后精準扶貧時期我國農村貧困治理思考

摘 要：隨著精準扶貧精準脫貧戰略的深入推進，脫貧難度越來越大，貧困治理中呈現出絕對貧困與相對貧困并存，顯現貧困與隱性貧困交織，致貧因素異質化的新形態。本文梳理我國農村貧困治理發展脈絡，認為我國農村貧困治理的主要特征是以政府主導的行政型扶貧模式;分析后精準扶貧時期農村貧困治理現實挑戰，提出了聚焦多維隱性貧困、優化財政投入結構、提高扶貧資金使用效率、優化基層政治考核機制推進貧困治理的應對路徑。

關鍵詞：貧困治理;精準扶貧;后精準扶貧;絕對貧困

隨著我國經濟社會發展與精準扶貧戰略的深入推進，農村貧困的多維態勢日趨顯著，貧困農戶的致貧因素呈現個體特征，絕對貧困和相對貧困并存，顯性貧困和隱性貧困交織，致貧或返貧風險呈現出與以往不同的新樣態。這些都意味著在后精準扶貧時期，扶貧瞄準難度加大，扶貧資源匹配度不高，減貧效應有所下降，農村基層扶貧治理能力出現乏力，因此，必須高度重視 2020 年脫貧攻堅戰的決勝和 2020 年后基層農村相對貧困的長期治理。

一、我國農村貧困治理的發展脈絡

近代以來，我國一直處于經濟落后、民生凋敝的窘境，是全球貧困人口最多、貧困問題最突出的國家之一。新中國成立之后，我國政府一直致力于反貧工作，制定詳盡的扶貧開發計劃，有序推進，取得舉世矚目的輝煌成績，走出了一條符合中國實際的中國特色扶貧開發道路，形成了中國特色扶貧開發思想，為世界提供了貧困治理的中國方案。

對于貧困問題的關注伴隨著我黨與國家的成立與發展，始終是黨和政府最為關心的問題。扶貧并不只是經濟層面的問題，從本質上講，扶貧首先是一項長久的政治任務，消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。把扶貧放在歷史的長時段中進行考察，我們發現對于貧困的關注伴隨著黨和國家每一個不同的歷史時期，對于貧困問題的理解和主導扶貧治理思想和政策也都各不相同。在革命年代，對于中國農村社會結構的深刻認識、對處于社會底層貧困農民的關注和動員成為革命取得成功的重要經驗。在建國之后到改革開放前，國家雖沒有十分明確的扶貧政策，但政治改革、經濟增長、基礎設施建設為將來的減貧打下了堅實的基礎;嵌入在人民公社體制內的醫療體系和社會保障制度是解決極端貧困的重要措施，是扶貧政策設立很好的探索。在1978年到1985年為制度變革、經濟增長下的減貧階段，依靠農村改革釋放紅利，在農村建立家庭聯產承包責任制，農業以及農村經濟的迅速增長使得農村貧困人口的大幅度降低，該階段也開始對扶貧治理方面進行探索，如：“三西扶貧”計劃、低息貸款、以工代賑等等。1986年至2000年為農村開發式扶貧階段，一方面，自上而下建立起了官方正式的扶貧機構;另一方面，依靠市場為基礎的開發式扶貧，在全國農村開始轟轟烈烈的展開推進，扶貧治理從“救濟式”轉變成為“開發式”。2001年至2011年為綜合性扶貧治理階段，“開發式扶貧”與“保護式”扶貧共同步實施。2012年之后即為全面建成小康社會之下的脫貧攻堅階段，扶貧標準進一步提高，瞄準單位精確到戶到人，“精準扶貧”的戰略提出來，扶貧治理進入了一個新時期。

二、我國農村貧困治理模式的特征與創新

1.我國農村貧困治理模式的主要特征

社會主義的本質就是消滅貧窮，實現共同富裕，所以扶貧治理在我國首先具有政治性。扶貧的政治性體現在政府扶貧治理的各個方面，總結中國扶貧經驗最顯著的特征就是“政府主導”，而政府主導的核心就是行政力量對于扶貧全方面的指導與推動。長期以來，以政府為主導的扶貧模式是我國農村貧困治理的主要特征。特別是在“精準扶貧”的治理實踐之中這一點體現的更為明顯，所以行政主導型扶貧治理是中國減貧的最大特色。主要體現在：第一，扶貧行政體系的建立以及發展。在早期的扶貧治理階段，1986年成立正式的扶貧機構，以政府主導的、主要依靠行政組織體系的、自上而下的扶貧治理體系逐漸建立和完善，一整套的行政官僚治理機制開始進入到扶貧領域，行政力量的干預推動凸顯出的作用也越來越明顯。第二，行政對于市場的整合。開發式扶貧是一種建立在市場基礎上反貧困戰略，八七扶貧計劃確立以市場為導向的開發式扶貧，市場機制在我國反貧困之中所發揮的重要作用。第三，行政對于社會的治理。西方扶貧理論以國家與社會二元對立假設為基礎，強調尤其是作為貧困農民自身的能動性，學者在九十年代引入國外的參與式方法到扶貧領域，但是參與式方法卻被迅速的國家化成為官方主導的扶貧治理手段，2001年的整村推進以及貧困村的識別都是在國家行政主導之下運用參與式的方法進行運作的，后來參與式方法被本土化，形成了參與式扶貧的概念，強調國家和政府的主導。參與式扶貧在中國所出現的悖論是提倡農戶的參與，另一方面國家的力量在基層社會中也得到加強，同時呈現出來的更多是一種正向的影響。

2.精準扶貧：我國農村貧困治理的模式創新

全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在貧困地區，習近平同志結合我國扶貧脫貧的新形勢新任務，創造性地提出了“六個精準”、“五個一批”、“五級書記抓扶貧”和“三位一體”大扶貧格局思想。脫貧攻堅重點解決“扶持誰”、“誰來扶”、“怎么扶”、“如何退”的問題。

目前，學界對精準扶貧的概念的表述不盡相同，但基本內涵一致。精準扶貧就是“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。其基本的工作思路是以縣為單位，根據分級負責、層層指導、規模控制、動態管理的原則，建立全國扶貧信息網絡系統，并建檔立卡的貧困村、貧困戶，逐村逐戶制定幫扶措施。“五個一批”工程為脫貧攻堅規定了工作任務。為打通脫貧“最后一公里”指出了破題路徑。“五級書記抓扶貧”治理格局為脫貧攻堅提供了有力保證。“切實落實領導責任。堅持黨的領導，發揮社會主義制度可以集中力量辦大事的優勢，這是我們的最大政治優勢。要強化扶貧開發工作領導責任制，把中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制，真正落到實處。” 堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的‘三位一體大扶貧格局，健全東西部協作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動社會各界參與扶貧開發積極性。

有限的扶貧資源能否真正到達貧困戶一直是我國農村貧困治理的政策錨點和實踐難題。如何設定農民貧困治理的主體結構，如何實現貧困人口的整體性脫貧，如何有效規避扶貧資源的偏離與轉換，成為我國農村貧困治理的當務之急。精準扶貧具有更強的實踐導向性和制度針對性，彌補了長期以來農村脫貧攻堅成效不足的缺陷，是現階段我國農村貧困治理的根本之策。它是共同富裕原則、精細化理念和分類思想在農村貧困治理中的創造性運用。

現行標準下農村貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，累計減少8239萬人，連續6年每年減貧規模都在1000萬人以上，貧困發生率由10.2%降至1.7%，改變了以往新標準實施后減貧人數逐年遞減的趨勢，打破了前兩輪扶貧每當貧困人口減到3000萬左右就減不動的瓶頸。

三、后精準扶貧時期農村貧困治理的現實挑戰與應對

按照2015年11月中央召開的扶貧開發工作會議精神，到2020年，要確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。當下我國現行標準的農村貧困人口1660萬人的脫貧壓力還是比較大的，這些貧困人口屬于深度積貧，脫貧難，返貧易的群體。無論是實踐層面還是理論層面都應該聚焦深度貧困的脫貧和易返貧群體的脫貧穩定問題。

1.如期打贏脫貧攻堅戰面臨的挑戰

當前如期打贏脫貧攻堅戰依然面臨諸多困難挑戰。一是贏得脫貧攻堅戰的信心不足。面對1600萬深度貧困人口，脫貧工作難度越來越大，深度貧困地區深度貧困群體如期脫貧任務重，區域性整體貧困問題依然突出。二是目標標準不夠精準。“三保障”所包括的義務教育、基本醫療、住房安全、飲水安全等方面均存在不同程度的精準施策問題。三是對脫貧攻堅問題復雜性認識不足。脫貧穩定性基礎不牢，如：扶貧產業益貧效果不夠明顯、帶動貧困戶脫貧致富能力有限、貧困主體參與度不高等問題影響穩定脫貧的基礎， “政策養懶漢”的傾向有所抬頭，扶貧資金使用的精準度有效性不強等。四是仍然存在政治責任落實不夠到位、作風建設不夠有力的問題。形式主義、官僚主義，數字脫貧、虛假脫貧以及貪占挪用扶貧資金等問題不同程度存在。

2.絕對貧困治理向相對貧困治理轉換的挑戰

我國部分經濟較發達地區的農村貧困治理已進入后精準扶貧時期，農戶的貧困特點和農村貧困治理呈現出新形態。

（1）貧困村農戶還是普遍存在著生活條件落后、生產性資產匱乏、健康水平和受教育水平過低的現象;非建檔立卡農戶的貧困高發因素主要是醫療保險、衛生設施、飲用水等指標;技能脫貧本身存在內生性沖突和外部排斥性，使得病殘、教育水平低成為最隱蔽的致貧風險，是識別隱性貧困主要靶點。

（2）多維貧困發生率低的貧困村，后精準扶貧時期減貧效應必須更多體現在收入分配狀況的改善。

（3）在有限扶貧資源和基層政治考核制度的雙重約束下，村干部分配扶貧資源具有較強的目標指向性，貧困維度及其權重的選擇上缺乏相對統一的標準，人為因素造成的瞄準偏誤較為普遍，是瞄準機制最突出的內生缺陷。

（4）深度貧困村的貧困維度是全方位的，不同的貧困村在貧困剝奪維度上各有側重，微觀差異比較明顯，異質性特征較為突出。

3.后精準扶貧時期農村貧困治理有效推進的路徑

針對后精準扶貧時期農村貧困治理出現的新問題、新挑戰，后精準扶貧時期真正實現“真脫貧，脫真貧”、奪取精準脫貧攻堅戰的全面勝利、防范隱性貧困風險、實現相對貧困治理制度化的關鍵，是快速修正貧困識別與瞄準機制，及時調整扶貧策略，以提高扶貧瞄準效果，結合鄉村振興戰略實施，從提高農村貧困治理能力的長遠目標入手，進行扶貧機制的再設計和再創新。

（1）后精準扶貧時期要與全面建成小康社會發展目標相匹配，切實將多維貧困的理念深入根植于基層農村，聚焦多維隱性貧困問題。在繼續關注和推進絕對貧困戶減貧脫貧的同時，還要要重點防范建檔立卡戶貧困固化、未建檔立卡的隱性貧困群體的貧困風險。提高可操作性和科學性，實現部分指標規范化和標準化，注意與貧困村、貧困戶微觀特征相兼容，實現原則性和靈活性的有機統一。

（2）優化財政投入結構，提高扶貧資金使用效率。持續加大扶貧資源的財政投入力度，分類施策，對各種不同類型的農戶形成匹配的資源配給標準。對殘障、疾病、失學、老齡、空巢等深度剝奪群體，以社會保障的民生扶持為主。將農村整體實現精準扶貧和社會福利發展計劃有效的銜接起來，以有助于建立未來農村貧困治理的長效機制。

（3）優化基層政治考核機制，根據多維貧困理念，建立多維扶貧績效考核指標體系，將以收入分配狀況、社會平等程度和公共服務均等化等作為考核減貧成效的內涵式要義，加大基礎設施、公共產品和服務和民生保障等方面的考核權重。與村莊微觀特征相兼容，健全激勵相容與參與約束機制，切實提高農村基層貧困治理能力。

作者簡介：

廖克勤（1966--）男，湖南長沙人，大學本科，中共長沙市委黨校副教授，研究方向：公共治理。