檢察機關檢察建議存在的問題和剛性化路徑

關鍵詞 檢察機關 檢察建議 法律監督 剛性化

作者簡介：陳堅，金華市人民檢察院。

中圖分類號：D926.3? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.01.164

檢察建議是檢察機關開展法律監督、參與社會治理的重要方式，但作為一種柔性監督方式，檢察建議監督效果仍有待進一步提升。在推進檢察監督各項職能全面協調充分發展的形勢要求之下，如何強化檢察建議監督剛性，充分發揮作為法律監督手段的職能作用，是全面加強法律監督的應有之義。筆者以本地區檢察建議工作實踐情況為依據，分析檢察建議工作存在的特點和難點，并提出完善路徑，為強化檢察建議效果提供有益參考。

一、實踐反映檢察建議工作的基本特點

從近幾年情況看，本地區檢察機關年均發出各類檢察建議在300件左右。檢察建議工作主要存在以下特點：

一是針對行政執法部門和司法機關發的檢察建議書居多。從統計數據來看，90%以上的檢察建議書發送對象是行政監管執法部門和公安等司法機關，發送給企事業單位很少，對企事業單位的關注較少，對企事業單位的監督還較為薄弱。

二是發出檢察建議種類以公益訴訟為主。這類檢察建議約占了總數的70%。

三是發送形式主要以書面送達為主。檢察建議的發送形式主要有書面送達和公開宣告兩種，據統計數據來看，本地區檢察機關檢察建議發送形式以書面送達為主，公開宣告非常少，數量以個位數計。

四是糾正違法以個案監督為主。糾正違法案件大部分為個案監督案件，對辦理案件中發現的普遍性問題，多數采用口頭溝通及召開座談會的形式進行反饋，沒有制發正式的檢察建議。

二、檢察建議工作存在問題及原因

檢察建議作為法律監督的重要載體和柔性監督手段被越來越廣泛的應用，然而由于檢察建議制度存在先天不足和后天弱勢，在司法實踐中仍存在一些突出問題，嚴重制約著檢察建議的發展和應然價值的實現。

（一）理論層面

1.法定性依然不足

高檢院于2009年出臺了《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，對檢察建議的基本原則、具體內容、適用范圍、提出程序等方面作了一般性規定，但其屬于內部性的規范性文件，效力層次明顯不足。檢察建議在實踐中得到重視并不夠，效果也不佳。為解決該問題，高檢院于2019年2月26日對2009年的試行規定進行了修訂，形成了新的《人民檢察院檢察建議工作規定》。新《規定》對檢察建議的工作機制作了進一步具體的規定，并要求被建議單位收到檢察建議書后兩個月內作出處理，但未明確不處理的法律后果。新《規定》作為內部規定，檢察建議制度在更高的法律層面上依然還存在缺位情況。檢察建議制度法定性、職權性、程序性和約束性依然不足，響檢察建議在實踐中相對剛性的執行力和法律效力。

2.定位不明晰

檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的一種形式，其在法律地位上具有一定的從屬性，長期以來多用于配合、輔助和補充檢察機關的訴訟活動;在職權行使上具有一定的協商性，主要以協調、督促、引導等柔性監督角色出現，相對于具有糾正功能、制裁功能的其他監督手段，尚缺乏強制性的執行程序和約束性的法律后果;在法律效果上具有一定的不確定性，由于檢察建議本身沒有強制性，其內容效果的實現與否很大程度上取決于被建議單位的接受配合程度。

（二）實踐層面

1.檢察建議采納標準不明確

近年來，檢察機關提出的檢察建議涉及部門、類別、內容豐富多樣，雖然被建議單位對檢察建議的回復率及采納率相對較高，但是仍有部分建議未被采納，且被采納建議多流于表面，實踐中出現的執法不規范問題依然較多。對于檢察建議如何屬于采納標準不夠明確，有的監督對象對檢察建議的回復內容缺乏針對性，如有些單位僅以現階段難以落實或籠統語言的回復作為處理措施，監督意見的效果仍難以體現。

2.文書制作水平參差不齊

在文書規范性方面，檢察建議的文書編號存在混亂創建現象，承辦人由于業務不熟悉對同一事實的檢察建議錯誤創建、重復創建，或者不同部門之間各自為戰，未使用統一類別文書編號，同時不同承辦人在檢察建議的擬制格式上也未形成統一規范樣式。在文書質量方面，由于對檢察建議的重要性認識不足以及受案多人少矛盾的影響，制發的檢察建議質量不高、效果不佳，有的檢察建議制作過于簡單，存在為了考核一發了之的現象;有的檢察建議缺乏深入調查研究，針對性、說理性、可操作性不強;有的檢察建議因涉及到相關專業領域，還會造成“外行建議內行”的尷尬。

3.同被監督單位缺乏溝通

檢察建議本身缺乏剛性的法律監督效力，更多的是需要檢察機關通過主動與被監督單位溝通協商，加強業務交流，爭取其積極配合，從而保證檢察監督效果的實現。然而，實踐中在送達、反饋、督促執行、跟蹤回訪等工作環節缺乏統一的規范和操作程序，同時有的承辦人在制發檢察建議之前未與被監督單位進行事先溝通并聽取意見，使得制發的檢察建議不能夠反映出問題實際，有失偏頗，進而導致被監督單位在接到檢察建議后因抵觸情緒不予回復或者消極敷衍回復而不加以真正整改，這不僅極大浪費了司法資源，還會對檢察機關的法律形象造成負面影響。對于那些回復表示現階段難以落實或回復籠統等情況，檢察機關缺乏后續監督舉措。

三、檢察建議剛性化路徑

針對當前檢察建議工作中存在的問題和不足，要從思想認識、實踐探索、效果導向、制度建設等多個層面助推檢察建議工作的改進和提升，促進檢察建議真正發揮出在延伸法律監督、參與社會治理、服務保障大局中的重要作用。

（一）以考核為抓手提高思想認識

檢察建議雖然在法律地位上具有一定從屬性，但是作為法律監督的一種重要手段，在促進規范執法、維護公平正義、完善社會治理方面有著不可替代的作用。檢察機關要高度重視檢察建議工作的重要性，進一步規范和細化檢察建議工作的方式方法，一方面將檢察建議的制發和落實情況納入年度考核，以提高檢察人員對檢察建議工作的重視程度和工作積極性，另一方面對檢察建議的評價也拓展到案件影響程度、檢察建議質量、被建議單位采納情況、社會效果等方面綜合考評，以不斷提高檢察建議工作的質量和水平。

（二）以立法為基礎開展實踐探索

2017年新修改的民事訴訟法和行政訴訟法正式確立了檢察機關提起公益訴訟制度，特別是行政訴訟法還明確規定了將生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域的納入公益訴訟范圍。由于訴訟本身具有明顯對抗性，訴前檢察建議作為訴訟的前置程序是一種很好的協調與過渡手段，既有助于樹立檢察建議的剛性權威，又能激發檢察建議的最大活力，進而取得良好的法律效果和社會效果。檢察機關要以訴前程序檢察建議為抓手，摒棄等要靠的心態，強化調查核實職能，提升證據收集與調查的專業化、精細化水平，嚴格按照公益訴訟辦案相關規定開展工作，在監督辦案中維護社會公共利益、樹立檢察機關司法權威。

（三）以效果為導向提升監督質量

高質量的檢察建議要釋放其應有的法律效果和社會效果，就要做到“貌”“神”合一。

一是要規范檢察建議文書的格式標準，特別是要規范列明檢察機關經調查查明的案件基本情況，認定被監督單位構成違法行使職權或者不作為的事實、理由和法律依據，檢察機關提出檢察建議的法律依據，建議的具體內容以及告知應當在法定期限內依法履職并書面回復的法律義務等，同時規范相應的文書審批、文書送達和書面回復等程序性工作。

二是要增強檢察建議內容的針對性與說理性，通過深入學習研究相關法律法規，充分了解被監督單位的內部規范，加強同被監督單位的事先溝通與跟蹤回訪，在與被監督單位達成共識的基礎上，提出切實有效的檢察建議并促使監督問題得到根本解決。

（四）以溝通為橋梁加強制度建設

為充分發揮檢察建議在創新社會治理、推動法治建設方面的作用，要舉多部門之合力，深入推進檢察建議落實工作。

一是要加強與被監督單位的溝通，建立檢察建議約談制度與回訪制度，通過適時與被監督單位負責人進行約談，提高被監督單位的司法認同感和糾錯緊迫感，同時在發出檢察建議之后主動進行跟蹤回訪，幫助建立長效機制，鞏固監督成果。

二是要加強與同級黨委、人大、政府等外部力量的溝通，建立檢察建議報告制度和府院聯席會議制度，通過主動向黨委和人大報告本院檢察建議工作，并借助黨委、人大、政府等的協同力量，全力確保檢察建議落到實處。

三是加強與監察委的溝通協作，完善相關業務協作機制，將發現的行政機關有關人員涉嫌違法違紀線索的依法移送處理，涉嫌職務犯罪的依法移送監察委調查。