中小城市新型城鎮化的發展路徑研究

龔德坤 許泱

摘 要：十八大以來，新型城鎮化的空間格局正在以城市群、都市圈建設形態演變，動力機制也正從要素驅動、投資驅動向創新驅動轉化。中小城市的城鎮化發展必須圍繞城市群戰略，結合地方稟賦，轉向創新驅動。以地級市咸寧市為例，從城市群和創新驅動的視角，闡述咸寧市城鎮化推進現狀，分析存在的問題，并提出新的發展路徑，以期為其他中小城市的新型城鎮化發展提供借鑒。

關鍵詞：中小城市;新型城鎮化;創新驅動

中圖分類號：F291.1 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0125-03

自新型城鎮化概念于2000年提出以來，我國新型城鎮化得到了迅速的發展，不僅改善了城市的空間布局，也帶動了經濟結構的轉型升級，更提升了人民群眾的生活質量，推動了經濟社會的快速發展。2000—2017年，新型城鎮化處于加速發展階段，中國的城鎮化水平從36.2%快速提升到58.5%。2019年，政府工作報告指出，新型城鎮化的模式要以中心城市引領城市群發展，堅持創新驅動發展的戰略布局，這表明新型城鎮化將進入更高層次的發展階段，即從過去的個體城市推進向城市一體化模式轉變，從投資驅動向創新驅動轉化。

咸寧市地處中國中部，屬于“武漢城市圈”的一員，具有中小城市的很多共性。在城市群和都市圈發展的戰略下，中心城市還將不斷地擴張，集聚更多的生產要素，中小城市通過承接產業轉移、技術外溢和人口對流，改變以往的經濟和城市發展模式，成為擁有地方特色和優勢創新要素的集聚地和發散地，與中心城市在空間格局、產業布局等方面協調發展。

一、咸寧市城鎮化發展現狀

咸寧市位于鄂東南，毗鄰長江，背靠幕阜山脈，接壤湖南和江西省。咸寧市既屬于“長江中游城市群”城市，也是“武漢都市圈”的成員。咸寧市轄有6個縣市區，共12個鄉、51個鎮2017年，咸寧市常住人口253.51萬人，占全省4.3%;GDP為1 234.86億元，城鎮居民人均可支配收入為28 053元，低于全省平均水平。

改革開放以來，咸寧市逐漸開始了城鎮化建設的過程，與咸寧市經濟發展相對應的是，城鎮化率水平也在逐年遞增，但與我國城市化的平均水平59.98%還有很大的差距。根據湖北省地級以上城市的新型城鎮化發展評價標準打分，咸寧市在經濟高效、功能完善、社會和諧、環境友好、城鄉統籌的綜合排名中位列第11位，僅高于隨州市，這種差距也意味著咸寧市城鎮化水平的提高仍有很大潛力可挖。

比較咸寧各縣市區的城鎮化水平和科技創新等可以發現，咸寧市各縣市區城鎮化率在43%以上，各縣之間存在一定的差距，城鎮化率的縣城鎮化率升幅幅度較大。城鎮化率與GDP值有一定的正相關，但也不是絕對的，如赤壁市城鎮化率雖不是最高的，但其GDP值是最高的。各區域在后勁指數中的科技創新指數存在一定的差異，皆處于一個較低的水平。

二、咸寧市城鎮化發展特征

（一）縣域城鎮化異質性高

咸寧市各縣市區的城鎮化率介于40%～70%之間，城鎮化率最高的依次為咸安區、赤壁市、嘉魚縣、崇陽縣、通城縣、通山縣，咸安區最高，為69.2%;通山縣最低，為43.04%。這一方面是因為地理地貌間的差異，最高的前三個縣市區為平原沿江地區，而其他縣屬鄂東南幕阜山片區;另一方面也與武漢都市圈的輻射半徑有關，幕阜山片區山高路遠，不在武漢都市圈的輻射范圍之內，經濟發展的動力不足，導致城鎮化區域發展的不均衡性，進一步地拉大了空間上的城鎮化差異和人口分布的調整。

（二）城鄉居民收入差距大

居民收入高低是決定城鎮化水平的重要變量，也是權衡城鄉居民生活質量差異的核心指標。2017年，咸寧市城鎮居民人均可支配收入為28 053元，農村常住居民人均可支配收入13 925元。城鄉之間收入比達到了2倍，城鄉收入差距依舊很大，城鎮化的潛力巨大，對于如何處理協調好城市建設與民生改善的關系問題上思考不夠，城市對于人口的吸引力微乎其微，主要表現在以下幾個方面。

1.咸寧市的產業發展競爭力不強。一方面，沒有形成產業的規模集聚，缺失龍頭企業，導致就業的不穩定，就業質量水平不高。另一方面，工資收入偏低。大部分企業員工的工資水平低于3 000元，而且工資增加幅度十分緩慢，遠未跟上GDP增長和房價上漲速度。

2.民生環境改善動力不足。目前，很多城中村的居住條件差、面積狹窄，并且存在大量安全問題。城中村的改造和城市的擴張基本依靠棚戶區改造資金和土地財政，但這無法支撐整個城市的居住環境的改造壓力。同時，社會保障水平仍較低。進城務工的勞動力，受限于當地戶籍記住和社會保障制度，他們通常都難以得到與城市內部職工相當的社會保障和社會福利，長期處于社會保障體系的邊緣。

（三）城鎮化融資能力較弱

2017年，咸寧市的城鎮化水平剛突破50%，進入到城鎮化發展的深水區，需要大量的基礎設施的改善和民生工程的建設，投入更多的資本和勞動。但同時，咸寧地方性的財政收入不足，無法滿足城鎮化建設所需要的龐大資本投入。因此，咸寧也進行了多元化的融資形式，包括地方以及中央財政轉移支付投入方式、土地出讓金投入方式和區域性的融資平臺資本投入、吸收民間資本投入等方式，起到了一定的輔助作用。但融資效率邊際遞減，土地財政不可持續，地方政府所建立的融資平臺擔負的債務沉重，城鎮化建設面臨著巨大的難題。

（四）城鎮化創新驅動力不足

咸寧市是一個經濟欠發達城市，支柱產業缺乏，且面臨區域邊緣化的趨勢，在武漢城市圈中存在“燈下黑”的困境。近年來，大量適齡勞動力外流，城市老齡化程度不斷加大，導致勞動力要素驅動作用降低。比較咸寧市固定資產投資額和GDP值發現，固定資產投資額已經超過GDP值，這說明投資驅動經濟發展乏力，投資驅動城鎮化發展的邊際效應逐漸遞減，必須要轉向創新驅動。從2017年的數據可見，創新驅動的基礎薄弱，難以為繼。

2017年，咸寧市R&D人員數量僅為2 947人，有R&D活動的企業數為130個，有研發機構的企業數有38個，科技主體和人員偏少，科技資源配置效率不高。全市能夠提供科技創新的高等教育人才較少。高等學校只有1所本科院校和1所專科院校，合計學生2萬余人，專任教師2 000人左右。咸寧市的科技產出較少，產學研結合不緊密，技術產成品不足，高新技術更是缺失。據統計，咸寧市全年專利授權量1 386項，但發明專利授權只有64項;技術轉化成果64項，簽訂技術合同493項。但值得一提的是，咸寧市全年合同成交額22.37億元，同比增長了27.3%，并獲得了科技進步二等獎1項。

可以看出，咸寧市在創新要素的集聚上是先天不足。而且，咸寧市更缺乏創新人才政策的吸引力。不管是在創新環境的打造、人才政策的制定和經費支持上，咸寧市政府都沒有明顯的比較優勢，缺乏大力度的政策傾斜，重視人才的程度不夠，導致高層次的人才和創新團隊嚴重缺乏，創新驅動新型城鎮化的有效供給明顯不足。

三、咸寧市新型城鎮化創新發展的對策

（一）以協同創新推進城鎮化發展

咸寧市作為武漢城市圈的成員，要著力協同于武漢這一中心城市。在地緣上，咸寧市與武漢市南部臨近，應加大城市一體化的建設;在產業上，要注重合理銜接，找準自身的資源稟賦和比較優勢，發展和承接適合地方的產業;在交通上，咸寧市和武漢市已經形成高鐵、城鐵和高速等現代化快速交通體系，拉近城市距離。基于這些固有基礎，咸寧市的城鎮化建設應緊抓都市圈發展戰略和一體化模式，合理調整基礎設施和產業的空間布局，不僅與地方的資源稟賦和優勢特色相匹配，更應主動對接中心城市整體規劃，差異性發展。在區域上，形成地方文化特色，在產業上形成優勢產業集群;在環境上打造人才的聚集地。同時，更要發揮與武漢臨近的突出優勢，積極推動武漢的創新要素資源流入，推進跨市的創新合作，創立聯合創新網絡，打造協同發展的良性生態系統，助推城鎮化高質量發展。

（二）以生態文明建設推進城鎮化發展

咸寧環境優美，生態良好，是人口流入的最大吸引要素。而且隨著移動通信技術的飛速發展，辦公模式的深度變革，生態環境對于創新要素的吸引力會逐步增強。在生態文明建設的背景下，咸寧市提出打造中部綠心，實現綠色崛起發展戰略，著力于建設人民向往的園林城市，這不僅要求進行城市空間的系統化布局，打造生活、生產與消費一體化的城市空間形態。同時根據中小城市的內涵發展模式，城鎮化發展模式上應確立緊湊型城鎮的建設，結合城軌交通，注重城鎮人口密度的集聚。要發揮社區的功能，倡導居民樹立低碳消費，低碳出行的創新理念，通過技術創新進一步打造城市低碳和新能源等新興產業，為居民生活服務，成為經濟發展新的引擎;在低碳生態城市建設當中，通過先進技術的應用，新能源新材料的推廣，進一步打造智慧城市和綠色城市，多方位的改善創新環境，吸引創新人才的流入，創新要素的集聚。

（三）以鄉村振興推動城鎮化發展

農業人口的調整很大程度上是通過從事兼業農業完成的，新型城鎮化要實現“創新驅動”的發展路徑，需要鄉村振興，需要兼業農業發展的配合。因為沒有鄉村的振興，造成大量農村人口只能向城鎮移民，尋找非農工作，要求城鎮化迅速具備對農業人口的吸收和提供非農就業的能力，這將給城鎮化完成創新戰略升級造成巨大壓力。

1.優化產業結構，吸引本地就業。在投資驅動城鎮化乏力的背景下，創新驅動首先是驅動產業結構的優化，這對于中小城市而言更為關鍵。政府部門應出臺相關引導性政策，抓住中心城市產業轉移的契機，優化產業結構，提高就業質量。政府要著重發展中小企業，提供稅收和貸款政策，增強中小企業的韌勁和活力。發展農村旅游化，在鄉村振興和美麗鄉村建設的背景下，著力打造美麗鄉村的平臺建設，改善基礎設施，吸引旅游相關產業資本投資，通過旅游產業的集聚和整合，形成旅游業集群。

2.開發農業資源，使農業商品化。咸寧各縣域內擁有豐富的農業和森林資源，應加強對這些資源的產業轉化，延長產業鏈，增加農業附加值。這不僅增加了大量的工作崗位，而且提高了農業從業者的收入，大大增強了本地就業吸引力。

（四）以民生建設推進城鎮化發展

一個城市，對人才最大的吸引力，除了城市自身的價值，比如城市的升值能力、環境的友好程度和基礎設施條件等，更重要的是城市的生活便利程度，以及教育和醫療條件水平的高低。比較中心城市和中小城市，最大的區別就在于教育醫療就業等服務上的差異。對于中小城市而言，除了生態環境友好的比較優勢，更應該著力于推進民生工程的建設，解除流入人才子女入學、看病就醫、社會保障等后顧之憂，提升當地人民的幸福指數。

1.深化戶籍制度改革。目前很多大城市都在引才政策上放開，而咸寧市并沒有大的舉措，這就更無法在城市引才上產生競爭力。中小城市應完成放開流入人口的落戶政策，鼓勵就近就業和隨遷落戶，宣傳二胎的獎勵政策，讓人口的增長實現可持續性。

2.推進教育醫療資源的結構性改革。教育資源既要講究均衡性，也要有結構性差異。目前咸寧市的基礎教育資源普遍存在低下、資源分布不均、強者不強等問題。實踐證明，近些年咸寧在市區增加的教育資源和基礎教育學校數量，都帶來了人口的增加和片區經濟的繁榮。一是應增加學校數量，在空間上均衡分布，解決落戶讀書難的問題，從而進一步推動城鎮化建設發展。二是在各縣市區應重點培育高質量的基礎教育學校，提高全國知名度和影響力，這更能帶來人口的激增。三是推進城市大型醫養城等特色小鎮的建設。咸寧有得天獨厚的溫泉等醫養資源，空氣質量長期排在全國前列。應加大醫療環境條件的投資，打造大型醫養城，帶動相關產業的發展。

3.提高服務業質量。咸寧屬長江中游城市，一方面要圍繞碼頭加快發展商貿物流、電商等現代服務業，打造碼頭經濟，形成集聚效應。另一方面要做好基礎，電商和物流的本質是商品的流通，要運進來，也要送出去。因此在解決渠道的條件下，提高當地產品的供給，重點根據特色產業，打造一批特色產品。多方位多渠道的提高就業率。同時，對于進城農民工，要做好職業培訓，提高勞動力素質，使之能與優化的產業結構相匹配。

（五）以社會資本優化推進城鎮化發展

1.優化地方社會資本，有利于新型城鎮化可持續的健康推進。社會資本是指信任度、社會網絡關系、社會組織的綜合指標，也是反映一個地方的軟實力的重要體現。社會資本的提高，可以有效提高地方接受新知識的意識和吸收能力，進而促進產業的立足和集聚，有利于結構創新和城鎮化戰略的實施。同時，社會資本優的地方更能帶來經濟的繁榮，經濟的增長又直接會帶來人口的流入，提高城市的核心競爭力和吸引力，提升城市的整體價值。

2.比較中心城市與中小城市，一個地方的社會資本是吸引外來資本投資、外來企業入駐的最重要因素。企業考慮的不僅是投資回報率，更注重的是風險性。更好的社會資本，能帶來更優的投資環境，更確定的投資預期。因此，咸寧市在優化社會資本上應不遺余力，引入負面清單，按五大發展理念，把結構性改革、高質量發展落到實處。同時，發揮企業的自主能動性，真正做好政府的服務職能，建立新型的政商關系。

參考文獻：

[1] ?吳福象，沈浩平.新型城鎮化、創新要素空間集聚與城市群產業發展[J].中南財經政法大學學報，2013，（4）：36-42.

[2] ?辜勝阻，劉江日.城鎮化要從“要素驅動”走向“創新驅動”[J].人口研究，2012，（11）：3-12.

[3] ?仇保興.新型城鎮化：從概念到行動[J].行政管理改革，2012，（11）：11-18.

[4] ?牛文元.中國特色城市化報告[M].北京：科學出版社，2012.

[5] ?王發曾.從規劃到實施的新型城鎮化[J].河南科學，2014，（6）：919-924.

[6] ?許泱，潘婷.湖北幕阜山片區脫貧機制研究——基于縣域城鎮化的視角[J].中國商論，2018，（10）：143-145.