政策性金融支持林業生態建設融資模式分析

陳志剛 張慶國 楊慶山 高冬梅 董月琴 董月蘭 邵蘇東 張澎

摘要東營市地處黃河入海口，土壤鹽堿程度重，開展林業生態建設以生態效益為主，經濟效益為輔，且造林難度大、成本高、回報周期長，商業銀行和一般的金融機構都對其缺乏投資興趣，導致林業生態建設項目信用結構難以搭建、缺乏充足的還款來源、無法達到貸款要求和條件、難以直接承接貸款，限制了社會資本和商業性金融的進入，林業生態建設面臨嚴重的融資困境。中國農業發展銀行與東營市政府對林業生態建設項目融資模式進行了創新，如搭建承貸平臺，實行資金統貸統還;通過政府財政兜底，保障項目還款來源;健全項目信用結構，確保貸款風險可控;從項目實際資金需求出發，科學設計貸款產品等。系統總結了政策性金融支持東營林業生態建設有關情況，分析了其中存在的問題和不足，提出了提高貸款使用效率的建議。

關鍵詞 政策性金融; 融資模式; 林業;生態建設

中圖分類號 S750文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2020）24-0121-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2020.24.032

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Research on Policy Finance Supporting Forestry Ecological Construction Financing Model—Taking Dongying City Forestry Ecological Construction Loan Project as an Example

CHEN Zhigang1，ZHANG Qingguo1，YANG Qingshan2 et al

（1.Dongying Wetland Protection Center，Dongying，Shandong 257091;2.Coastal Saline Land Ecological Rehabilitation Engineering Center， State Forestry and Grassland Administration Shandong Academy of Forestry Sciences，Jinan，Shandong 250014）

Abstract Dongying is located at the mouth of the Yellow River，the soil salinity is heavy，the ecological construction of forestry is mainly ecological benefits，economic benefits as a supplement，and afforestation is difficult，high cost，long return cycle，the lack of investment interest from commercial banks and general financial institutions has led to the difficulties in establishing the credit structure of forestry ecological construction projects，the lack of adequate sources of repayment，the inability to meet the loan requirements and conditions，and the difficulty in taking on loans directly，the entry of social capital and commercial finance is limited，and the forestry ecological construction is faced with serious financing difficulties. The Agricultural Development Bank of China and the Dongying government have carried on the innovation to the forestry ecological construction project financing pattern，for example： set up the undertaking loan platform，implements the fund unified loan to repay，guarantees the project repayment source through the government finance;sound project credit structure，to ensure that the loan risk can be controlled; from the actual capital requirements of the project，scientific design loan products.We summarized the situation of policy finance supporting the forestry ecological construction in Dongying，analyzed the problems and deficiencies，and put forward some suggestions to improve the efficiency of loan.

Key words Policy finance;Financing model;Forestry;Ecological construction

林業生態建設項目具有投資額度大、投資回收期長、收益相對較低、風險大等特征，加之林業經營技術普遍較低、病蟲害防治等控制力弱等因素，林業信貸風險較高，在一定程度上抑制了林業信貸的有效投入[1]。林業的這些特性決定了完全的市場機制在林業領域的不完全適應性，林業金融支持正是為了彌補嚴重的資金缺口而出現的一種創新性制度安排[2-4]。林業政策性金融不僅僅具有經濟職能，而且具有鮮明的社會功能和政策取向[5]，目的在于實現經濟社會對林業資本的動員和配置（籌措和使用），克服“市場失靈”現象[6]，以保證林業資本的順暢循環、周轉和有效流動，滿足林業發展日益增強的資金需求[7-8]。近年來，各類政策性銀行立足職能，加強了對林業建設的信貸支持，但信貸對象多直接面向林業龍頭企業、林業合作社和農村信用社等市場經濟主體，缺少直接與地方政府牽頭的林業重點工程之間的合作，影響了政策性金融支持林業生態建設的廣度和深度。該研究擬通過總結東營市政府與中國農業發展銀行在林業生態項目上的信貸合作，研究政策性金融如何更好助力公益性林業生態項目建設。

1 項目融資困境分析

東營市地處黃河入海口，土地鹽堿，地勢低洼，生態環境脆弱。為深入實施生態文明戰略，增強區域生態承載力，提高城市軟實力和品牌影響力，促進全市經濟社會可持續發展，東營市委、市政府決定利用3年（2016—2018年）時間實施林業生態建設項目，圍繞中心城、縣區駐地等人口密集城區建設大型環城防護林帶，形成森林圍城格局;沿黃河兩岸建設長95 km的綠色生態景觀帶和沿海岸建設220 km的沿海防護林基干林帶，打造黃河綠色長廊和泥質海岸防護林;在路域林網、水系林網、農田林網重點片區規模化發展生態林、經濟林，修復保護濕地和天然檉柳林資源，建成具有黃河三角洲特色的綠色生態風貌。濱海鹽堿地區造林是世界性難題。常規模式造林難以保證成活率，需建設完備的引水渠、排水溝等排灌設施進行洗鹽改土，部分鹽堿程度重的地段需要做土方工程，抬高地面修筑臺田，因此項目建設初期投資巨大，短期內各級財政難以保障充足的建設資金。為確保充足的建設資金，東營市借助山東省政府與中國農業發展銀行簽署《戰略合作協議》：3年內中國農業發展銀行給予山東省3 000億元的授信額度，通過中國農業發展銀行政策性貸款進行融資。但由于東營林業生態項目建設規模大、主體多、建設周期長、經濟回報率低、受自然災害和人為影響收益不確定等因素，其難以承接中國農業發展銀行貸款。

1.1 建設主體眾多，缺少統一承貸平臺

東營市林業生態建設項目涉及5個縣區、3個開發區、5個市直部門的21項工程，建設主體多且分散。由于建設單位是各縣區政府和市直有關部門單位，不能作為市場經營主體，無法直接承接政策性銀行的貸款，因此建立符合中國農業發展銀行放款標準的承貸平臺是東營市建設林業生態項目獲取政策性銀行貸款首先要解決的問題。

1.2 回報周期較長，缺乏對應信貸產品

東營林業生態建設項目突出生態公益屬性為主，經濟效益為輔的發展理念，通過營造良好的生態環境來促進經濟社會全面發展。由于樹木的生長周期較長，在生長過程中需要持續投入土地租金、林木管護等費用，導致林業項目需要長期融資，融資周期長就會與金融單位對流動性的偏好相沖突[6]。而現有的信貸產品一般期限較短、利率較高，即使是政策性銀行的常規信貸產品，也難以適應林業生態項目的融資期限，造成貸款與還款的時間脫節，出現償還期限錯配問題，導致融資成本增加。此外，林業生態項目資金需求量大，投資收效慢，前期基本沒有現金流入，導致建設單位在項目初期承受巨大的還款壓力。

1.3 抵押擔保能力不足，信用結構難以搭建

充分的抵押擔保品是任何金融機構對貸款項目風險控制的基本要求[9]。根據東營林業生態建設項目以公益性為主的特點看，能夠作為貸款項目的抵押擔保資源是有限的。首先，該項目貸款抵押物不足，缺乏足夠的擔保資源。項目的抵押物主要是林木所有權和林木使用權，受制于林木處置不便，抵押品的非標準化，以及其抵押價值受林產品行情浮動大的影響，難以進行價值評估，從而達不到政策性銀行的貸款要求。其次，東營市現行的森林保險發展緩慢，保險產品少，保障水平低，一旦項目主要資產林木遭遇損失，銀行可能會產生不可避免的壞賬。因此，該項目信用結構較脆弱，無法滿足中國農業發展銀行對項目風險控制的要求。

1.4 項目盈利能力有限，短期無法滿足還款要求

還款來源是否充足是中國農業開發銀行貸款項目落地考核的重要指標。東營林業生態建設項目的建設內容包括生態林和經濟林，其中以生態林為主。由于濱海地區土壤立地條件受限，單位面積經濟林產品產出效益相對較低，經濟林項目易受市場行情影響，盈利能力波動較大，造成現金流不穩定，項目自身的造血功能能否實現項目現金流的正常循環無法預知，導致還款來源無法明確，難以達到金融部門的貸款條件。

2 中國農業發展銀行支持東營林業生態建設的融資模式創新

政策性銀行支持林業是有據可依的，如秦濤等[10]研究政策性金融支持廣西國家儲備林項目建設，程軍國等[9]研究

開放性金融支持贛州油茶項目等給我們提供了很好的范例。林業在國民經濟和社會可持續發展中處于基礎和主體地位，特別是習近平總書記提出“兩山”理論以來，各級政府對林業的重視有目共睹。政策性銀行對林業的投資既是貫徹國家政策方針，也體現了政策性銀行對以商業銀行為主的現代金融體系的補充和完善。一般金融機構大多追求短期回報為目的，對林業缺乏信心的原因是他們對林業發展規律認識不夠，對林業投資復利特性收益不了解，而政策性銀行更注重長效回報，加上有地方政府財政兜底，所以政策性銀行支持林業是一個雙贏決策[10]。

2015年11月，通過積極爭取，東營市獲得國家林業局、中國農業發展銀行的支持，確定在東營市開展政策性金融支持林業生態建設試點。為了提高東營市林業生態建設金融供給的可獲得性，中國農業發展銀行與東營市政府加強合作，通過機制與模式創新，實現了貸款順利對接，有效地解決了項目融資問題，對于政策性金融支持林業生態建設具有重大的示范效應和推廣價值。

2.1 搭建承貸平臺，實行資金統貸統還

鑒于東營林業生態建設項目涉及區域廣的特點，為解決項目建設主體分散、缺少滿足中國農業發展銀行放款標準的項目統一承接主體的問題，東營市政府制定出臺了《東營市林業生態建設項目管理辦法》，決定林業生態建設項目由市林業局按照政府購買服務的方式統籌運作，通過單一來源采購方式，指定市屬全資國有企業——市財金投資有限公司作為該貸款項目的統貸平臺，進行統貸統還，貸款流程詳見圖1。市級統貸平臺的建立解決了各縣區政府及市直部門等建設主體無法直接承接政策性銀行貸款的問題，滿足了中國農業發展銀行支持東營林業生態建設的基礎條件。另外，根據各地方工程建設進度不一、資金需要差異較大的現狀，又在市級平臺的基礎上設立了8個縣級承貸平臺，具體對接用款主體，滿足各融資主體差異化的資金需求。

2.2 通過政府財政兜底，保障項目還款來源

單靠東營市林業生態建設項目自然盈利的現金流無法滿足中國農業發展銀行貸款的還款要求，因此東營市政府確定了市縣統貸、分級償還的融資原則。該項目工程建設投資76.89億元，其中市財政投資42.24億元，縣級財政投資34.65億元。項目由市級財政安排資本金11.89億元，通過中國農業發展銀行政策性貸款65億元，建設期內完成發放，貸款期限20年，寬限期5年，貸款利率為基準利率上浮5%。據此測算，項目建設期支付利息11.11億元，運營期支付利息25.34億元，政府購買服務費4.4億元。項目建設及運營期內，政府購買服務總支出117.74億元，其中市級財政支付市政府購買服務資金67.82億元，縣級財政支付各縣區政府、有關單位購買服務資金合計49.92億元（圖2）。政府購買服務資金按年度支付計劃納入同級財政預算管理。

2.3 健全項目信用結構，確保貸款風險可控

為了補充項目抵押擔保資源有限、信用能力不足，市級統貸平臺（東營市財金公司）以《政府購買服務合同》項下享有的全部權益和收益向中國農業發展銀行作質押擔保。另外為確保貸款資金正常回收、統貸承貸平臺安全運作以進一步增強項目信用結構，由東營市財政局向市級統貸平臺注資11.89億元作為還款準備金，由借款人（東營市財金公司）在中國農業發展銀行開設風險準備金專用賬戶，確保賬戶余額不低于借款人下一期應償還本息額度。通過制度安排增強了東營林業生態建設項目經營主體的信用結構，降低了貸款風險，滿足了中國農業發展銀行對資金安全性的要求。

2.4 從項目實際需要出發，科學設計貸款產品

為確保貸款資金的充分利用，采取了“市帶縣”的模式，中國農業發展銀行東營支行根據每個縣區的工程建設進度進行貸款核準，確定縣級承貸平臺。該模式充分考慮項目實施情況，最大限度發揮市縣兩級主體的優勢，降低了融資成本。同時，考慮到林業生態建設經營周期較長的實際困難，中國農業發展銀行從項目實際運轉對資金的需求出發，為項目提供了含3年建設期、2年新建工程養護期和15年運營期（與建設期延續）的中長期貸款，貸款期限長達20年。另外根據項目實際需要，可增加5年的寬限期，這5年內無需償還本金，只需要支付少量利息。正是根據林業生態建設項目收益周期較長的特點，科學設計與其相匹配的貸款產品，不僅較好地滿足了建設主體對項目建設和運營長期資金的需求，也有效降低了建設主體前期的還款壓力，滿足了林業生態建設項目的融資需求。

3 完善東營林業生態建設項目融資機制的政策建議

通過融資模式創新，東營林業生態建設貸款項目已發放第一批貸款20億元，有效緩解了資金壓力，有效推動了項目深入開展，但仍有一些需要解決的問題：一是部分縣區、單位擔心還貸壓力。由于貸款需要各縣區、單位確定縣級承貸平臺，并以財政為擔保承擔還款風險，一些縣區、單位領導因為經濟下行壓力增大，稅收增長乏力，擔心還款壓力，對開展林業生態建設積極性不高，存在畏難情緒。二是貸款程序復雜。市、縣兩級承貸平臺為防范風險，設置了比較復雜的審批放貸程序，造成部分貸款資金滯留，沒有發揮貸款資金的使用效益。三是部分經濟林項目投資周期較短，而該貸款項目還款期限長、利息固定，不能根據經濟林產品市場行情及時調整投資計劃和貸款計劃，不如商業銀行貸款政策靈活。

針對這些問題，建議下一步優化貸款審批程序，擴大貸款適用范圍，更好地發揮政策性貸款在支持林業生態建設方面的作用。一是結合林業生態建設項目實際，制定針對性和可操作性強的貸款審批工作規程，進一步優化貸款審批內部辦事流程，提高貸款的審批效率。二是擴大貸款的適用范圍。由于東營立地條件鹽堿，部分地段因治土改堿效果達不到植樹要求，短期內無法造林，可以將中國農業發展銀行貸款授信額度結余余額調劑到東營市低質低效林改造和重點林業產業發展上，這二者與林業生態建設項目具有高度的同質性。為了充分發揮中國農業發展銀行貸款的使用效率，在政府財政的擔保下可以適當將貸款授信額度余額調劑用于東營市低質低效林改造和重點林業產業發展上，減少貸款資金無法及時有效利用的問題，提高資金的使用效率。

4 討論

在我國林業發展的道路上，政策性銀行貸款是建設資金的重要來源和補充，應該充分運用其自身的優勢，更好地貫徹國家的政策方針，發揮對林業發展關鍵的助力作用[11]。林業政策性金融體系的建設極具緊迫性和必要性，要加強政策性銀行支持地方政府開展林業生態建設有關政策的頂層設計，設立林業政策性信用擔保機構，組建國家和地方生態保護基金，是加強發展林業政策性融資的政策選擇[6]。政府對林業提供金融支持要秉承效率性原則，進一步理順貸款資金投向與投量的關系，通過優化資金的投向區域，科學決定貨款投量，在兼顧一般的同時，堅持區別對待，擇優扶持，相對集中資金，重點支持一些重點工程和關鍵項目，不斷提高貸款使用效益。

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