社區養老服務的標準化與質量控制

陳媛

【摘 要】隨著社會經濟發展、人口老齡化程度加深，傳統的家庭養老模式不再能夠滿足老年人群日益增長的需求，與社區相融合的居家養老模式成為應對老齡化壓力的主要選擇。社區養老作為應對養老壓力的主要方式，在滿足老年人服務需求的同時，其發展過程中也出現了一系列亟待解決的問題，服務形式內容單一、制度建設力度不足、供需服務不匹配等，該類現象直接引起老年人群對社區養老服務滿意度的降低，以及社區養老服務吸引力的缺失。因此，精準識別老年人的實際需求、合理定位服務內容、把控服務質量，既是提升老年人對社區養老服務滿意度的有效途徑，也能使得有限的養老資源盡其所能發揮效用。本文通過研究社區養老服務的發展現狀，就當前服務過程中存在問題提出改進建議，以期達到社區養老服務標準與質量的優化與提升。

【關鍵詞】社區;養老服務;體系建設;質量控制

中圖分類號：D669 文獻標志碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1007-0125（2019）34-0218-02

一、背景及問題提出

根據全國第六次人口普查調查數據統計， 在我國總體人口年齡結構的分布中，60歲及以上人群的數量共計1.85億，占據人口總量的13.26%，其中65歲及以上的人口數量占總人口的8.87%， 與2000年數據相比上升了1.91%。伴隨著老齡人口數量的大規模增長，人口結構老齡化特征突出，老年人的養老及照料方面成為當前社會共同面臨的一個不容忽視的難題。

（一）社會環境

隨著經濟水平提升和社會環境變遷，人口流動性增強，家庭規模開始轉向小型化，傳統的、依靠子女提供養老支持的方式與社會發展不相適應，老年人的自我養老風險也在隨著年齡的增加而不斷上升。在以血緣關系為紐帶的傳統家庭養老模式受到挑戰的同時，老年群體的需求逐漸轉向家庭以外的社會服務。由此，集家庭養老上的精神慰藉優點和社會化養老趨勢于一身的社區養老服務逐漸引起各方重視。

（二）政策背景

社區養老既區別于傳統的家庭養老模式，又結合了機構養老的特征，在發揮家庭功能、滿足老年人群情感需要的同時，也為一部分居民提供了就業服務的機會，推動了社會的發展。“十三五”期間，我國要“建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，居家養老和社區養老服務網絡基本健全”，全面提升社區在老年服務供給方面的能力。《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》中明確表明要建立長期照護服務項目、標準、質量評價等行業規范，促進社區居家養老與機構養老體系之間的溝通與交流，加快二者的融合性以及高質量發展。

二、研究現狀

國外養老發展歷程和模式都相對成熟和完善。他們提倡更為積極的養老理念，并且鼓勵發揮家庭以及老年人群在其中的作用，號召個人責任回歸的自助養老模式。Kane R.A（1997年）在早年提出拓延補充家庭照料的內涵，并且模糊機構養老、家庭照顧和社區服務三大板塊的邊界，才能更好地開展社區養老服務①。Cantor綜合考慮老年人面對的困難，并從該角度出發，提出在養老服務開展過程中，要充分融入個人社會化與發展、日常生活協助、健康就醫協助三方面內容②。Bettina Meinow（2005年）參考2002年SNAC-K數據，經比對發現老年人的身體狀況、行動能力、經濟條件和家庭結構等，均會對老年人照料需求產生影響，因此，社區養老要結合實際狀況，盡可能多地照顧不同老年人的差異化需求③。

朱浩（2017年）將社區養老服務的遞送程序視作討論的重點，討論后發現社區養老服務和醫療服務之間關聯度低，社會化主體能力較弱，多元主體之間缺乏良好的互助機制。郭淑婷（2018年）對比了近幾年的縱向數據，探討社區居家養老服務需求和供給動態變化的趨勢，發現醫療照護服務呼聲最高，其次是精神慰藉需求。候冰（2018年）分析研究了城市老年人社區居家養老服務需求層次和滿足策略，通過對老年群體劃分后，發現當前老年人服務需求較為集中，需求的層次性也相應地體現出來，且呈現出“期待性”高于“依賴性”的傾向。針對這些矛盾與問題，為社區養老服務制定一套規范的流程以實現對其質量的控制，對推動社區養老服務組織的發展具有重要的意義。

三、研究內容

（一）相關概念

1.社區居家養老

社區居家養老一詞最初起源于英國，國外通常將其統稱為社區照顧（community care）。社區照顧觸及的領域比較寬泛，可以自理的居家老人以及身體健康狀況差的老年人都涵蓋其中;在服務提供上，既包括專業性付費式服務，也囊括了親戚鄰里間非正式、互助性服務。從宏觀上來說，社區養老服務就是以社區環境為主要依托，為適齡老人提供緊急救助、精神慰藉以及家政服務等服務類型的新型養老服務模式。從福利社會學角度來看，社區所承擔的角色是多方面的，既是福利組織之一，同時又是福利供給的重要來源和社會福利制度的組成部分。

2.居家養老服務標準體系

《養老服務業標準體系框架研究報告》將養老服務標準體系的范疇劃分為服務基礎與通用標準、服務管理標準（包括管理標準與服務標準）以及服務支撐保障標準④。根據該研究報告中所做出的劃分，我們可以得出如下定義：居家養老服務標準體系是由居家養老服務領域內相關的服務通用基礎標準、管理標準以及保障標準三大子體系構成的一整個系統，這個標準涵蓋居家養老服務的內容與流程規定、服務質量控制、服務規范、相關政策制定等多個方面。

（二）存在問題

社區居家養老服務的標準化體系建設涉及多個主體，包括提供服務的社區相關人員、政府相關部門以及各類社會組織，同時也包括享受服務的老年群體;質量的控制應該涉獵到各個環節，包括從最初服務內容的制定，到服務項目的實施與監督，以及后期有關服務主體的反饋，都嚴重影響抑或是制約著社區養老服務標準化的實現。

1.準入機制不完善

當前社區養老的準入條件設置不規范，沒有針對服務主體設計出一套完整有效的制度體系，信息不對稱現象是準入機制失能的一個重要表現。一方面政府部門對于社區服務組織沒有設置相應的門檻，規則細化不到位，使得服務水平和預期相違背，另一方面，社區組織對于工作人員收錄也沒有制定應有的規則，工作人員沒有明確細分，導致老年群體不能完全享有或者低效享有其服務，引發社區養老服務功能的弱化，老年群體不滿呼聲日益高漲，參與度低等現象的發生。

2.服務內容不健全

社區居家養老服務的資源利用效率低下、供需錯位等一類問題層出不窮，究其根本還是在于對老年人服務需求的把握存在偏差。除此之外，當前我國社區養老服務類型劃分仍然不夠細致，在提供養老服務的時候，沒有明確老人真實的需要，引發供給與需求不對稱。其次，服務提供人員的劃分大而泛之，專業人員與一般服務人員之間界限不明確，工作人員的年齡構成與不同目標群體之間需求不相適應，導致服務效率長時期無法提升。最后在社區養老服務設施問題上，資金投入不足引發設施資源的匱乏，同時過多的老年人群與社區內有限的活動場所之間矛盾凸顯，相關活動設施老化等，均導致社區養老服務發展的滯后性。

3.管理體制的混沌性

社區養老服務的發展主要是以公益性為主要目標，與養老產業不同的是，它更多關注老年人的日常生活，并為其提供基礎性的服務活動，具有普惠性的特質。政府部門、社區組織、市場主體作為社區養老服務推行的三大主體，在處理社區養老服務的問題上職責劃分不明確，在政策執行的過程中，面對相同或相似的職能時，各主體通常會因目標差異引發利益糾葛而相互扯皮，導致相關政策得不到有效的貫徹落實。

（三）優化路徑

1.規范社區養老準入條件

針對社區養老服務應當有一套完整規范的制度體系，面向的主體既要包括社區組織及相關工作人員，同時也要涵蓋享有服務的老年群體。各社區的居委會以及政府相關部門需要構建一個信息流通的路徑，對于不同老年群體的需求應做到心中有數，對于所提供的服務類型及人員安排應做到井然有序，保證社區組織與政府部門之間、老年群體與社區組織之間信息的對稱。

2.構建多元主體供給結構，完善服務體系

豐富社區養老服務供給主體，推動結構多元化，有利于緩解政府“獨當一面”的格局，從而形成政府、企業、社會組織及家庭等利益相關者一體化。一方面，讓政府擔任社區養老主體框架的設計者，在財政上實現由固有的“大包大攬”的角色向“兜底人”的轉變。另一方面，讓企業發揮應有的人力物力，積極主動參與到社區養老服務的建設中，豐富社區養老服務的內容，并將社區養老服務體系構建作為企業績效考評的一個重要指標。社區養老服務的推行同樣也應當本著為老年群體提供便利的原則，發揮社區內的人力、物力資源，促進養老服務的開展實施。

3.實行監督反饋機制

由于社區服務內容單一，與老年人多樣化的需求之間不相匹配，導致社區養老服務發展不均衡、供需錯位等現象的頻頻出現;另一方面，政府部門、社會組織與市場主體之間，職能劃分不清，各主體之間信息溝通不暢，社區養老服務的監督反饋機制亟待建立及完善。實行社區養老的監督反饋機制，不能僅僅依靠外部監管，要將內外監管相結合，將管理監督體制落實到社區養老服務過程中的每個環節。建立起暢通的信息反饋機制，以實現信息管理的公開化和透明化，確保養老服務問題能在第一時間得到及時有效的解決，促進社區養老服務的質量水平與滿意度提升。

社區養老服務的發展是一個涉及養老服務資源與需求之間相匹配的動態化發展過程。因此，從需求與供給相結合的角度出發，豐富社區養老服務的供給模式，加強社區養老服務網絡建設，以實現其規模化發展，并最終形成一套完整的針對社區養老服務體系建設的準則，對于發展并完善社區養老服務的內容與體系，以及實現養老服務的供需平衡，具有十分重要的現實意義。

注釋：

①Degenholtz? H.，? Kane? R? A.，? Kivnick? H? Q.? Care-related? preferences? and? values? of? elderly community-based LTC consumers： can case managers learn what's important to clients？[J]. Gerontologist， 1997， 37（6）：767-76.

②Cantor Marjorie， Virginia Little. Aging and Social Care[J]. Handbook of Aging and the Social Sciences，1985：745-781.

③Meinow B.， K?reholt I.， Lagergren M. According to need？ Predicting to the amount of municipal home help? allocated? to? elderly? recipients? in? an? urban? area? ofSwden[J].? Heart? Lung? &? Circulation，2005， 13（4） ：366.

④新文秘網.養老服務業標準體系框架研究報告[OE/BL].（2013-12-15）http：//www.wmll4.cn/wen/161/321355.html.

參考文獻：

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[7]楊媛媛.供給側改革視角下城市社區居家養老服務優化路徑研究[J].農村經濟與科技，2018，29（16）：181.

[8]侯冰.城市老年人社區居家養老服務需求層次及其滿足策略研究[D].華東師范大學，2018.