廣州南沙新區建設經驗及對創建和林格爾新區的啟示

程利霞 吳露露

關鍵詞：國家新區 改革創新 試驗示范

廣州南沙新區作為落實國家重大改革發展戰略任務的政策平臺，自批復設立以來，在推動國家新區建設方面取得了實質性進展，在創建過程中積累了較為豐富的經驗。設立和林格爾國家新區對于內蒙古全面深化改革開放，引領經濟高質量發展具有十分重要的意義。目前，和林格爾新區尚處于國家新區申報階段，廣州南沙新區成功經驗做法為內蒙古和林格爾國家新區的創建提供了很好的借鑒和啟示。

一、廣州南沙新區的經驗做法

（一）基本情況

廣州南沙新區于2012年9月設立，是全國第6個國家級新區，面積803平方公里，地處珠三角地區的心臟地帶，毗鄰港澳，基礎條件優越，自設立以來，南沙新區經濟社會發展取得顯著成效，呈現蓬勃發展的態勢。主要是：經濟發展快速增長，地區生產總值從2012年的814億元增長為2019年的1683億元;產業結構不斷優化，三次產業比重由2012年的5.09：72.72：22.19調整為2019年的3.3：42.1：54.6;對外開放水平全面提升，進出口總額由2012年的138億美元增長為2019年的310億美元;創新能力迅速提升，成功落戶中科院南海生態環境工程創新研究院、華南技術轉移中心等一批重大創新平臺和科技基礎設施;區域綜合交通樞紐加快建設，與中心城區、周邊城市互聯互通水平不斷提升。

（二）申報設立階段主要做法

一是找準依據，提出設立南沙新區。南沙新區在設立前，廣州市大力推動南沙在國家、廣東省地位不斷提升，并且找到諸多能夠為國家支持南沙建設國家級新區提供支撐的理論依據。如2008年國務院批準實施的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020）》中明確提出將南沙建設成為加強與港澳合作的重要載體，將南沙開發建設提升至國家戰略層面。《國家“十二五”規劃綱要》中明確要求將南沙打造成為“服務內地、連接港澳的商業服務中心、科技創新中心和教育培訓基地，建設臨港產業配套服務合作區”，南沙被列為國家總體發展戰略的重點區域。在此基礎上，廣州市持續多渠道積極爭取國家支持南沙建設國家級新區，2011年12月2日，國務院批復同意由國家發展改革委牽頭編制南沙新區發展規劃。

二是積極謀劃，高水平完成規劃編制。廣州市把圓滿完成《廣州南沙新區發展規劃》編制，順利推動國務院批準實施，作為當時的“一號工程”推進。一是研究提出南沙發展重大定位、重大政策及合理訴求。廣州市積極借鑒上海浦東新區、天津濱海新區等規劃建設經驗，經過多次調研、座談和集中封閉寫作，起草形成《廣州南沙新區發展規劃（初稿）》。在初稿中提出南沙新區發展的總體框架，以及需國家賦予南沙新區的具體政策，包括財稅、金融、與港澳往來便利化、擴大對外開放、土地管理、社會管理服務等六個方面共43條政策。二是充分開展規劃編制以外的研究，積極為國家、廣東省提供思路和建議。圍繞重點領域編制配套規劃，梳理政策庫，扎實做好基礎工作，先后形成了《南沙新區產業發展規劃》《關于請求國家支持南沙新區開發建設若干政策建議》《南沙新區服務業發展思路》《南沙新區近期建議推進的重大項目》等材料，為國家、廣東省研究批復南沙新區發展規劃提供政策建議和思路支撐。三是持續跟進，加大與國家、廣東省溝通協調力度。在初稿上報國家發展改革委之后，為扎實做好征求意見階段與國家相關部門的對接工作，廣州市專門制訂了市有關部門赴京對口銜接國家部委的總體工作方案，印發市有關部門貫徹落實，調動全市各方面力量爭取國家部委的理解支持，爭取南沙新區重大訴求予以保留。此外，市領導多次率隊赴京，與國家發展改革委地區司就規劃修改進行對接。

（三）推進建設階段主要做法

一是大力推動南沙新區發展規劃落地實施。規劃獲批后，廣州市積極開展實施工作，切實推動規劃各項政策落地。一是領導高度重視，成立專門的組織機構。成立南沙新區開發建設領導小組，由市委主要領導任組長，市有關部門為小組成員，定期召開會議研究南沙發展重大事項，舉全市之力協調解決南沙發展過程中存在的困難、面臨的問題。成立專責小組，由分管市領導牽頭，市有關部門作為組長，相關部門配合，分別對規劃政策、用地、金融發展、交通與公共設施建設、社會建設及體制機制創新等內容進行專責研究推進。二是印發《關于推動<廣州南沙新區發展規劃>已批政策落地和后續政策申報工作的通知》，推動市有關部門加緊與國家相關部委對接，加快推進已批政策落地和后續政策申報相關工作。建立兩個層面的政策滾動爭取機制，分別是國家層面的部級聯席會議和市級層面的規劃政策創新專責小組，以確保政策的落實和后續的爭取。通過不斷地積極爭取，廣州南沙新區在政策細化落實方面形成一系列有效的成果，包括2014年人民銀行、國家發展改革委等10部委聯合印發的《關于支持廣州南沙新區深化粵港澳臺金融合作和探索金融改革創新的意見》（銀發〔2014〕337號），以及國家外管局出臺的在南沙新區開展外商投資企業外匯資本金結匯管理方式改革試點等。

二是繼續加大對南沙新區發展的支持力度。一是積極爭取國家支持。成功爭取國家和廣東省在“一帶一路”規劃中將廣州市作為重要節點城市、南沙新區作為重要戰略支點納入。經過與國家和廣東省相關部門的多輪緊密銜接推動，成功召開部際聯席會議第一次會議，期間提交審議的南沙金融創新、啟運港退稅、整車進口岸、專用通信通道等政策議題獲得國家部委支持，并成功爭取國家將賦予前海、橫琴的部分政策拓展至南沙新區，最終部際聯席會議確定的支持南沙新區開發開放的政策達15條。二是繼續爭取省級支持。推動出臺《廣東省人民政府關于支持廣州南沙新區加快建設的若干意見》，從14個方面出臺64條支持政策，賦予南沙新區更多省級部門經濟社會管理權限，推動南沙新區加快開發建設。三是加大市級支持。廣州市出臺《中共廣州市委廣州市人民政府關于支持中國（廣東）自由貿易試驗區廣州南沙新區片區建設的若干意見》，明確授予南沙片區管理機構更多市級經濟社會管理權限。

二、和林格爾新區申報設立的基本情況

（一）基本情況

和林格爾新區規劃建設面積496平方公里，涉及呼和浩特市6個旗縣區，地處內蒙古首府呼和浩特市東部和南部，南臨黃河，北擁草原，屬呼包鄂榆城市群的核心地區，具有獨特區位優勢。

（二）發展歷程

2016年10月19日，內蒙古自治區黨委、政府提出建設和林格爾國家級新區設想，并于11月28日，新區總體方案通過專家論證。2016年12月22日，內蒙古自治區黨委、政府印發關于建設內蒙古和林格爾新區的決定。2017年2月24日，新區舉行揭牌儀式，新區黨工委、管委會正式成立。目前，國家發改委主任辦公會研究通過了《內蒙古和林格爾新區總體方案》，待上報國務院審批，規劃體系編制工作基本完成，待自治區政府審批。和林格爾新區從提出設想到方案上報已經將近4年，由于各種各樣的原因未能被推進到國家層面。截至目前，全國已先后批準設立了19個國家級新區，將近三分之二的省市區都有了國家級城市新區，內蒙古要加快申報進程，全力爭取早日上報國務院獲得批復。

三、幾點啟示及建議

借鑒南沙新區創建的成功經驗做法，將會為和林格爾國家新區申報設立和推進建設帶來有益啟示，結合內蒙古實際情況，應加強以下幾方面工作。

（一）申報設立階段，精準謀劃、全力爭取

一是找準依據，明確定位。首先，要從國家戰略層面，找到諸多能夠支撐和林格爾建設國家新區的理論依據，加強對習近平總書記考察內蒙古、參加內蒙古代表團系列講話精神、《國務院關于支持內蒙古經濟社會又好又快發展的意見》、《國家“十三五”規劃綱要》、《關于新時代推進西部大開發形成新格局的指導意見》等政策文件的研究分析，按照國家新思想、新精神、新指示加快完善充實新區總體方案。其次，要認清國內外形勢變化，明確自身定位，理清政策訴求。精準定位和林格爾新區在全國、內蒙古的重要戰略地位，重點向國家闡明設立和林格爾新區的重大意義，設立后能夠解決的問題、發揮的作用和實現的突破等，為成功設立奠定基礎。總體方案的修改完善，要從實際出發，明確政策爭取的方向和目的，向國家合理反映訴求。

二是及時溝通，加強對接。跟蹤關注國家相關政策，密切加強與國家發改委等有關部委的溝通聯系，及時掌握最新動態，主動做好相關跟進對接工作。加快梳理工作進度，對申報任務進行責任分解，制訂自治區相關部門對口銜接國家部委司局的總體工作方案，積極爭取國家有關部委理解支持，對申報方案中的重大政策訴求予以保留。深入研究國務院已批復的國家級新區的總體方案，主動與上海、廣東、重慶等先進地區進行溝通，學習借鑒其他省市申報國家級新區的經驗做法，推動和林格爾國家新區申報盡快取得積極進展。

三是高度重視，高位推動。要突出“一把手”的作用，強力推進國家級新區的爭取工作。建議成立由自治區黨委書記任組長、分管領導任副組長的專門工作領導小組。充分發揮領導小組牽頭抓總作用，牢牢抓住工作銜接等重點任務和關鍵環節，精準聚焦發力，抓好爭取創建工作的組織實施和任務落實。充分發揮主要領導的示范帶頭作用，將爭創國家級新區作為當前深化改革的重要抓手，親自謀劃、積極協調，攻堅克難、勇于擔當，全力推動新區創建實現新突破。

（二）推進建設階段，突破創新、狠抓落實

一是明白國家級新區設立的目的。國家級新區是深化改革的“試驗田”，其設立的主要目的是通過制度創新推動實現行政管理體制改革，探索改革創新路徑，以更綜合的措施和手段來解決發展中遇到的一系列深層次矛盾和問題，破解制度瓶頸，創造更開放和包容的市場經濟環境，從而為更大范圍的改革實踐提供可復制、可推廣的示范和標桿。所以國家級新區不是“政策洼地”，而是“改革高地”，國家在財政稅收、基礎設施、土地、金融等方面并不會直接給予明顯的傾斜性政策。因此對于內蒙古而言，在爭取設立和林格爾國家新區后，不能將新區的推進建設引導到爭政策、要資金、搞項目的方向上，要以持續深化改革為重點，圍繞體制機制創新、優化營商環境等方面積極開展探索，激發人才、資本、勞動、技術等要素活力，使國家級新區成為帶動內蒙古經濟發展的重要增長級。

二是切實推進各項政策落地見效。國家層面的規劃大部分是原則性和導向性的，只有進一步與相關部委爭取、銜接，才能形成更為具體的、可操作的政策措施，推動規劃政策的落實落地。內蒙古在推動國家規劃政策落地的進程中，要以南沙新區的成功經驗為借鑒，建立各個層面的政策滾動爭取機制，成立規劃政策創新專責小組，圍繞已批復的規劃方案，一條一條疏理、一條一條研究，轉化為可操作、能實施的辦法細則。要加大與國家有關部委的對接力度，爭取得到相應的授權，推動更多的政策措施落地實施。要建立層層落實的工作機制，在自治區層面成立專門的組織推進機構，統籌協調各項具體工作，確保各部門密切配合、形成合力。要將政策爭取落實工作進行部門分工，實行任務臺賬管理，明確牽頭單位、參與單位、責任領導、目標任務、工作時限等，推動各項政策措施能不折不扣地落到實處。同時，要為政策落實找到具體抓手，以重點項目謀劃建設為突破口，圍繞項目建設需要，完善推進機制，提高政策落實的效率和效果。

三是敢于先行先試、有所突破。國家級新區承擔國家重大改革任務，在推進建設過程中能否突破傳統的條條框框，邁開步子、趟出路子，直接關乎改革成敗。廣州南沙新區制度創新指數連續兩年排名全國前三，其中“貿易便利化”指數蟬聯全國第一，從園區創辦到產業培育，從新業態的催生到新機制的構建，從最多跑一次到不見面審批，處處體現著敢為人先、敢于突破的創新創造精神。內蒙古要以此為借鑒，以“敢為天下先”的精神開展和林格爾國家新區創建，利用國家賦予新區的先行先試權，用足用活用好各項政策，加大自主創新，抓實抓牢改革示范任務，尋找破解問題的新方式、提高效能的新方法，探索首創性、自創性的改革舉措，力爭在重點領域、關鍵環節率先取得突破。要立足內蒙古的產業梯度、技術梯度與沿海發達地區相差甚遠的現實，突破現有的制度框架，形成要素和資源融合的動力機制，用改革的辦法和市場化、法治化的手段，努力將和林格爾新區打造成為高質量發展引領區、改革開放新高地、城市建設新標桿。