系。賦予其一定的參與權和決策權，共同管理村莊事務，但同時需履行相應的義務，尊重農民權益，建立二者利益聯結機制，構建命運共同體。在資源利用層面，設立相應中介組織加強信息溝通并權衡各利益主體期望，分類施策引導農地資源合理配置。

4.2 正視資本下鄉的多重效應

在農地流轉市場中，工商資本下鄉具有多重效應。一方面，資本下鄉是工業反哺農業、城市支持農村的重要舉措，也是城鄉融合的重要內容，促進了農地流轉市場中人才、土地、技術等要素的城鄉自由流動，從而帶動農村產業興旺，推動鄉村振興。另一方面，資本天生具有逐利性，注重短期投資和風險投資，給農地保護帶來了巨大壓力。同時，工商資本在技術、資本和管理能力上的優勢會對小農產生擠出效應，小農單薄的資源稟賦無法與之抗衡，長此以往，以反哺農業為目標的資本下鄉可能會造成利益的反向輸送，直接損害農民利益。

從經濟學視角看，土地、資本、人才等的流動就是生產要素的流動，這些生產要素進入農地流轉市場是通過市場機制來實現資源優化配置。資本下鄉有利于其他生產要素的流動，資本、土地等關鍵要素的流動有利于重組城鄉資源配置。但不可忽視的是，資本下鄉也易產生逐利性，導致農地流轉市場失靈。中國臺灣地區農地制度改革過程中，為實現資本、技術進入農地市場，削弱了“農地農有”的身份限制，轉以分區管理、放松管制等政策放活農地利用。然而，這些舉措引發了一系列諸如農地非農化、環境污染等嚴重問題，急劇抬升了農地價格，對小農產生嚴重的擠出效應。因此，需正確認識資本的基礎性和逐利性，完善市場準入和管制機制。

從社會學視角看，資本下鄉對鄉村社會影響很大，會誘發多重社會問題。一方面工商資本的成員結構、管理體系等決定了其可能難以融入當地村民團體，直接影響了原本鄉土社會的穩定而結構。另一方面，工商資本的經濟實力明顯優于當地農民，技術上的壁壘、收入上的差距等，也易引發農戶心理落差，危及鄉村社會體系。

從政治學視角看，資本下鄉與地方政府存在著密切關系。地方政府通過引入資本下鄉來帶動鄉村振興，爭取上級政府資源，但也易產生合法性疑惑，激化當地村民與基層政府的矛盾。基層政府為了爭取項目資源，不免向工商資本提供 “綠色通道”，甚至承擔著連帶擔保功能。這種基層政府治理的偏向性，會對其他行為主體利益造成影響，弱化基層治理權威。

綜上所述，需從經濟、社會、政治等多元視角正視資本下鄉的多重效應，明確農地流轉和資本下鄉都是鄉村振興的手段，而非目標。不能盲目以農地流轉、資本下鄉的實現程度作為衡量標準，而要為實現鄉村振興而采取的措施需要不斷調整以確保其始終向目標邁進。

5 結語

隨著國家政策的持續推進，農地流轉市場逐漸發育，已經成為新時代農地重要制度創新和鄉村振興的關鍵手段。然而，在各地實踐過程中，出現了流轉意愿偏差、交易沖突頻發、后續管理不順、整體績效不高等困境，影響了農地流轉市場的持續發育。具體來看，這種農地流轉市場的困境，既有當前制度安排的不完善，也有治理結構的不完善和資源利用的不完善。為此，未來需要正視農地流轉市場的沖突和資本下鄉的多重效應。同時，在推動農地流轉過程中，要堅持物質文明和精神文明一齊抓。鄉村振興戰略實施背景下，多種要素的城鄉自由流動，必然帶來鄉村的物質更新。在此背景下，如何堅守鄉村文化傳承成為農地流轉政策乃至鄉村振興戰略推進過程中的重要問題。

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