科研事業單位經濟建設項目全面預算績效管理思考

邱巧根

摘要：對科研事業單位來講，基本建設管理是其薄弱環節。而近年來，財政對科研投入力度加大，對科研事業單位基本建設項目管理來講，其所面臨的挑戰更加巨大，經濟建設項目對照新意見要求實施全過程預算績效管理意義重大。文中，主要就針對科研事業單位經濟建設項目全面預算績效管理進行探討。

關鍵詞：科研事業單位;經濟建設項目;全面預算;績效管理

一、前言

基本建設項目管理歷來是科研院校管理上的一個薄弱點，縱觀黨的十八大以來歷次中央及地方巡視發現的問題清單中，基本建設管理是一個重要的風險點，也是一個共性的問題。從分析基本建設管理問題的根本原因看，也不單是缺乏相應的規章制度、缺少制度管人制度管事。2018年9月1日《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（后稱“新《意見》”）對當前預算績效管理存在的突出共性問題作了精要概括和表述。

科研事業單位經濟建設項目資金來源大多為財政性資金，屬于“新《意見》”全方位、全過程預算績效管理規范的范疇。不同領域的經濟建設項目有不同預算績效目標，不同行業單位有不同的預算績效管理模式體系，現根據新《意見》，結合本單位實際，針對農業科研經濟建設項目預算管理各環節的薄弱點和問題及現象進行梳理，作為全面預算績效管理的思考。

二、當前基本建設項目管理存在的問題

（一）外部管理制度要求不足

為加強政府性資金經濟建設項目資金預算績效管理，2013年就出臺了《經濟建設項目資金預算績效管理規則》（后稱“《規則》”），但重點在預算支出績效，而不是全過程預算績效管理。政府部門原有粗放治理方式管理，不注重對花錢部門的績效管理，不以結果為導向，不強調成本效益，不硬化責任約束，從而出現花錢不必問效、無效不問責各種亂象，缺乏應有的完善制度體系，缺少應有的外部制度或國家層面剛性管理制度的約束和引導。

（二）當前財政部門對預算單位最硬性考核指標層次性太低

目前財政對各基層單位部門預算安排資金最大的考核是預算執行率，也是次年度安排資金的一個重要考量。對年度性部門預算安排的經濟建設項目來說，由于建設項目存在一定的周期性，實質上無法按季度執行率來考核，因此當部門預算安排中經濟建設項目年度預算資金安排占比較大的話，對整個部門的預算執行率還是有較大影響的，從而產生不利引導。至于其他績效管理目標的考核評價，由于財政績效評價體系還沒完全建立，基本過幾年以后在抽查性績效評價審計中得以評價，預算績效評價管理時效存在很大滯后性，對實行全面預算績效管理的推動效果不佳。

（三）對經濟建設項目預算績效評價停留在預算支出額度可比性和手續合規性

對于非部門預算安排的財政性資金的經濟建設項目，目前的評價也基本上停留在預算執行的可比性，主要是預算總額和預算分項在量及金額上的計劃執行偏差率考核，如果偏差較大，項目驗收就成問題，這也是前幾年提出的項目驗收財務一票否決制。以上海市各類經濟建設項目管理辦法規定，基本都以項目調整內容涉及資金超過總投資10%為界限，超過需報原立項審批部門調整，由于概念認識上存在一定的歧義，在實際操作中，一般以項目總投資不突破5%，項目各分項工程數量偏差不超過計劃數量的正負10%，金額不突破10%為限對項目進行審核，另外查看各類審批手續是否合規，是否執行政府采購等對項目最終驗收。在項目驗收中，對績效目標的驗收一般會提一些建議，但總體上還是形式上的。

（四）項目預算編制績效評審專家對不同特殊行業類型的經濟建設項目的認識存在誤區和盲點

項目預算編制績效評審專家基于自身經驗限制對特殊類設施建設認識可能存在誤區和盲點，對評審對象的概念和預算也只是從自身的理解，是否合理沒有評判標準或誤同參照;同時評審專家對項目的評審時間較短，在整體判斷上還是比較碎片化的，更多從依靠文本文字上去理解一個項目可行性和合理性，存在誤區和盲點是不可避免的。

（五）專業工程特異性需求描述無法藍圖化

一般的房屋新建、改造、修繕、裝修項目比較普遍，專業深度完全可以依靠設計單位、監理單位來完成，需求比較清晰容易理解。以農業科研單位為例，工程項目非標性很強，可復制性差，不同于規模化的設施良田建設，特別是科研類農業和溫室設施建設，項目的設計需求結合科學研究存在一定的研究性，是研究的一種手段，科研人員提出的需求構想，是否有實際可操作性本身帶有一定的研究成分。

（六）各業務職能部門職責分割

從目前的管理方式上，項目的整個過程中受批評最多的是項目實施部門，計劃財務部門爭取到資金后就可以躺在功勞簿上，不會受到由于預算編制不準的指責。經濟建設項目在執行過程中，會把很多前期的問題暴露出來，但有時鑒于執行率要求盡快花錢，會遞延出很多新問題。計劃財務部門存在“拍腦袋預算”現象，可研細化深度不夠，問題考慮不夠全面，導致預算編制不準，分析原因看，一是申報時間緊，沒時間去做相應的深化，二是專業人才或部門溝通欠缺，對收到的方案無法審核，問題從項目立項階段就已經存在。

（七）項目周期性與研究技術路線變化的矛盾

科研人員在項目研究過程中，技術前瞻性要求不斷對研究技術路線進行修正是正常的，對研究創造是好的，在后期實施過程中制度和規定允許范圍內作一定的調整也是可以的，但也存在有些科研人員跳躍性思維比較多，加上建設項目一般建設周期較長，科研人員前后思路發生嚴重變化，對嚴謹的建設項目來說是災難，對項目的執行，要么進行變更調整申請，要么按原有計劃實施以后閑置浪費。

三、加強建設項目全面預算績效管理的思考

（一）針對不同階段、不同責任人員設置相應的績效考核辦法

權責對等是管理每項工作的最基本要求，明確預算績效管理各方職責，分清權責邊界，才能有效調動各部門和個人的積極性、主動性，也是培養績效管理理念的一種必要手段。內部控制管理要求每個項目的不同階段需由不同部門去執行，是避免既當裁判又當運動員的硬約束。從前面分析的問題緣由看，問題有前期預算編制階段的因素，也有后期預算執行階段因素，要分清各自的責任，必須分別建立對應的績效考核指標，才能健全相應激勵約束機制。對應預算編制階段，實現預算編制績效評價結果與預算安排掛鉤;對應預算執行階段，實現預算支出及過程管理績效評價與預算目標實現度責任制掛鉤，保證績效目標真實可控。

如工程項目結算可分為漏項和簽證，漏項的簽證考核評價應指向項目立項、計劃編制階段，后期增加非計劃內容產生的簽證考核評價應該指向項目執行實施階段。

（二）建立經濟建設項目相關業務部門溝通協調機制

基建業務部門畢竟經過多年項目磨煉，經驗比較多，相對比較容易理解科研人員實施現場交互提出的需求，在技術上和概念落地心里比較清晰。雖然從內控管理角度上，業務部門不能直接參與項目的編制，但可以對預算和方案從預算執行角度提合理化意見，防止單方面“拍腦袋決策”，從根源上提高預算編制的可操作性和精準度。比照財務管理體系實際控制效果看，控制越早，后期問題也就越少，相比于財務管理，現在也共識為抓事前、事中管理，把風控點提前，事后管理相對簡單，以分析為主。

（三）夯實預算編制水分，避免舞弊滋生

預算存在水分一直是預算編制的一個共性問題，由于后期預算執行率考核要求，除產生不必要浪費以外，特別容易滋生后期執行舞弊。財政項目評審部門指標性砍預算與預算單位預算編制水分一直是項目立項的兩個對立面，是螺旋發酵常態現象。因此項目預算編制績效評審中，應該把核減率作為前期項目編制的一個重要考核指標，用制度約束，利益掛鉤去減少預算中的泡沫。如類比項目平均核減率為10%，某項目通過論證必要性、經濟性、合理性、可行性、合規性等核減20%，那么在不核減經評審的預算金額情況下，差額部分扣減相應財政撥款比例，相應增加自籌資金使用，利用經濟杠桿利益去驅動預算單位夯實預算編制需求。

（四）建立合理預設可達的行業領域績效指標體系

對于經濟建設項目來說，一般在績效目標中應設置設計變更率、工程簽證率，等共性指標，對不同行業領域項目應有自己的特色目標，才能評判相應達到的績效效果目標，如農業土地設施化后可耕種面積是否因為規劃整齊后提高，平均畝產量、化肥減少量，水資源利用率等是否相應提高等等。當然績效目標的設定是可行的目標，又是需去努力才能實現的，這樣設置的目標才是有意義的，而不是為了財政部門績效管理制度要求隨便設置或設置較低的績效目標。如前述農田設施化如果達不到這些目標，那么投入就是浪費。

（五）嚴控項目執行過程績效管理仍是全面預算績效管理的重要階段

基本建設項目執行過程中的四大控制，是永恒存在的。經濟建設項目的預算執行，是全面績效管理的重要組成，強化項目預算編制績效管理，并不是弱化預算執行績效管理，而是提高基本建設項目管理過程效果，有利于預算目標達期。在分清階段責任的基礎上，嚴格把控執行期間隨意性變更設計、增加非項目計劃內容、不按招投標管理辦法招標、缺少過程監控等，都是保證項目高質量完成的必要手段。

四、結束語

全面預算績效管理是一個逐步建立完善的過程，要解決經濟建設項目各類問題，必須將新《意見》理念要求和創新方法融入經濟建設項目的各個過程，抓好事前立項階段，事中實施階段，事后驗收使用效果評價階段各個環節控制，形成一個有效的閉環控制管理系統，才能提升項目的管理水平。預算管理基層單位作為實施全面預算績效管理全方位重要組成部分，應加快響應并實施全面預算績效管理制度，才能提高本單位建設項目管理水平，提高資金使用效果。同時作為一個體系的建立，應及時修改調整與預算績效管理要求不協調的各類內部控制制度，以提高各類管理系統性和協同性。

參考文獻：

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