集體建設用地使用權流轉收益分配問題研究

琚寧寧?劉曉平

【摘 要】 集體建設用地使用權流轉的收益分配事關農民的切身利益。文章通過對幾個試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗的總結和對比，指出在農村集體建設用地使用權流轉過程中存在不少問題，其中集體建設用地使用權流轉收益分配成為整個流轉過程中最核心的問題。為了保障農民的最基本權利，需要建立有效的監(jiān)督管理機制：明確集體建設用地使用權流轉收益分配的主體;合理分配集體建設用地使用權流轉收益比例;建立有效的集體建設用地使用權流轉收益分配監(jiān)督管理機制。

【關鍵詞】 集體建設用地使用權;流轉收益;土地制度

我國現(xiàn)行法律禁止集體建設用地使用權的流轉，但實踐中，隱形流轉現(xiàn)象大量存在。黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，由此在政策層面，放開了對集體建設用地使用權流轉的管制。[1]在流轉的過程中產生的增值收益成為關注的焦點。由于法律沒有明確參與分配的主體，那么政府是否能夠直接成為參與分配的主體，農民集體內部利益又將如何進行分配等一系列問題的解決就需要一套合理的分配方案，這樣才能保障集體建設用地使用權的順利流轉。

一、集體建設用地使用權流轉收益分配的相關概述

亞當·斯密在《國富論》中將收益界定為那部分不侵蝕資本的可予消費的數(shù)額，即視“收益”為財富的增加。集體建設用地使用權流轉收益，是集體建設用地使用權人收取土地流轉增值所產生的利益。[2]土地收益是土地增值的表現(xiàn)，其根本來源是地租，根據(jù)馬克思的地租理論， [3]集體建設用地絕對地租是土地所有者憑借其所有者的身份對土地使用的壟斷而形成的地租，是使用者使用任何等級的集體建設用地都必須支付的最低度的地租。集體建設用地級差地租是由于經(jīng)營良好所獲得的土地超額收益。[4]集體建設用地使用權流轉收益分配就是指流轉過程中產生的土地增值在利益主體之間的權衡和調節(jié)。

根據(jù)我國法律規(guī)定以及試點地區(qū)經(jīng)驗可以看出，集體建設用地使用權流轉收益分配涉及農民的根本利益，要想實現(xiàn)公平公正流轉，保護農民的權益，增加農民的收入，必須明確流轉收益分配的利益主體。關于流轉收益分配的主體，在學術界有不同的看法，主要包括以下三類：一是集體經(jīng)濟組織，二是農民，三是政府。首先，集體建設用地使用權流轉的收益分配主體依據(jù)的主要是土地產權理論。德姆塞茨對產權作出如下定義：“所謂產權，有兩重含義，一是自己收益的權利，二是使他人受損的權利”。“產權是一種社會工具。它可以作為人與人之間交換的渠道，通過這個渠道，凸顯其自身價值，達到人們預期的效果”。[5]目前爭議最多的是政府是否應該直接參與收益分配，一種觀點認為，政府為農村基礎設施建設投入大量人力物力，積極為人民群眾提供便捷服務，因此政府應當直接參與集體建設用地使用權流轉的收益分配。[6]另一種觀點認為，政府為公共提供服務是其行使職能的體現(xiàn)，同時作為管理者和受益者的政府不能直接參與收益的分配，這會損害農民的利益，但其可以通過稅收的方式獲取收益。

二、集體建設用地使用權流轉收益分配地方試點經(jīng)驗分析

1、試點地區(qū)流轉收益分配情況

目前，法律層面禁止集體建設用地使用權流轉，但為了改革完善農村土地制度，黨中央在政策層面放寬了對集體建設用地使用權流轉的限制，國家批準一些地方政府進行集體建設用地使用權流轉試點改革。在改革試點中，各地區(qū)對于集體建設用地使用權收益分配規(guī)定各不相同，以下選取幾個典型的試點地區(qū)進行分析。

（1）江蘇蘇州市集體建設用地使用權流轉收益分配。蘇州市作為最早一批試點地區(qū)，對集體建設用地使用權流轉收益分配較為細致。根據(jù)蘇州市集體建設用地使用權流轉管理辦法規(guī)定，蘇州市對土地收益按照年份制進行租賃，在初次流轉租金的基礎上主要針對增值額，收取一定的比例，比例不能超過20%。政府收取的土地流轉收益必須專款專用，主要用于農村基礎設施建設，辦理轉讓手續(xù)費用，貼補農村貧困家庭，積極促進集體經(jīng)濟的發(fā)展。

（2）浙江湖州市集體建設用地使用權流轉收益分配。不同于江蘇蘇州市關于集體建設用地使用權流轉收益分配，浙江湖州市為了合理利用土地資源，在保障農民合法權益的基礎上促進經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)湖州市區(qū)農村集體建設用地使用管理試行辦法規(guī)定，促進公平公正，規(guī)范土地市場，集體建設用地流轉產生的收益在扣除需要繳納的稅費外，會轉入相應的資金賬戶。流轉過程產生的收益，投資于社會公益事業(yè)，保障集體組織經(jīng)濟建設的發(fā)展，為更多貧困農民提供福利保障。

（3）廣州市集體建設用地使用權流轉收益分配。根據(jù)廣州市集體建設用地使用權流轉管理辦法的通知，遵循依法、平等、公開的原則，集體經(jīng)濟組織內的集體成員擁有集體建設用地使用權流轉所產生的利益，歸原集體建設用地使用權人，對于轉讓轉租發(fā)生增值的情況，需要繳納一定的增值稅。流轉所得的收益用于集體組織內經(jīng)濟建設發(fā)展，集體成員的社會保障，要嚴格按照規(guī)定的用途使用，使用情況應當定期在公眾平臺上向集體經(jīng)濟組織的成員公開。

2、試點地區(qū)流轉收益分配情況分析

從上述試點關于集體建設用地使用權流轉收益規(guī)定看出，由于各地區(qū)都有自己的特色，根據(jù)自身情況的特殊性，對流轉收益分配規(guī)定也各不相同。整體上分析，主要有以下幾個方面，第一，集體建設用地使用權流轉后產生的收益該歸于誰，政府是否直接參與初次分配。第二，收益分配在各主體間如何具體分配。第三，獲得的收益有哪些用途等。蘇州市規(guī)定了政府能夠參與初次分配流轉收益，并且對各級政府的分配比例都做了詳細的規(guī)定。但是有些試點地區(qū)為更好的保障農民的利益，遵循自愿公平的原則，集體建設用地使用權流轉收益主要歸集體經(jīng)濟組織所有，比如廣州市規(guī)定除了繳納必要的稅費，剩余的流轉收益全部歸集體經(jīng)濟組織所有，并納入統(tǒng)一賬戶集中管理。政府、集體經(jīng)濟組織、農民這些利益主體之間如何進行分配，大多數(shù)試點地區(qū)對此規(guī)定都較為模糊。蘇州市對各利益主體間關于流轉收益分配比例進行詳細規(guī)定，利益主體之間有具體、明確的分配比例，避免了矛盾的發(fā)生，有利于土地流轉順利進行。對于政府獲取的流轉收益用途規(guī)定，各試點地區(qū)規(guī)定方向大致類同，主要是統(tǒng)一納入賬戶進行集中管理，專款專用，大多數(shù)用于基礎設施建設，保障各集體經(jīng)濟組織成員的基本生活。

造成上述試點地區(qū)對集體建設用地使用權流轉收益分配規(guī)定不同的主要原因就是就是缺乏統(tǒng)一管理規(guī)范。各利益主體受到利益的趨勢，很容易造成比例分配不均衡。政府在各利益主體間是最大的管理者，不能得到有效的監(jiān)督，將流轉所獲取的收益納為己有，這樣到集體經(jīng)濟組織手里的利益大大減半，農民的利益很容易受到侵害。集體建設用地使用權流轉收益分配要兼顧公平與效率，遵循公平公正的原則，從而能夠保證土地改革的順利進行，有利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。

三、集體建設用地使用權流轉收益分配存在的問題分析

1、集體建設用地使用權流轉的收益分配主體不明確

集體建設用地使用權流轉的收益分配主體涉及政府、集體經(jīng)濟組織、農民。由于法律制度缺位，實踐層面混亂，導致利益分配沒有統(tǒng)一依據(jù)，參與分配的主體也有所不同。實踐中，大多數(shù)地區(qū)也都是把農民集體作為參與分配的主體。但是關于政府是否能直接作為參與分配的主體，地區(qū)試點對此規(guī)定各有不同，并且不明確。比如蘇州市規(guī)定政府可以參與初次流轉收益分配，而湖州市規(guī)定大為不同。其次關于集體經(jīng)濟組織和農民的內部分配問題，沒有明確規(guī)定二者參與分配利益，并且分配比例也是模糊不一，這樣容易導致農民的利益受到很大的損失。農民本身在與政府的博弈中就是弱勢群體，加之流轉收益分配主體沒有法律的明確規(guī)定，其合法權益不能得到充分保障。

2、政府對集體建設用地使用權流轉收益分配的干預過多

政府作為經(jīng)濟運行的主導者，為了保障集體的利益，適當?shù)倪M行干預是有必要的，且有利于市場秩序的建立。在實踐過程中，政府在集體建設用地使用權流轉上表現(xiàn)的較為積極和強硬，通過制定地方政府規(guī)章，強制干涉流轉的收益分配，對土地的利用率產生重大影響。為了獲取更多的利益，地方政府會對流轉過程實行全方位的監(jiān)控，必要時親自參與其中。同時，在稅費比例上，各地區(qū)規(guī)定也有所不同，在一定程度上造成市場秩序的混亂，農民權益也會受到侵害。

3、集體建設用地使用權流轉收益分配的比例不公平

流轉收益分配的比例關系到農民的根本利益。在試點改革地區(qū)，政府和集體經(jīng)濟組織往往占有收益的很大比例，比如蕪湖政府和集體經(jīng)濟組織分配比例各占一半，也有些地區(qū)將土地流轉產生的收益全部歸政府所有。農民本身就處于收益分配的不利地位。根據(jù)信息不對稱原理，客觀上，農民獲取信息的渠道是有限的，主觀上對相關知識的缺乏，都導致農民的利益受到損失。在內部收益分配的問題上，集體經(jīng)濟組織和農民個體收益分配比例也不明確，集體經(jīng)濟組織往往將流轉的大部分利益收歸己有，用于城鎮(zhèn)的再建設，農民從中獲取的利益寥寥無幾。

4、缺乏有效的監(jiān)督管理機制

首先，政府和集體經(jīng)濟組織將收取的利益用于城鎮(zhèn)建設，但是缺乏有效的監(jiān)督機制，對于收取的集體建設用地流轉收益用途并沒有明確的公示，農民的知情權受到損失。在實踐中，很多地區(qū)集體經(jīng)濟組織監(jiān)管比較混亂，受到利益的驅使，相互勾結現(xiàn)象大量存在，使流轉收益使用的程序形同虛設。[7]內部監(jiān)管缺失，村干部私吞暴利，導致農民的利益受到損害，內部矛盾不斷激化，在一定程度上阻礙了經(jīng)濟的發(fā)展。[8]其次，農民的利益受到損害后，沒有有效的渠道進行申訴，救濟機制的缺少使得農民有苦不能言，也助長了領導的不正之風。

四、完善集體建設用地使用權流轉收益分配制度的建議

1、明確集體建設用地使用權流轉收益分配的主體

首先要明確農民集體和農民作為土地的所有權者和使用者，依據(jù)物權法的規(guī)定，參與集體建設用地使用權流轉產生的收益分配。其次，要清楚的知道，政府不是集體建設用地使用權人，不能直接享有其產生的收益，并且合同具有相對性，政府同樣也不屬于流轉合同的參與方，所以政府當然不能直接參與集體建設用地使用權流轉收益分配。不可否認的是，政府為集體建設用地使用權流轉提供了較為方便的服務，也是功不可沒的。因此政府雖然不能直接以集體建設用地使用權流轉收益分配的主體獲得利益，但可以通過稅收權實現(xiàn)對流轉收益的分享，這樣也有利于提高政府為集體建設用地使用權流轉服務的動力，協(xié)調利益主體間的矛盾。

2、合理分配集體建設用地使用權流轉收益比例

農民集體和農民對集體建設用地使用權流轉的收益分配屬于內部收益分配，為了防止集體組織貪取暴利，保障農民的根本利益，增加農民的收入，要合理分配內部流轉收益比例。合理分配集體建設用地使用權流轉收益比例，要求全國制定一個最低的具體的分配比例，在地區(qū)適用的時候，在不低于最低分配比例的情況下，各地有很大的自由裁量權，可以根據(jù)不同地區(qū)情況不同處理。存在一個具體分配比例，可以更好保障農民的收益，切實的促進農民收入的提高。地方在處理分配比例問題上，采取民主的方式確定比例，充分發(fā)動農民參與的積極性，以確保權益得到最大的實現(xiàn)。

3、建立有效的集體建設用地使用權流轉收益分配監(jiān)督管理機制

為了更好的貫徹取之于民，用之于民的原則，防止農民集體濫用權力，對農民的根本權益造成損害，應當加強對集體建設用地使用權流轉的監(jiān)管。成立專門的集體建設用地使用權流轉監(jiān)督管理部門，實現(xiàn)流轉的過程和結果透明化，收取的費用有存根，專款專用，切實保障農民的收益。此外，監(jiān)督管理部門對于發(fā)現(xiàn)的違法行為，要積極處理反饋，為農民提供有效糾紛解決機制。

集體建設用地使用權流轉的收益分配事關農民的切身利益，但在實踐過程中對流轉收益分配主體的認識存在很大的差異，并且政府對流轉分配的干預過多，導致農民的權益受到很大的損失，阻礙了改革的進程。因此為了保障農民的最基本權利，需要建立有效的監(jiān)督管理機制，合理分配流轉比例，以增加農民的財產性收入，加快集體建設用地使用權流轉的改革進程，促進農村經(jīng)濟的快速增長。

【參考文獻】

[1] 劉軍.農村集體經(jīng)營性建設用地使用權流轉理論·實踐和路徑研究[J].安徽農業(yè)科學，2017.45（25）206-208+211.

[2] 李文靜.農村集體建設用地使用權流轉的地方立法問題研究——以《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》為例[J].地方立法研究，2017.2（05）56-62.

[3] 馬克思、恩格斯.資本論.第3卷[M].人民出版社19版，第851頁.

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[7] 宋志紅.集體建設用地使用權流轉法律制度研究[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[8] 唐欣瑜.我國農民集體土地收益分配權制度研究[J].農村經(jīng)濟，2014（6）37.

【作者簡介】

琚寧寧（1994—）女，漢族，河南人，西安工程大學人文社會科學學院碩士研究生，研究方向：中國馬克思主義法學、土地法.

劉曉平（1976—）女，漢族，山東人，碩士研究生，職稱：副教授，研究方向：土地法.