職業教育提質培優的根本保證：以制度建設為核心推進治理體系與治理能力現代化

趙昕?高鴻

摘 要 加快推進治理體系與治理能力現代化是實現職業教育現代化的關鍵一環，是職業教育高質量發展的根本保證。制度設計是所有職業教育治理活動的邏輯起點。在國家頂層制度設計與政策推動下，我國職業教育治理建設改革實踐已卓有成效。面對當前職業教育治理中存在的法律體系不健全、標準不完善、多元共治格局尚未形成的問題，全面提升職業教育治理能力應以制度建設為核心，著力于構建完善的法律體系，完善國家職業教育制度，理順多元治理體制機制，強化產教融合制度，以及健全治理評價機制等五個方面。

關鍵詞 制度建設;職業教育治理;治理體系;治理能力;職業教育提質培優

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2020）36-0012-06

黨的十九屆四中全會從十九大已確立的戰略目標和重大任務出發，明確了提升教育治理體系和治理能力現代化水平的總體方向和重點任務。職業教育治理是教育治理的重要組成部分，加快推進職業教育治理體系與治理能力現代化是實現職業教育現代化的關鍵一環，核心就是要通過現代化的制度體系來解決誰來治理、治理什么、治理模式以及治理成效問題。其中，制度建設是具有根本性、全局性、穩定性和長期性的核心問題。面對職業教育復雜的發展環境和多元主體共治問題，制度設計應該成為所有職業教育治理活動的邏輯起點[1]，要充分發揮制度優勢并將其更好地轉化為治理效能。

一、全面提升治理能力是職業教育高質量發展的根本保證

2019年1月，國務院印發《國家職業教育改革實施方案》（以下簡稱“職教20條”），開篇提出了職業教育是不同于普通教育的類型教育的論斷，明確了職業教育在我國教育體系中的定位，成為未來職業教育改革與發展的基本遵循;同時，“職教20條”進一步提出，要用5～10年時間，推動職業教育實現由政府舉辦為主向政府統籌管理、社會多元辦學的格局轉變[2]，為推進職業教育治理體系和治理能力現代化明確了目標和任務。2020年9月，教育部等九部門聯合啟動實施《職業教育提質培優行動計劃（2020-2023年）》（以下簡稱《行動計劃》），明確了職業教育改革的重心要轉到提高質量上來，這既是對“職教20條”部署的改革任務進行的再分解、再落實，又突出了提質培優、增值賦能這條主線[3]。同時，為促進職業教育發展制度更為健全，《行動計劃》中明確提出將“加快推進職業教育治理體系和治理能力現代化”列為職業教育改革發展的重大任務。黨的十九屆五中全會將“高質量發展”作為我國“十四五”時期經濟社會發展的主題，并部署了“建設高質量教育體系”的目標任務。習近平總書記指出，新時代新階段的發展必須是高質量發展。中國職業教育已經進入了高質量發展的新階段。未來職業教育的發展必須堅持“質量為先、質量為線、質量為宗”。

治理現代化是職業教育現代化的重要組成部分。職業教育的“職業”與“教育”雙重屬性決定了其治理體系的復雜性。現代職業教育治理體系是一系列制度的集成，是新時代職業教育有序運行的制度載體與機制供給保障[4]。現代職業教育治理體系與治理能力是一個有機的整體，完善的治理體系是提升治理能力的基礎，而治理能力提升才能更有效且高效地發揮治理體系的效能。現代化的治理體系、高水平治理能力可以有效提高職業教育制度的運行效率，降低治理風險與成本。以制度建設為核心推進職業教育治理體系與治理能力現代化，就是要堅持改革創新，推動職業教育從管理到善治的轉變，實現以更優的制度保證更有活力、更高質量的現代職業教育。

二、頂層制度設計與政策推動下的我國職業教育治理現代化建設成效

職業教育治理體系與治理能力建設是職業教育綜合改革的重點領域。這既是經濟社會發展進入新階段對職業教育改革與發展的客觀要求，也是我國職業教育實現規模發展后走向內涵發展的必然選擇。在這一過程中，國家層面的頂層制度設計、政策推動與基層的創新性實踐相結合，以多樣化的項目為載體，職業教育的治理體系建設不斷推進，治理能力不斷增強，“十三五”以來取得了顯著成效。特別是“職教20條”的印發，對職業教育治理體系與治理能力現代化建設起到了巨大的推動作用。從中央到地方，積極貫徹落實“職教20條”相關規定，在完善制度標準體系，推進產教融合校企合作、鼓勵多元主體參與構建多元辦學格局等方面進行了卓有成效的改革實踐。

在制度標準建設上，2018年11月，由國務院領導同志牽頭負責的國務院職業教育工作部際聯席會議制度正式建立，為進一步加強對職業教育工作的領導，強化統籌協調，形成工作合力提供了強大的制度保障。2019年12月，《中華人民共和國職業教育法修訂草案（征求意見稿）》向社會公布，標志著《職業教育法》的修訂工作已經取得實質性進展，將為構建職業教育現代治理體系提供堅實的法律支撐。五位一體的職業教育國家教學標準體系不斷完善，現已發布中職專業368個，高職（專科）專業779個，本科層次職業教育試點專業80個，已修（制）訂并發布347個高職和230個中職專業教學標準，以及51個職業學校專業實訓教學條件建設標準和136個專業類頂崗實習標準[5]。2019年2月，1+X證書制度試點工作全面啟動，遴選了73家職業教育培訓評價組織，開發了92個職業技能等級證書和標準，絕大多數是行業龍頭企業，充分調動了社會力量參與職業教育的積極性，促進了行業、企業對職業教育的深度參與。

在產教融合制度建設方面，我國政府引導社會力量參與職業教育治理的領域主要集中在資源共享、資源分配和人才培養等方面，其方式主要是政府通過政策來引導[6]。伴隨著我國經濟社會進入高質量發展階段，國家層面不斷加強產教融合發展的頂層設計，近年來出臺了一系列推動產教融合、校企合作的相應法規與指導性政策，產教融合制度體系不斷完善。2018年2月，由教育部、國家發展改革委等六部門制定的《職業學校校企合作促進辦法》正式印發，健全了企業參與制度，為職業教育深化校企合作發展提供了具體操作性依據和法律保障。現代學徒制試點正在全面推進，現已布局558個試點單位，參與的企業達到2200家，覆蓋了1000多個專業點[7]。依據2019年9月國家發展改革委、教育部等六部門印發的《國家產教融合建設試點實施方案》，24家企業被列入國家先期重點建設培育的產教融合型企業名單，全國31個省級行政區（除港澳臺）中，有27個省市自治區以及幾十個城市結合本區域實際發布了落實文件，現已培育產教融合型企業800多家、試點建設產教融合型城市21個，構建了以城市為節點、行業為支點、企業為重點的產教融合新模式[8]。職業教育集團化辦學作為實現產教融合、校企合作最直接最有效的模式，將學校、行業企業等市場主體和人才培養的各個環節有機聯結，形成了“政校企行”合作的良好局面，更好地發揮了企業主體作用。據統計，我國現已成立了1500個職業教育集團，參與企業達到3萬多家[9]。企業、行業組織等社會力量越來越多地參與到職業教育專業教學標準制定、職業技能等級標準及證書的開發等實際環節中。2019年，26個行業教學指導委員會積極組織行業企業和職業學校的專家，指導牽頭學校，完成了中等職業學校15個專業大類、46個新增專業教學標準和核心課程標準的研制工作。行業的全方位參與和指導，為推進職業教育的課程教學改革，提升人才培養質量奠定了良好基礎。

三、當前我國職業教育治理現代化建設亟待解決的制度困境

職業教育的本質特征與現代治理的內在要求決定了職業教育治理主體的多元性。作為一種類型教育，職業教育治理體系建設的特色性在于行業企業的參與及其在其中扮演的重要角色。職業教育治理的現代化建設要求以完善的制度建設為依托，以實現職業教育現代化為目標，核心是使政府、行業企業、職業學校以及社會組織等各利益相關主體之間建立起協調關系，實現多元主體共同治理。職業教育現代化繞不開職業教育治理能力現代化，在近年來的職業教育改革發展實踐中，促進行業企業深度參與、深化產教融合，健全行業企業參與制度始終是核心議題，也是熱點、難點問題，盡管已取得可喜的成效，卻仍面臨著諸多瓶頸性的障礙，主要體現在法律、標準、結構與機制等方面。

（一）法律和制度體系建設尚不健全

目前，直接規范職業教育辦學行為的法律主要是《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國職業教育法》等，校企合作法律制度建設是職業教育法律制度體系建設的核心問題。在現有的法律體系下，對于政府、職業學校、行業組織和企業等各治理主體的責權利以及地位與作用并未予以明確，特別是行業企業等關鍵利益相關主體參與協同治理缺乏必要的法律基礎與法律依據，參與的積極性缺乏法律保障，這在很大程度上阻礙了行業企業治理主體作用的發揮，致使行業企業參與辦學的動力不足。當前的校企合作多為教育部門自上而下的政策導向驅動，但地方性法規和國務院相關部門制定的相關政策力度有限。同時，職業教育治理的相關基本制度，如決策管理制度、招生制度、質量評估與保障制度、國家資格框架制度、經費撥款制度、勞動力市場需求預測和反饋制度等也亟待制定并完善[10]。

（二）標準體系有待完善

當前，我國職業教育治理體系不完善，治理能力有限，導致我國職業教育治理現代化進程處于粗放、不均衡的狀態[11]，其具體表現就是符合職業教育發展需求的標準體系尚不完善。提高職業教育治理質量、提升治理效能必須標準先行。高質量、現代化的職業教育體系應有符合其自身特色的標準體系與之相匹配，在學校設置、專業設置、層次結構、人才培養方案、教學實施、教師團隊等相關辦學要素上突出職業教育特有的類型特征，而不是借用普通教育的標準體系，如職業教育的學位制度、本科職業學校的設置標準，以及全面覆蓋中等、專科、本科職業教育的專業目錄及專業設置管理辦法等。從這個意義上說，當前我國的職業教育并沒有形成自身獨有的健全的標準體系，標準的數量、結構尚未形成全覆蓋，標準間缺乏協調性，需要從碎片化向系統化轉變;現有的部分標準質量不高、定位不夠清晰，存在老化滯后的現象，可操作性不強;同時，現有標準缺乏明確的運行機制，由誰制定、誰實施、如何實施以及誰來監督等問題亟待解決。

（三）多元共治的格局尚未形成

當前，我國職業教育仍然是以政府的行政管理為主，尚未形成多元共治或多元治理主體協調共振的局面。一是政府部門間對于職業教育的管理缺乏順暢的統籌協調機制，權責分配不明確，存在條塊分割、資源分散、效能不高的狀況，難以形成發展職業教育的合力。如用人的勞動就業制度與育人的職業教育制度分離，勞動人事部門與教育行政部門在職業教育和職業培訓管理職能上交叉，勞動力市場的用人需求與職業教育的育人供給之間存在供需關系上的脫節。二是市場仍是治理環節中的最薄弱因素，政府經常是集設計、管理、監管和評價等多重角色于一身，職業學校對于政府過于依賴，市場缺乏參與的能動性。三是行業組織（協會）未能深度參與到現代職業教育治理中來。由于目前我國的行業協會成熟度還遠遠滯后于經濟轉型和市場發展，行業協會組織能力較弱，參與治理的主體責任意識淡薄，缺乏職業教育委員會、考試委員會、仲裁委員會等部門專門負責職業教育的機構，目前僅有“行業職業教育教學指導委員會”（簡稱行指委）負責行業（專業）職業教育教學工作的指導和服務，咨詢機構的組織定位限制了我國行業協會的治理權責。同時，行業協會較少參與職業教育與培訓的質量監督與評價，在教育質量監督與評價中缺少話語權。四是職業學校在當前職業教育治理體系中的自主空間不足。職業學校自主辦學的法律地位并不清晰，在行政主導的制度環境下，壓縮了職業學校的自主空間，職業學校在現代職業教育治理體系中仍處于較為弱勢地位。

四、以制度建設為核心全面提升職業教育治理能力的行動方略

2020年10月，黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要“加大人力資本投入，增強職業技術教育適應性，深化職普融通、產教融合、校企合作，探索中國特色學徒制，大力培養技術技能人才”。《行動計劃》中提出，要“實施職業教育治理能力提升行動”。推進職業教育治理體系和治理能力現代化，就是要適應國家治理體系和治理能力建設，根據職業教育發展的自身規律和實現職業教育現代化的基本要求，以類型教育為基點，以構建政府、學校、社會新型關系為重點，以制度創新為主要著力點，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、行業企業及其他社會組織廣泛參與的格局，為職業教育更有活力、更高質量的發展提供強有力的保障。

（一）構建更為完善的法律體系，奠定職業教育依法治理基礎

依法治理是職業教育治理體系現代化建設的根本保障。《職業教育法》是推進職業教育治理體系現代化的制度邏輯起點。推進中國特色職業教育治理體系的現代化，涉及多元主體，利益關系錯綜復雜，需要構建一種新型的職業教育治理秩序，只有依法治理才是治本之策。當前，《職業教育法》的修訂工作已經取得實質性進展，修訂后的新法將有效加大職業教育發展的法律供給，針對現行法律法規中的空白點和滯后處，明確職業教育各治理主體——政府、社會組織、職業學校和企業的法律地位、權利、責任和義務，以及各主體在發展職業教育中的作用和功能定位，通過具有可操作性的激勵性政策，激勵行業企業參與職業教育。同時，《職業教育法》作為單項法律，其修訂還涉及與上位法及其他相關法律的配套、銜接問題，以構建起更加完善的職業教育治理制度框架，為職業教育各利益相關主體參與職業教育治理提供程序原則與法律保障，從而實現職業教育治理從“權威型支配”到“法理型支配”的根本轉型，走上依法治理的軌道。

（二）加強國家職業教育制度與標準建設，提升職業教育治理效能

職業教育治理體系和治理能力是中國特色職業教育制度及其執行能力的集中體現。推進職業教育治理現代化，保障職業教育高質量發展必須加強職業教育相關制度與標準建設，強化對國家教育標準體系的頂層設計，形成富有中國特色的職業教育標準體系，全面實現職業教育治理的制度化、規范化、程序化。

“職教20條”提出，要“將標準化建設作為統領職業教育發展的突破口”“發揮標準在職業教育質量提升中的基礎性作用”“健全國家職業教育制度框架”。《行動計劃》中提出，要“健全職業教育標準體系”，并明確了未來職業教育標準體系建設的導向與重點。近年來，國家職業教育標準建設成效顯著，具有中國特色的職業教育國家教學標準體系框架基本形成，職業教育人才培養有了專門的制度和標準可以依據。未來一段時期內，我國職業教育制度框架與標準建設的重點將聚焦于新時代職業教育高質量發展的新需求，建立健全并完善相關制度標準，繼續推進相關試點工作及制度建設工作，并切實推進各項制度、標準在職業學校落地。主要包括：一是保障職業教育宏觀發展和體系完善的制度建設，包括國家職業資歷框架體系、職業教育招生考試制度、職業教育學位制度等;加強職業教育經費投入制度建設，完善職業教育生均撥款制度，健全教育財政投入穩定增長的長效機制;執行嚴格的就業準入制度和勞動力市場公平待遇制度等。二是完善職業學校辦學標準，包括適時修訂中職學校、高職學校設置標準，研制本科職業學校設置標準，實施職業學校教師、校長專業標準，制定“雙師型”教師標準，統籌修（制）訂銜接貫通、全面覆蓋的中職、高職、本科專業目錄及專業設置管理辦法并依據發展需求持續更新。三是分層分類構建國家、省、校三級專業教學標準體系。國家層面修（制）訂面向產業急需領域和量大面廣的專業教學標準，省級層面根據區域經濟社會發展實際需求補充制定區域性標準，學校層面在全面落實國家和省級標準的基礎上，結合本校實際開發具有校本特色的專業教學標準，形成完整的具有職業教育特色、符合職業教育發展需求的標準體系[12]。同時，職業教育標準體系的開發與構建要充分發揮行業企業的治理作用，使其深度參與其中，真正實現產教深度融合。目前已開發的中、高職專業教學標準以及1+X證書制度試點就是行業企業以及社會培訓評價組織深度參與的典型范例。

（三）理順多元治理體制機制，推動職業教育由管理向善治轉變

目前我國職業教育實行的是分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與的管理體制。實現職業教育治理體系和治理能力現代化的核心是管辦評分離。推動職業教育向多元辦學的格局轉變，需厘清政府、學校、行業企業以及其他相關社會組織的邊界、相互關系以及各自的權責定位，改變傳統的政府單主體治理模式，逐漸轉向新型的政府、市場主體和職業學校三維框架下的多元主體共治模式[13]。

一是堅持黨的全面領導，加強統籌協調。擴大省級政府教育統籌權。整合政府職能，提升政府宏觀統籌能力，理順職業教育管理體制。按照中央關于政府機構改革和職能轉變的要求，減少部門職責交叉和分散，改變教育、人社、工信等部門多頭管理局面，建立從上到下的統一歸口管理機構，實現職業教育和培訓的統一歸口管理。加強部門之間的政策協調，統籌教育行政部門、勞動人事部門和專業部委、行業協會及企業的相關資源，實現人力資源培養和使用的綜合配置、協調發展。充分發揮中央和地方積極性，實現整體推進和先行先試相結合，繼續鼓勵和支持各地結合區域實際，開展職業教育管理體制改革試點，進一步理順地方職業教育管理機構和職責分工。中央層面通過宏觀管理和指導的方式統籌職業學校相關標準體系的建立，如專業目錄的修訂、專業教學標準體系的建立等;地方層面則主要通過指導的方式統籌地方職業教育發展。

二是推動學校依法自主管理，有效落實職業學校辦學自主權。加快推進政府職能轉變，積極簡政放權。實現從一元治理到多元治理，從中央集權到地方分權，從管制政府到服務政府的轉變。完善現代職業學校制度，落實且有效行使辦學自主權。推進政校分開，建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度。國家和省級教育行政部門的主要職責是對職業學校的教育教學進行管理和指導，充分彰顯學校的辦學主體地位，減少政府不必要的干預，最大程度地保護學校的辦學積極性與主動性，激發學校辦學活力。充分落實職業學校在依法自主設置專業，自主選用或者編寫專業課程教材，自主設置教學過程和學習制度以及在人事管理、“雙師型”教師評聘、內部收入分配和招生等方面的辦學自主權，支持學校在限額內自主設立內設機構，按規定自主設置崗位、自主確定用人計劃、自主招聘各類人才。建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向。

（四）進一步強化產教融合、校企合作制度保障，構建校企命運共同體

產教融合是職業教育治理的主線。近年來，國家層面一系列政策的出臺為產教融合的不斷深化提供了堅實的保障。產教融合型企業培育、現代學徒制試點、示范性職業教育集團遴選、1+X證書制度試點等項目的實施有效地促進產教融合校企合作向深度、廣度發展。但與發達國家相比，與我國加快發展現代產業體系，推動經濟體系優化升級對高素質、技能型人才培養的要求相比，我國職業教育產教融合校企合作在制度建設等方面還存在著許多瓶頸性的問題。因此，在“職教20條”和《行動計劃》中，深化職業教育產教融合、校企合作仍是核心議題。

一是要完善并不斷創新產教融合校企合作一體化協同育人機制。拓寬合作領域，尋找利益結合點，實現校企互利共贏。職業學校應根據人才培養需要主動與具備條件的企業進行深度合作，實施訂單培養、引企入教、引企駐校、引教入企、現代學徒制和企業新型學徒制等多種合作模式協同育人;鼓勵職業學校探索建立企業學院、產業學院，創新多元主體合作與運行機制，促進教育和產業聯動發展。二是建立激勵機制。通過經濟手段調動企業參與職業教育校企合作的積極性。國家和省級層面建立健全產教融合型企業資質認證與保障機制，協調相關部門，切實將“金融+財政+土地+信用”組合式激勵政策落到實處，以規范與激勵相結合的形式，通過自上而下的政策推動與環境創設，鼓勵更多企業積極參與到職業教育改革發展中，并保證參與質量，將企業開展職業教育的情況納入企業社會責任報告。三是大力推進產教融合制度創新。鼓勵多元主體多種形式參與辦學，推進職教集團治理結構與機制創新，充分發揮職教集團作為產教融合制度創新的重要載體作用，探索多樣化的發展模式，推進職教集團從規模發展轉向內涵發展。支持發展產教融合型企業，探索建立基于產權制度和利益共享機制的校企合作治理結構與運行機制。完善相關法律制度，鼓勵并支持混合所有制、股份制辦學等多元主體辦學形式，完善法人治理結構的法律保障，推進職教集團實現實體化運作、規范化運作。建立合理的投資人回報機制，吸引或調動社會與企業資源參與舉辦職業教育。將國家推動職教集團發展與建設產教融合型企業的有關政策相結合，實現政策層面的優化、配套與互補。四是強化行業組織在職業教育治理中的主體作用。以法律形式確立行業組織在職業教育中的地位和作用，設立由行業主導的職業教育管理機構，充分發揮行業組織在規劃、參與、監督、評價職業教育中的重要地位。

（五）健全治理評價機制，保障職業教育高質量發展

《行動計劃》針對“職教20條”中提出的完善辦學質量督導評價機制要求進行了進一步細化。在推動職業教育高質量發展進程中，辦學質量督導評價的作用將進一步凸顯，推動辦學質量督導評價標準與體系的客觀性、規范化、綜合化，評價主體的多元化，評價方法的多樣化與科學化是建立并完善辦學質量督導評價機制的核心內容。

一是完善職業學校辦學質量考核機制。強化政府宏觀統籌管理，建立并完善凸顯職業教育特色的職業學校評價制度，明確評價導向，依據各類職業學校的發展實際與發展特點，制定科學合理、動態調整的辦學質量考核指標。二是完善多方參與的質量監管評價機制。將社會評價作為衡量職業教育質量的重要指標，加快建立行業企業參與的質量評價機制，鼓勵行業企業履行其參與職業教育質量評價的權利和義務，發揮其評價主體作用。加快培育獨立于教育部門的專業教育服務機構，制定專業機構和社會組織參與職業教育評價的資質認證標準。擴大行業協會、專業學會、基金會等各類社會組織參與職業教育評估評價。三是強化國家職業教育督導，構建國家、省、校三級職業教育督導體系。完善職業教育督導評估辦法和評估指標體系，強化督導內容的規范化、標準化，發揮職業教育督導監督、導向、激勵和調控功能;健全管理制度，逐步完善督導機構建設，建設一支數量充足、專業水平較高的職業教育督導隊伍，提高督導工作的專業化水平。依法對職業教育辦學實施督導和評估監測，完善職業教育督導和評估監測報告發布制度，鞏固國家、省、校三級質量年報發布制度。建立健全公示、公告、約談、獎懲、限期整改和復查制度;建立督導意見的整改落實保障約束機制，健全問責機制，提高教育督導的權威性和實效性。

參 考 文 獻

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Abstract? To accelerate the modernization of vocational education governance system and capacity is a crucial part of the modernization of vocational education， and is also the fundamental guarantee for the high quality development of vocational educaiton. The system design is the logical starting point of all vocational education governance activities. With the promotion of the national top-level system design and policy， the great achievements have been made in the reform practice of vocational education governance. Facing with the problems such as the unsound legal system， imperfect system of standards and the unshaped governance model based on collaboration， participation and common interests， in order to comprehensively improve the vocational education governance capacity， we should put the institutional improvements at the core， focus on building a sound legal system， improve the national vocational education system， straighten out the diversified governance systems and mechanisms， strengthen the institutional system for promoting integration between industry and education， and improve the governance evaluation mechanism.

Key words? institutional improvement; vocational education governance; governance system; governance capacity; Improving Quality and Cultivating Excellence of vocational education

Author? Zhao Xin， research associate of Liaoning Institute of Education （Shenyang 110032）; Gao Hong， researcher of Liaoning Institute of Education