河長制管理的問題與對策及專業(yè)人才培養(yǎng)策略研究

盛豐 胡國華 危潤初 諶宏偉 彭向訓

摘? 要：“河長制”自誕生以來對解決我國當前嚴重的水環(huán)境污染和水生態(tài)破壞問題起到了重要的積極作用，但“河長制”作為一個新生事物并無成功經驗可以套用。本文通過調查研究和理論分析，并結合國內相關研究成果，指出我國當前河湖水系“河長制”管理存在頂層設計仍有待完善、管理機構級別低、“河長制”考核在政府部門總績效考核中占比較低、基礎信息仍不全面等四個問題，并對此提出加強和完善“河長制”管理頂層設計、將“河長辦”建成政府的直屬職能機構、提升“河長制”考核在政府部門總績效考核中的占比、完善河湖及流域監(jiān)測體系等四項對策建議。同時針對當前“河長制”管理專業(yè)人才緊缺這一現實問題，指出應通過水資源與相關學科交叉來培養(yǎng)水資源與水環(huán)境綜合性人才。研究成果對提升我國河湖水系“河長制”管理水平、改善河湖水系水環(huán)境和水生態(tài)質量具有參考價值。

關鍵詞：河長制? 水環(huán)境? 對策建議? 策略分析? 人才培養(yǎng)

中圖分類號：G642? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-098X（2020）09（b）-0121-05

Abstract： Since the "river chief system"was birth， it has played an important and positive role in solving the current serious problems of water environmental pollution and water ecological damage in China， but as a new thing， it has no successful experience to apply. Based on the investigation and theoretical analysis， combined with the relevant domestic research results， this paper points out that there are four problems in the current "river chief system" management in China， such as the top-level design still needs to be improved， the management organization level is low， the "river chief system" assessment is relatively low in the total performance evaluation of government departments， and the basic information is still not comprehensive. There are four countermeasures and suggestions， such as managing the top-level design， building the "river chief office" into a functional organization directly under the government， improving the proportion of "river chief system" assessment in the total performance evaluation of government departments， and improving the monitoring system of rivers， lakes and basins. At the same time， in view of the current shortage of "river chief system" management professionals， it is pointed out that the comprehensive talents of water resources and water environment should be cultivated through the intersection of water resources and related disciplines. The research results have reference value for improving the management level of "river leader system" in China's River and lake water system， improving the water environment and water ecological quality of river and lake water system.

Key Words： River chief system; Water environment;Countermeasures and suggestions; Strategic analysis;Talent training

2016 年11 月28日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行河長制的意見》[1]，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實，并要求各省（自治區(qū)、直轄市）黨委和政府要在每年1月底前將上年度貫徹落實情況報黨中央、國務院。此舉標志著我國河湖水系“河長制”管理正式在全國范圍內實施。“河長制”即由各級黨政主要負責人擔任“河長”，負責轄區(qū)內河流的污染治理。“河長制”是從河流水質改善領導督辦制、環(huán)保問責制所衍生出來的水污染治理制度[2]，目的是為了保證河流在較長的時期內保持河清水潔、岸綠魚游的良好生態(tài)環(huán)境。通過“河長制”，讓本來無人愿管、被肆意污染的河流，變成懸在“河長”們頭上的達摩克利斯之劍，在中國“水危機”嚴峻的當下，是一個催生河清水綠的可行制度。

“河長制”最初由江蘇省無錫市創(chuàng)立，它是在太湖藍藻暴發(fā)后，無錫市委、市政府自行加壓的舉措，是對無錫市水污染嚴重、河道長時間沒有清淤整治、企業(yè)違法排污、農業(yè)面源污染嚴重等現象提出的由黨政領導牽頭、政府部門協同的水污染防治措施。2007年8月23日，無錫市委辦公室和無錫市人民政府辦公室印發(fā)了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質控制目標及考核辦法（試行）》。在下達的這份文件中明確指出：將河流斷面水質的檢測結果“納入各市（縣）、區(qū)黨政主要負責人政績考核內容”，“各市（縣）、區(qū)不按期報告或拒報、謊報水質檢測結果的，按照有關規(guī)定追究責任”。該文件的出臺是無錫市推行“河長制”的起源。該文件出臺后，無錫市黨政主要負責人分別擔任了轄區(qū)內64條河流的“河長”，把各項污染治理措施真正落實到位;而在該方案實施僅僅半年后，全面覆蓋轄區(qū)的79個考核斷面的達標率就從方案實施之初的53.2%上升至71.1%，無錫市“河長制”管理取得實效性成果。2008年，江蘇省政府決定在太湖流域借鑒和推廣無錫首創(chuàng)的“河長制”，并在之后對全省15條主要入湖河流全面實行“雙河長制”。“雙河長制”即每條河由省、市兩級領導共同擔任“河長”，“雙河長”分工合作，協調承擔和解決太湖和入湖河流治理的重任，一些地方還設立了市、縣、鎮(zhèn)、村的四級“河長”管理體系。這些自上而下、大大小小的“河長”實現了對區(qū)域內河流的“全面覆蓋”，把入湖河道水質達標的作為主要工作目標。

目前，在生態(tài)文明建設大框架下，全國各省（自治區(qū)、直轄市）均已實施和建立了黨政一把手負責的“河長制”，有力推動了河湖保護管理。但“河長制”作為一項新的河湖水生態(tài)環(huán)境的管理制度，其誕生時間不長，加之區(qū)域之間水文情勢、水資源賦存、環(huán)境生態(tài)現狀、經濟結構、社會發(fā)展等方面的差異性，“河長制”建設并無成功經驗可以套用，在建設過程中難免會出現一些問題。為全面了解“河長制”實施過程中存在的不足和問題，推進“河長制”管理順利進行和高效運轉，我們開展了調研活動，深入走訪調研了不同省份的省市縣三級河長辦公室，根據調研成果形成本論文。

1? “河長制”管理的問題

1.1 “河長制”管理的頂層設計仍有待完善

雖然全國各地方政府大都明確了近期“河長制”管理的工作目標、工作任務、工作內容與工作方案，但大都未將本地河湖水系管理中期和長期規(guī)劃納入到實施方案中，而“河長制”管理的實施是一項龐雜的系統工程，需要明確各階段的目標、任務、內容和方案才能做到目標明確、有的放矢。加之我國多年來的發(fā)展導致河湖水體污染嚴重、歷史欠賬較多，河湖水環(huán)境和水生態(tài)治理工作難度較大，如要從根本上解決這些問題，往往需要調整城市功能定位與布局、變更城市產業(yè)結構、改變居民的生產方式和生活方式、新建和增建市政污水處理設施和垃圾回收設施等[3]，而這些都需要長期系統規(guī)劃并分步實施，不能操之過急。此外，目前全國各省（自治區(qū)、直轄市）“河長制”管理和考核目標體系多以縣（區(qū)）域內涉水各行業(yè)和部門管理目標為基準，未能從流域尺度上進行全面規(guī)劃和指標細化，從而使得各地方所提出的措施和方案只能解決轄區(qū)內的局部問題，而無法實現全流域的綜合治理[4]。

1.2 “河長制”管理機構級別低

目前我國各省（自治區(qū)、直轄市）大都已全面建立以黨政一把手擔任轄區(qū)內總河長、黨政主要領導擔任轄區(qū)內重要河流（湖泊）河長、各相關部門共同參加的“河長制”管理機制，設置了河長制工作委員會和河長制辦公室（下簡稱“河長辦”），由“河長辦”具體負責和協調轄區(qū)內的河湖管理保護工作[5]。但目前各級“河長辦”主要設置在水利部門（水利廳和水利局），由水利部門主要負責人（水利廳廳長和水利局局長）兼任“河長辦”主任。由于“河長辦”并非直屬各級政府，而是依托政府下屬職能機構設立，因此，“河長辦”的行政級別比政府直屬機構的行政級別要低。從而在形式上形成高級別領導兼任低級別機構負責人的“高職低聘”現象，不利于調動“河長辦”主要負責人的積極性。另外，河湖水系治理牽涉到水利、環(huán)保、住建、公安、財政、國土、交通等多個政府職能機構，“河長辦”往往需要安排和協調各職能部門之間的工作，但由于其機構行政級別較低（低于各職能部門的行政級別），因此在工作中存在話語權不夠、工作開展困難等問題[6]。

1.3 “河長制”考核在政府部門總績效考核中占比較低

“河長制”管理涉及水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管等6大方面，需要水利、發(fā)改、經信、教育、科技、公安、監(jiān)察、財政、國土、環(huán)保、建設、建管、規(guī)劃、交通運輸、農業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、城管執(zhí)法、食品藥品監(jiān)管、工商等諸多部門通力合作、協調開展，其涉及的管理內容之廣、參與部門機構之多，在各級政府的職責與任務之中都是名列前茅的[7]。但與之不相適應的是，“河長制”績效考核在各級政府總績效考核中所占的比重大都比較低。因此，盡管“河長制”確立的水環(huán)境治理職責具有“一票否決權”，但這只是地方政府及其職能部門承擔的眾多責任和眾多“一票否決”中的一種，現實中比治水責任更沉重的是“發(fā)展”的責任，較河流環(huán)境這“一票”更具分量的是經濟增長[8]。鑒于“河長制”績效考核在各級政府總績效考核中所占的比重太低，其考核結果對政府總的績效考核結果影響不大，但“河長制”管理的工作任務卻非常之大和嚴峻，因此，政府部門完全可以將主要精力用于在政府總績效考核中所占大但工作難度小、工作量少的其他工作。

1.4 “河長制”管理的基礎信息仍不全面

河湖水系的自然地理條件、地形地貌特征、水文氣象特征、生態(tài)環(huán)境狀況、土壤植被條件、自然資源狀況等，以及人口規(guī)模、土地資源的開發(fā)利用數量、經濟社會發(fā)展水平、產業(yè)結構布局等眾多要素綜合決定著河流的水文、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)和水污染特征，因此河湖水系的基礎信息統計十分重要，這同樣也是發(fā)現河湖水系問題的關鍵[9]。而全面統計和整理河湖水系的基礎數據的工作量龐大，且這些數據都還需準確、完整并及時更新以具備時效性。特別是目前對于很多地方“河長制”管理部門來講，其轄區(qū)內的水系分布、河流岸線、水質現狀和污染源特征的基礎資料仍未能調查清楚。此外，部分省市水資源和水環(huán)境監(jiān)測能力仍嚴重不足，河流取水用水臺賬和河流納污能力核算仍不準確，河流生態(tài)流量監(jiān)測數據不準甚至尚未確定，農村中小河流水質監(jiān)測數據缺乏，農業(yè)面源污染的監(jiān)測能力仍明顯不足，水土流失基礎數據仍普遍缺乏，涉河各行業(yè)監(jiān)測網絡覆蓋面也仍不齊全，“河長制”信息平臺基礎數據等支撐體系建設仍有待加強[10]。

2? “河長制”管理的對策建議

2.1 加強和完善“河長制”管理頂層設計

縱向上要深入分析和研究河湖水系的基本現狀，補充和完善河流“河長制”管理的實施方案內容，增強其可實施性并客觀評價方案實施的有效性，強化目標管理，制定總體目標及各階段性目標，補充和完善中期和長期管理方案，做到循序漸進、有效銜接;同時要著重解決當前所面臨的突出問題、補強短板，以實現河流持續(xù)健康發(fā)展為總體目標。橫向上統籌協調流域山水林田湖草的系統治理與區(qū)域多部門聯合治理，加強涉河各管理部門的聯動和各行業(yè)的對話與交流[11]。此外還需突破行政區(qū)界限，制定流域水安全保障方案、水域岸線管理方案、水生態(tài)修復方案及水污染治理方案等專項方案，細化各行業(yè)管理指標;同時結合區(qū)域治理，劃分重點片區(qū)進行分區(qū)治理，確保任務目標明確、方案具有可實施性。

2.2 將“河長辦”建成政府的直屬職能機構

要將“河長辦”建成政府的直屬職能機構，或者將“河長辦”設置在政府辦公室（如省委省政府辦公廳、市（縣）委市（縣）政府辦公室），以利于統籌協調各政府職能機構之間的工作并對其工作成效進行考核。同時應保障“河長辦”固定工作人員的數量、提升工作人員質量，在保留從政府職能部門內部抽調人員的基礎上，開辟多元化的人力資源獲取渠道，從高等院校、科研機構、企事業(yè)單位等招聘有志于“河長制”管理和生態(tài)文明建設的各類專業(yè)人才，有機實行多種聘用制度，長期聘用、短期聘用和臨時雇傭相結合，既增強管理機構的專業(yè)素養(yǎng)、提升其活力，又防止機構無度擴張或者走向官僚化。

2.3 提升“河長制”考核在政府部門總績效考核中的占比

各級黨委和政府應進一步強化“河長制”工作的重要性，并要求各級領導干部充分認識到“河長制”建設是實現“滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要”的有效途徑，是進行“生態(tài)文明建設和綠色發(fā)展”的必然要求;同時，要把“河長制”考核上升到與經濟發(fā)展考核同等重要的高度來抓，在充分研究和合理分析的基礎上，提升“河長制”考核在政府部門總績效考核中的占比。此外，還要加強行政問責機制、建立公眾問責機制，將環(huán)境保護職能部門監(jiān)督與政府環(huán)境績效考核相結合，確保“河長制”管理的有效實施并進而實現“河長治”。

2.4 完善河湖及流域監(jiān)測體系

逐步完善監(jiān)測體系建設，補充和完善水文、水利、農業(yè)、國土、環(huán)境和生態(tài)等行業(yè)和部門的基礎監(jiān)測設施，同時根據實際情況適當增加野外現場調查和統計頻次，對河流水量、水質、生態(tài)環(huán)境、農業(yè)非點源污染等主要指標實施在線實時監(jiān)測，及時并全面獲得河湖水系各方面的基礎信息，形成立體全面的監(jiān)測網絡系統，將多源數據進行系統整合，實現河湖水系智能化管理[12]。除此之外，還要加強對監(jiān)測數據的統計分析，及時掌握河湖水系水環(huán)境的整體和重點細節(jié)信息，以利于管理者隨時掌握實施方案落實情況并作出新的有效決策，從而提高河湖水系抗御風險的能力。

3? 專業(yè)人才培養(yǎng)策略分析

“河長制”作為我國近年來確立的一項河湖水系管理制度，自其誕生以來就對全國各地區(qū)河湖水體水環(huán)境和水生態(tài)質量改善產生了重要的積極作用;但多年來經濟社會的高速甚至是無節(jié)制的發(fā)展，我國很多河湖水體水質污染嚴重（尤其是城市河流）。因此，“河長制”也必將在今后很長一段時間內成為我國河湖水系的重要管理機制。“河長制”管理涉及水資源保護、水域岸線管理保護、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、執(zhí)法監(jiān)管等6大方面，工作內容多、工作量大，需要數量龐大的專業(yè)人員來參與管理和實施。但長期以來我國一直注重理工科的教學和研究，理工科與人文社會科學割裂較為嚴重;特別是全社會普遍性的重理輕文觀念，一時也難以改變。因此，“河長制”管理專業(yè)人才缺乏是當前各級“河長辦”共同面臨的主要問題。為了應對“河長制”管理人才緊缺的現狀，國內很多高校和研究機構紛紛開設了“河長制”培訓班，但培訓內容仍主要集中在諸如水環(huán)境治理、水生態(tài)修復、河道劃界與保潔、水系連通工程建設等具體工程和技術措施上，卻很少涉及河湖管理體系、政策制度、法律法規(guī)等“河長制”管理核心內容，因此無法滿足“河長制”管理實際工作的需要。

目前，我國各級地方政府大都主要依托水利部門來設立和運轉“河長辦”，“河長辦”的工作人員也主要從水利和其他政府職能部門內部抽調。由于不同職能部門所主管和負責的行政事務相對專一，因此所抽調人員的專業(yè)知識和專業(yè)技能也相對單一。而“河長制”管理涉及水利及市政的工程建設、環(huán)境保護與生態(tài)安全、相關的政策及法律和法規(guī)的制定、稅收及財政支付、行政管理與監(jiān)督等諸多方面。因此，僅具備某一專業(yè)背景和知識的管理人員難以適應“河長制”管理的要求，急需同時熟悉水利工程、工程管理、政策法規(guī)、財務經濟等多方面專業(yè)知識和技能的綜合性人才。

雖然國內外尚無成熟和類似的“河長制”管理專業(yè)人才培養(yǎng)模式供參考，但“河長制”歸根到底是為應對我國當前日益嚴重的水資源與水環(huán)境問題所提出的措施。而對于水資源與水環(huán)境綜合性人才培養(yǎng)模式，目前國外已開展了一些研究，主要通過水資源與相關學科交叉來適應未來發(fā)展，這也是目前國外水資源與環(huán)境學科發(fā)展的基本走向[13]。聯合國教科文組織下屬的水利經濟研究所（UNESCO-IHE）主張水資源與水環(huán)境的教學與科研范圍應包括水資源安全、環(huán)境完整性、城市供水與污水治理、水資源管理與治理、水資源管理信息系統等五個方面，包括（但不限于）水文學、水資源學、環(huán)境學、工程學、地理學、地質學、氣象學、水力學、生態(tài)學、社會學、管理學、經濟學、法學等多個學科門類的交叉。美國喬治亞洲水資源規(guī)劃與政策中心、加拿大新英格蘭大學水政策研究中心、澳大利亞南澳大學水資源政策與法律比較研究中心、意大利博格尼能源環(huán)境政策研究中心等基本上是按照這一模式來構建的。

4? 結語

“河長制”是在我國“水危機”嚴峻的當下從河流水質改善領導督辦制、環(huán)保問責制所衍生出來的水污染治理制度，作為我國新時期的河湖水系管理新策略，具有中國特色，是催生河清水潔的可行制度。目前該制度仍處于摸索和完善期，國內外尚無成功經驗可以套用。加之“河長制”管理內容多、任務重、涉及面廣，在實施過程中難免會出現各種各樣的問題。因此，應加強調研和總結，及時發(fā)現問題、總結經驗，不斷提升“河長制”管理水平，從而從根本上改善河湖水系水環(huán)境和水生態(tài)質量，滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

參考文獻

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