新中國70年海關領域經貿合作的演進歷程與未來趨勢

馬永飛 慕振龍 張術杰 蒙少東 陳春娣

[摘要]要實現中國海關的國際合作目標“與中國在國際舞臺上的地位相適應，與中國海關在國際海關中的地位相適應”，海關就要緊跟國際海關發展的潮流，積極開展非傳統職能方面的研究和探索，增強合作的主動性，全方位、多渠道、深層次地開展海關國際合作，切實維護國家主權、安全和發展利益，不斷提升中國海關參與和處理國際事務的能力。文章結合筆者實踐，探討了新中國成立70年來，海關領域經貿合作的演進歷程與未來趨勢。

[關鍵詞]國際合作;全球貿易;開放式經濟

[DOI]1013939/jcnkizgsc202009005海關處于國家對外開放的最前沿，是重要的涉外部門，海關工作帶有與生俱來的涉外性和國際性。中國海關的國際（地區）合作工作（以下簡稱海關國際合作）是對外交往活動的組成部分。中國海關通過參與有關國際組織及各國海關間的交流互助活動，發展同各國家和地區海關間的友好往來與合作，服務國家外交和對外經貿大局，服務海關自身改革和建設，提升作為國際組織一員參與并處理國際海關事務的能力和地位，展示中國海關形象。

伴隨新中國海關的成立，海關國際合作隨之展開。新中國成立初期，國家領導人確定了為世界和平和人類進步崇高目標努力和倡議和平共處五項原則的外交方針，中國海關開始與社會主義陣營海關建立聯系和合作。20 世紀50 年代，根據中蘇兩國協議，前蘇聯派出海關專家來華提供幫助、指導工作。1964年，阿爾巴尼亞海關與中國海關簽訂了新中國海關史上第一個互助合作協議，新中國海關開始走向世界。1966—1976年，海關各項工作受“文化大革命”影響，與國際交流合作工作也趨于停頓。改革開放以后，海關國際合作得以恢復并穩步發展。

在多邊合作領域，1983年7月，中國海關正式加入海關合作理事會（即世界海關組織（Word Customs Organization，以下簡稱 WCO）），中國海關在國際海關舞臺上的作用和地位得到國際海關界的矚目并日益突顯。一方面中國海關積極參與《關于簡化和協調海關業務制度的國際公約》（以下簡稱《京都公約》）、《關于防止、調查和懲處違犯海關法罪實行行政互助的國際公約》（以下簡稱《內羅畢公約》）、《商品名稱及編碼協調制度的國際公約》等國際公約的修訂工作;另一方面主動發揮中國海關的作用，積極參與和處理國際海關事務。從1993年起，中國海關開始參與世界海關組織工作，多次擔任亞太地區代表（副主席）之職。2004 年 1 月，世界海關組織亞洲和太平洋地區情報聯絡中心（以下簡稱亞太 RILO）移址北京，中國海關承擔起 WCO 亞太地區情報聯絡中心的日常業務工作。中國海關馬永飛等同志派駐中心承擔了情報分析等工作。中國海關在北京還先后成功舉辦了WCO第32 屆政策委員會會議，第 5 屆及第 11 屆亞太地區海關署長會議，第 4 屆亞太地區聯絡官會議和第 19 屆亞太地區執法聯絡官會議等，在上海承辦亞太經合組織（APEC）海關與商界對話會，APEC 海關手續委員會世界海關組織第 64 屆政策委員會會議。在深圳主辦亞歐會議首屆海關署長會議。

為更好地開展與世界海關組織及各國海關間的交流與合作，海關總署設有國際合作司，作為海關系統外事工作管理的職能部門，主要負責海關國際合作的政策制定，并在廣東分署和上海、深圳、昆明、烏魯木齊等海關設有外事工作辦公室，負責海關關際合作工作。隨著中國海關更多地參與國際海關合作事務，海關總署先后在中國駐比利時大使館（2005 年調整至駐歐盟使團）、中國駐俄羅斯大使館、中國駐美國大使館設立海關機構，負責中國海關的國際合作協調聯絡工作，在中國駐世界貿易組織（Word Trade Organization，以下簡稱 WTO）使團、中央政府駐香港聯絡辦公室也派有海關工作人員。

在雙邊合作領域，截至 2018 年年底，中國海關已與117個國家或地區海關建立起友好合作關系，簽署了42個雙邊海關協定，覆蓋57個國家和地區，其中，中國海關主導了東盟10+1、大湄公河次區域（GMS）、上海合作組織（SCO）等區域海關合作。在區域合作層面，中國海關近年來不斷組織上海合作組織、亞太經濟合作組織（APEC）、中亞八國、大湄公河次區域及東盟等合作機制框架下的海關合作，參與國際海關間技術、反恐、知識產權保護合作，增進與港、澳、臺海關之間的聯系與配合，為擴大中國海關的國際（地區）合作與交往，促進國家對外經濟貿易發展和科技文化的交流發揮了重要的作用。

持續實施對外開放的總方針，不僅能較好地把握產業結構調整的機遇，在擴大進出口貿易、吸收外商直接投資及促進經濟高速增長和發展等方面也取得顯著成效，使得中國成為經濟全球化受益最大的發展中國家之一。目前，中國既面臨世界經濟多極化和全球化曲折發展背景下綜合國力的激烈競爭，也面臨全方位對外開放條件下國家發展和安全利益維護、外交形勢更為復雜、對外合作中的不確定因素增多的嚴峻考驗。在面臨越來越多來自外部、內部的考驗下，在考慮國家安全重要性的前提下，中國海關需要把合作放在國家外事工作的角度上，以大國外交的角度來解決問題。在越來越嚴峻的全球化背景下，中國海關應該運用自身的智慧，為國家貢獻更多的力量，包括政治和經濟利益等多個方面;可以廣泛推廣MOU合作機制、充分借鑒海內外先進經驗，根據國際合作的基本原則與方法，合理地為我國的政治經濟建設添磚加瓦。

從權變視角出發，我國可以將經濟全球化視為海關管理超越國界的“超宏觀環境”，經濟全球化深化發展的新趨勢必然導致這一環境的變化，為了實現海關的效率和效能，海關必須對此挑戰做出反應。同時從海關現代化能力建設角度看，有效的外部合作是現代海關的重要特征和必由之路，而與國外政府、海關與商界的國際合作是這一外部合作的重要組成部分。為增強國際合作的主動性，匹配中國綜合國力和國際地位，在雙邊、地區及多邊等各個層面上，應實施并創新海關國際合作的策略。

在國際公約方面，我們仍然有很多可以努力的方向，具體可以通過體現海關估價、簡化和協調海關手續、保護知識產權、增強法律透明度、履行國際義務等方式，為拓寬國際間執法互助、監管的互認、數據的互換等國際合作新局面提供法制體系保障;并以此作為基礎，爭取加入這些公約。在東亞、東盟和大湄公河次區域等周邊國家海關與我國開展合作的強烈意愿的前提下，我國應發揮區域大國的作用，帶領周邊國家深入世界海關組織的活動，深入參與規則制定，幫助發展全球貿易與簡化海關手續，并為我國經貿合作降低成本。世界海關的戰略構想如下表所示。

MOU的主要功效在于海關與商貿組織聯手協作，共同打擊形形色色的進出境違法犯罪活動。面對當前跨境（地區）走私毒品案件上升的勢頭，我國海關在加強港澳臺海關、警方等禁毒執法溝通及擴展境外協作渠道的同時，實現境內外執法單位的整體聯動，就必須大力推廣MOU制度。從歐盟、美國、日本等國家和地區海關近幾年打擊走私及侵權等情況來看，國際上普遍面臨的難題是政府不斷賦予海關新的職能和海關人員短缺和經驗的不足。解決這一矛盾的有效辦法是推廣MOU制度，促進企業守法自律。鑒于MOU得到了多個國際組織的認可，我國海關應當根據需要更多地與合作區域內企業簽訂MOU，使貿易雙方在享受海關便利時，主動承擔按要求建立的企業內部約束機制的義務，促進國際貿易更加有序。關稅部門清繳欠緩稅、保稅部門改革管理核銷手續等，都可以考慮引入MOU制度。

中國海關在參與國際海關事務，包括開展國際執法與業務合作時，必須牢牢記住使命，讓合作朝著有利于國家利益的方向發展，這是一代海關人的使命，也是兼顧未來的必然道路。

從中國海關到地方海關，都要時時刻刻提高政治站位，時刻保持清醒頭腦，要做到隨時有應變處置重大政治、敏感問題的能力，尋求國際合作的利益最大化，在雙邊以及多邊合作上，中國海關應充分融合國別合作及海關業務合作，進一步豐富合作內容，打造出全新立體的對外格局。

一是始終堅持積極參與和發展雙邊FTA，鞏固“依托周邊，拓展亞洲，兼顧全球”的總體布局，以與我國經貿關系密切、貿易保護程度較高、市場規模大且競爭力較強的國家和地區作為重點簽約，推進參與雙邊FTA總體戰略規劃的實施，對合作的影響進行詳細而科學的評估，使各方面力量更加有序并有效地發揮效應。

二是加強與發達國家之間的合作，借鑒發達國家的經驗，特別是在供應鏈安全與便利、邊境一體化管理、知識產權保護等非傳統職能領域。在此過程中也要注重與發展中國家關于海關現代化建設、打擊商業欺詐等領域的合作，探索共同發展的道路。這些道路可以包括高層訪問，技術交流。全面推動中歐、中美之間海關在原產地、統計、貿易便利化、傳統領域執法、技術合作以及反恐、知識產權等新興領域之間的合作。

針對多邊事務，海關應繼續發揮國際司、國際執法合作室等部門的特點和優勢，向海關涉外單位推廣國際海關先進經驗和成功做法，為我國海關改革與現代化建設提供有益的參考，切實發揮中國海關國際問題研究中心的作用，增強我國海關參與國際海關合作的整體針對性和有效性。

一是進一步鞏固和完善國際合作工作聯絡員、聯席會議、協議評估等機制，深化各業務領域合作，為參與海關國家合作提供現實支持。在國際標準化合作、反恐、行政互助、貿易安全與便利、知識產權邊境保護等方面加大投入，通過為其他國家提供培訓和技術援助支持的方式，增強我國的國際影響力。

二是利用多邊定期會晤、談判和高級別官員的互訪等平臺，維護、鞏固并發展中國海關與世界各地海關的友好合作，積極學習借鑒發達國家對于傳統業務的成熟經驗，同周邊與我國有較大貿易額的國家建立長期、穩定的合作伙伴關系。壯大我國海關組織在國際海關組織中的力量，為我國的政治經濟發展創造良好的外部環境。

隨著國際合作領域不斷的拓寬，海關區域性國際合作在新的形勢下被賦予越來越多的內涵。目前，我國已與4個區域性組織展開合作，區域性組織有大湄公河次區域（GMS）海關合作，東盟海關合作，中亞區域經濟合作（CAREC）下的海關合作及上海合作組織海關工作組。

為了擺脫長期游離在外的局面，中國海關也應該利用好APEC平臺，做好應對區域經濟貿易組織包括多邊和雙邊自由貿易區的準備，最大限度利用“兩種資源”和“兩個市場”，為我國在貿易自由化的時代大背景下，爭取更大更高的利益。

在新的階段，中國海關按照“大國是關鍵、周邊是首要、發展中國家是基礎、多邊是重要舞臺”的外交布局，加強地方海關對外合作交流，突出駐歐盟、美國、俄羅斯等地大使館海關組前沿作用。發揮好現有并考慮擴大完善海關駐外機構網絡，利用這些窗口和橋梁收集信息，幫助對外企業切實解決通關手續、投資發展等方面的問題。在互惠互利的基礎上實施好各項海關雙邊協議，充分利用和體現區域合作優勢。

與此同時，認真分析國家對外貿易與WTO規則面臨的新情況、新問題，推進上海合作組織、東盟10+1、東盟10+3、APEC等區域海關合作，積極探索“一站式”海關檢查、“單一貿易窗口”、聯合作業、海關信息交換、統一載貨清單等合作試點項目，爭取在區域海關組織中發揮更重要作用;在兩岸經貿合作領域，內地可以對臺灣實施更加開放的政策，通過簽訂CEPA，或建立具有FTZ性質的特殊區域（如“兩岸經濟合作區”），為促進和深化兩岸經濟合作開辟新的路徑，創造便利寬松的合作環境，實現兩岸經濟優勢互補、互惠互利、共同發展。

同時，繼續加強與港澳臺地區海關機構的合作力度，完善在情報交流、數據交換、聯合打擊走私及案件協查等方面的合作機制。通過海關學會、口岸協會、保稅區出口加工區協會等民間組織的特殊身份，積極穩妥地與臺灣關稅協會開展非官方合作與交流，不斷增進兩岸相互了解和信息溝通，大力加強兩岸三地海關的聯系與協調，在加快兩岸通關速度、聯合打擊走私等方面充分發揮作用，促進兩岸繁榮穩定。

在外事活動中，要積極發揮外交人員的作用，外交人員是外交工作的執行者和權益的代言人，積極發揮他們的語言優勢。隨著全球化的進一步加快，世界各國的合作交流也不斷加強，為適應時代要求，世界各國均積極培養具有良好專業素質及涉外技能的復合型外交人才。改革開放和全球化背景下的中國外交，展現的是一種大外交的前景，不僅包括傳統的官方外交，更包括日益活躍的民間外交。然而，從實踐來看，真正勝任外交事務的優秀人才在我國還很匱乏，這在一定程度上也阻礙了我國國際化進程的步伐，中國外交大戰略背景下的外語人才的培養與現實需求還不適應，亟待進一步完善和改進。原外交學院院長、外交家吳建民教授指出，從事外交工作應具備兩個思想：一是了解世界發展動態，把中國發展中的問題放在國際這個大環境中思考和解決;二是把愛國主義和國際主義聯系在一起，實現互利共贏。筆者認為，隨著我國綜合國力的不斷發展和國際地位的不斷提高，近年來，與我國深化海關合作、我國主導和參與的國際合作會越來越多，面對這種趨勢，我國海關專業化隊伍建設和人力資源配置日益顯現出不足和滯后。

對此，筆者認為必須從以下工作入手：一是建立科學的外事人才培養和儲備機制，培養一支熟練掌握外語、精通新海關業務、熟悉國際規則、符合海關準軍事化紀律部隊要求的復合型國際人才隊伍;二是積極調動各方力量，合理安排研究資源，加快研究的談判進程，避免資源的浪費，優化申報體系，為國際人才的培養和合作提供長遠有效的機制。近年來，對外經貿大學等高校基于經貿、海關、小語種等學科優勢，培養了一大批外交外事人才，多名畢業生在海關總署、中聯部、外交部等單位擔任高級干部。

全面推進機構改革和職能整合，以提高政府的工作效率。其本質是行政權力的劃轉和集中，機構改革只是其表象特征，職能整合才是核心內容。隨著對外貿易往來日趨頻繁，海關運作人力資源矛盾突出。通過機構整合提高管理效率，強化海關職能。全國通關一體化改革和關檢業務融合在推動貿易便利化的同時，也帶來了較大的監管風險，全國通關一體化改革和關檢業務融合在推動貿易便利化的同時，也帶來了較大的監管風險，應加強海關屬地管理工作、為通關制度改革和關檢業務融合筑牢風險底線。

開展海關對外合作關系是我國政府提升國際影響力、促進我國經濟發展的關鍵步驟。在全球外交和國際經貿領域，新時代海關建設應本著維護國家利益的出發點，緊密圍繞物流與外貿發展需求，順勢而為，采取靈活務實措施，創新合作機制，通過友好區域合作、聯合執法、交流關系等多種方式，全方位、多渠道、深層次立體化開展海關國際合作，服務外交、外經貿大局，服務“一帶一路”建設，服務經濟社會發展。

在跨境電子商務的飛速發展下，既不同于傳統商業貿易，也不同于國內電子商務的新業態、新模式，具有前沿性、新穎性、科技型的特征。B2B跨境電商目前仍然按照一般貿易監管模式報關進口，如果涉嫌走私，也與傳統貿易中的走私手段相同，并無特別之處，走私手段特指利用近年來國家給予跨境電商零售進口的優惠政策完成走私的手段，對海關的監管、維護國家稅收與外貿秩序提出新的挑戰。

知識產權已經成為國際貿易的關鍵要素之一，體現出了一國在國際分工和貿易中的地位。在此背景下，海關知識產權備案數量逐年增長，打擊知識產權侵權案件數量也在大幅提升。在面臨來自發達國家的知識產權貿易壁壘多、不可避免地造成貿易摩擦的情況下，加強完善我國知識產權保護體系建設主創新能力和知識產權保護意識更具現實意義。

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