中職學校專業治理結構與治理機制研究

[摘 要]職業教育產教融合、校企合作和中高職銜接的發展，推動著中職學校從“專業管理”向“專業治理”升級轉變。專業治理結構與專業治理機制是中職學校專業治理體系的重要組成部分，分別發揮著不同的功能。文章著重從中職學校外部和內部兩個不同角度分析中職學校專業治理結構和專業治理機制的構成，指出只有不斷完善專業治理結構和治理機制，持續開展專業治理行動，才能充分發揮不同主體在專業建設中的作用。

[關鍵詞]中職學校;專業治理結構;專業治理機制

[作者簡介]夏益中（1969—），男，湖南邵陽人，碩士，深圳市寶安職業技術學校高級教師，主要從事職業教育研究。

[中圖分類號] G630[文獻標識碼] A[文章編號] 1674-9324（2020）46-00-04[收稿日期] 2020-10-07

隨著我國國家治理體系和治理能力現代化的推進和職業教育產教融合、校企合作和中高職銜接的發展，中等職業學校開始從“專業管理”向“專業治理”升級轉變。中職學校專業治理是中職學校專業設置和建設的一系列管理機制和諸多方法的總和，也是中職學校專業相關利益者圍繞專業建設平等、雙向地進行協調與互動的過程。專業治理結構與專業治理機制是中職學校專業治理體系的重要組成部分，治理結構側重為專業治理主體參與學校專業建設提供制度性安排，專業治理機制側重通過專業治理主體之間信息溝通、動態博弈、激勵約束來提高專業治理的有效性。

一、中職學校專業治理結構

在社會主義市場經濟條件下，專業設置與建設要根據動態的勞動力市場相對靈活地進行，并呈現出“市場需求驅動”的特點。由于專業設置與建設往往滯后于經濟發展，中職學校培養的技術技能型人才與市場需求存在脫節現象，解決供需匹配問題就成為專業治理的一個基本問題。建立健全中職學校專業治理結構，就是為行業、企業、學生及其家長等相關利益主體參與學校專業建設提供制度性安排，促進人才培養供需匹配。中職學校專業治理結構可分為外部治理結構和內部治理結構兩部分。

（一）中職學校專業外部治理結構

產教融合、校企合作、中高職銜接是解決技術技能型人才供需匹配的國家方案。根據利益相關者理論，政府、行業、高職院校、社會為中職學校專業建設重要的外部利益相關者，校友、家長、媒體、捐資者為其他外部利益相關者。中職學校專業外部治理結構主要是理順政府、行業、高職院校、社會等與學校專業建設的關系。政府統籌、行業指導、高職引領、社會參與，是我國對中職學校專業外部治理主體在專業設置和專業建設中的基本定位。

1.政府統籌。在我國中職學校專業外部治理主體中，政府統籌無疑是最具力量的，并形成了既加強中央的統一領導，又充分發揮地方積極性的政府專業治理結構。教育部是主管全國教育工作的行政部門，會同有關部門制定職業技術教育的具體政策、發展規劃和重要規章制度，其中包括中職學校專業設置和建設方面的政策和規章制度。省、市、縣三級地方教育行政部門要根據中央的教育方針、政策和法令以及上級教育行政部門的教育工作指示，負責本地區中職學校專業設置指導、專業建設及經費的管理工作。中等職業教育專業的布點一般在地（市）范圍內統籌規劃。各級政府部門職業教育工作聯席會議是政府進行中職學校專業治理的重要機構，它通過統籌協調行政區域內職業教育工作，研究制定職業教育政策措施，部署實施職業教育改革創新重大事項，督促檢查職業教育重要政策措施落實情況等方式，推動解決中職學校專業建設和發展重要問題。我國國務院職業教育工作部際聯席會議由國務院領導同志牽頭負責，教育部、發展改革委、工業和信息化部、財政部、人力資源社會保障部、農業農村部、國資委、稅務總局、扶貧辦9個部門和單位組成，教育部為牽頭單位，各部委都有相對明確的職責[1]。

2.行業指導。行業指導是實現中職學校專業設置與建設匹配區域產業發展的關鍵環節。各級行業職業教育教學指導委員會是受教育主管部門委托，由各行業主管部門或行業組織牽頭組建和管理，對相關行業（專業）職業教育和培訓工作進行研究、咨詢、指導和服務的專家組織[2]，其委員一般由行業企業、職業院校、普通本科高校和研究機構等人員組成。通過開展本行業人才需求預測分析，提出本行業技術技能人才培養要求，指導職業院校教師、教材、教法改革，參與職業教育教學標準體系建設，開展產教對話活動，指導推進校企合作、職教集團建設、實訓基地建設、職業院校技能競賽等活動，影響中職學校專業設置和建設。各級職業教育學會是由從事職業技術教育相關工作的企事業單位、社會組織和個人自愿結成的學術性、非營利性社會團體。它通過承接政府購買服務項目，在主管部門授權內，參與職業技術教育行業治理。經政府有關部門批準，學會可組織開展標準制定、教育評價、項目評估、表彰獎勵。根據章程組織搭建產教科、校企科合作、交流、研討和服務平臺，推進產教融合、校企合作，發布職業技術教育有關信息[3]。

3.高職引領。隨著我國中職、高職、本科有效銜接的大力推進，高職院校對中職學校專業建設的引領作用越來越重要。首先，推行高職類高考。高職院校實行分類考試，即中職學校畢業生報考高職院校，參加文化基礎與職業技能相結合的測試，形成“知識+技能”的考試評價辦法。中職學生接受高等職業教育，提供了“3+證書”高考、中高職“三二分段”培養、自主招生、免試入學等多樣化入學形式。其次，高職院校強力介入中高職銜接專業教學標準、課程標準、專業人才培養方案等建設，實施中高職一體化培養。再次，一些有影響力的本科高校、高職院校通過組成專業聯盟或職業教育集團，并吸納中職學校專業骨干參與，搭建資源共享平臺，建立資源共享機制，也推動了中職學校專業建設。最后，中高職貫通培養必然推進中職學校的專業設置、課程設置、學生的學業評價方式的改革，也深刻影響著中職學校的專業建設，推進服務區域發展的中高職銜接專業體系的形成和發展。

總體而言，我國中職學校專業外部治理結構的主要目標是體現行業、地區對中職學校專業設置和建設的選擇導向作用，使得專業設置與建設適應產業需求。受區域資源稟賦和歷史沿革、國家戰略等因素影響，產業分布具有一定的“區域性”，在不同區域產業結構也會產生不同的組合形態和特色。專業外部治理結構會對區域中職教育的專業種類設置、專業人才培養的特色取向產生深刻影響，促進中職學校專業建設為區域產業發展服務。當前，中國特色社會主義進入了新時代，有必要重新審視外部利益相關者對中職學校專業建設的影響，明確各自的職責和權利，使中職學校專業外部治理結構達到新的協調平衡。

（二）中職學校專業內部治理結構

1.中職學校專業內部治理結構類型。學校專業內部治理結構是外部治理的內生制度安排。職業學校專業設置和管理決策大體可分為學校董事會型、學校管理層型、關鍵利益相關者共同參與型（以下簡稱共同參與型）等三種類型。學校董事會型決策在民辦性質的職業學校較多采用，突出了民辦中職學校投資者在學校建設和專業建設中的主導地位。學校管理層型決策在公辦性的職業學校較為普遍采用，突出中職學校校長負責下行政權力在專業建設中的影響力。《國家職業教育改革實施方案》要求“發揮企業重要辦學主體作用”“到2022年要培育數以萬計的產教融合型企業”[4]，這一政策意味著不論企業是與職業院校聯合辦學還是獨立辦學，企業不再是中職學校可資利用的“外部合作者”，而變成與職業院校并駕齊驅的重要辦學主體。產教融合型企業本質上是教育型企業，職業教育與培訓是其重要業務。隨著中高職貫通培養的實施，高職院校必然會影響中職學校專業設置并介入中職學校的專業建設，也成為中職學校專業內部治理的重要主體。共同參與型決策要重點處理學校投資者、職業學校及其合作辦學機構（主要是合作的企業、高職院校等）、職業學校內部專業利益相關者的關系。

2.校、部（系）二級內部管理機構。目前中職學校專業內部治理結構的重要改革是校、部（系）二級管理的推廣和實施。校、部（系）二級管理的關鍵是根據專業的類別及專業特點組成專業部（專業系），突出專業建設在學校工作中核心地位，并將黨建工作、專業設置、教育教學、隊伍建設、學生管理等權力下放，給予專業部相對獨立的自主權，實現人才培養、專業建設、德育管理等重心下移。原有中層管理部門在專業設置和建設方面履行指導、監督、服務各專業部（系）的職能，有的中職學校還設立專門的監督機構加強中層管理部門和同級專業部（系）之間的溝通和督查。通過校、部（系）二級管理，促進校領導班子將工作重心放在學校重大決策和重大改革方面，并實現中層處室與專業部在學校決策指導下相互促進、相互制約，促進了全體教師參與專業建設，提升了學校專業建設水平。

3.共同參與型專業內部治理結構。共同參與型專業內部治理結構建設往往以校、部（系）二級管理為基礎，吸納政府、行業、企業、高職院校、學校教師、專業往屆畢業生等與學校專業建設密切相關的關鍵利益相關者，成立學校專業建設管理委員會、系部專業建設委員會、專業教學指導委員會三層專業決策咨詢機構，形成與學校專業管理機構配合的專業治理結構。學校理事會或董事會參與對中職學校各方面的重大事務管理決策，可在理事會下設學校專業建設管理委員會專門負責學校專業設置、專業布局及專業結構調整等重大事項。系部設立系部專業建設委員會，重點負責對專業類的專業設置與調整、校內外專業實踐基地、雙師型教師隊伍建設等重要事項的指導。各專業教學指導委員會重點負責專業課程體系建設、教材建設、教學等方面的指導工作。

建立健全共同參與型治理結構主要是為行業企業等利益相關者參與專業建設提供制度安排，也是中職學校專業治理結構的發展趨勢。但是由于企業與學校追求的利益存在很大差異，是否能盈利是企業參與校企合作的根本因素[5]。如何實現校企跨界治理是共同參與型治理結構建設的難點，需要對政府、行業企業、中職學校的權責利進行更深入的研究。

二、中職學校專業治理機制

專業治理結構主要對治理主體在專業建設方面的權、責、利進行制度安排，但是目前利益相關人特別是企業參與專業建設的權責利在法律規定上還有很多局限。專業治理機制是指利用現有法律和政策框架，或通過市場自發選擇，或人為的制度設計等來調整專業設置和建設，從而在一定程度上提高各主體參與建設的積極性，解決各專業人才培養供需矛盾問題的各種制度或機制的總稱。完善專業治理機制，主要目標是通過專業治理主體之間信息溝通、動態博弈、激勵約束，提高專業治理的有效性。與專業治理結構相對應，專業治理機制也可分為外部治理機制和內部治理機制。

（一）中職學校專業外部治理機制

中職學校專業外部治理機制是指在宏觀和中觀上為解決各專業人才培養供需矛盾的專業治理機制，主要由法制保障機制、市場調節機制、外部監管機制等組成。在中職學校專業治理機制中，外部治理機制處于主動地位，是內部治理機制的基礎。

1.法制保障機制。法制保障機制主要是指政府通過制定和實施法律和法規等對中職學校專業設置和建設進行規范。我國陸續頒布了《中華人民共和國職業教育法》《中等職業學校管理規程》《中等職業學校專業設置管理辦法（試行）》《中等職業學校專業目錄》《中等職業學校專業教學標準》《教育部關于職業院校專業人才培養方案制訂與實施工作的指導意見》《職業學校校企合作促進辦法》《職業學校教師企業實踐規定》《職業學校學生實習管理規定》等專業設置與建設文件，從專業設置和建設的原則、專業治理結構、專業設置要求和程序、專業課程體系和人才培養方案、校企合作、專業教師隊伍、實訓基地建設、學生實習等方面規范和完善中等職業學校專業設置和建設管理。當前，我國職業教育法律制度特別強調了產教融合、校企合作、工學結合在專業建設中的地位和作用。

2.市場調節機制。市場調節機制是指為了滿足社會需求和個人需求，中職學校需要根據勞動力市場相對靈活地進行專業設置和建設的機制。我國中職學校專業設置和建設已經由指令性計劃和政府管理取向逐步向勞動力市場需求取向過渡。為了滿足社會需求，專業設置和建設要堅持面向區域行業或產業勞動力市場，滿足用人單位對技術技能人才的需求。為了滿足個人需求，專業設置和建設要考慮學生個人興趣與能力，因為學生的擇業傾向也會影響職業教育的供給與市場需求的平衡關系。姜大源教授認為，職業學校專業設置和建設的市場調節機制是通過“社會需求—勞動力市場—職業學校”和“個人需求—勞動力市場—職業學校”及“勞動力市場—職業學校—專業設置—需求匹配—勞動力市場”三個閉環系統來進行綜合反饋調節的[6]，體現了勞動力市場需求與職業學校專業設置和建設之間的直接聯系。