少數民族特色村寨振興的實踐困境及路徑探索

楊春娥 趙君

[摘要]少數民族特色村寨振興是實施鄉村振興戰略的基本內容。鄂西南民族地區少數民族特色村寨振興的實踐取得初步成效，村寨整體風貌改造實現民族鄉村生態宜居，特色產業培育興旺民族鄉村經濟及帶動鄉村生活幸福，特色文化發展興盛民族鄉村文化，創建民族團結進步活動促進民族鄉村有效治理。在實踐中也面臨著政策執行者素質不高、執行策略模糊不清、實施資金匱乏的瓶頸。利益分配失衡、城鄉差異、村民參與意愿不足、政策支持力度不強是村寨振興實踐困境的歸因。與此相應，提高居民保護意識，支持居民參與，科學編制振興規劃，保障村寨建設資金專用，維護群眾利益，或許是促進鄉村振興戰略的順利實施，調整少數民族特色村寨振興實踐的可行路徑。

[關鍵詞]少數民族特色村寨;鄂西南;民族地區;鄉村振興

2018年中央1號文件正式明確鄉村振興戰略作為解決我國“三農”問題的總抓手。①《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，要劃定鄉村建設的歷史文化保護線，“保護好文物古跡、傳統村落、民族村寨、傳統建筑、農業遺跡、灌溉工程遺產。”②《國家民委關于進一步加強和規范新時期少數民族特色村鎮保護與發展工作的指導意見》指出，“要將少數民族特色村鎮建設納入鄉村振興戰略實施方案，實現兩者的無縫銜接與融合推進，有序推進少數民族特色村鎮保護與發展工作。”③黨的十九屆四中全會《決定》指出，實施鄉村振興戰略，“要完善農業農村優先發展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉融合發展體制機制。”④2020年中央一號文件提出了“三農”工作的總要求，“堅決打贏脫貧攻堅戰，對標全面建成小康社會加快補上農村基礎設施和公共服務短板，保障重要農產品有效供給和促進農民持續增收，加強農村基層治理，強化農村補短板保障措施。”⑤近年來，各地區各部門認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，積極穩妥推進少數民族特色村鎮保護與發展工作，取得了顯著成效。但在推進過程中，也出現了規劃水平低，同質化問題凸顯，定位不準，發展后勁不足等問題。研究少數民族特色村寨振興的實踐困境及路徑問題，對推進少數民族文化可持續發展和鄉村振興戰略順利實施具有重要的理論意義和實用價值。

目前學界對少數民族特色村寨振興的實踐困境及路徑研究的相關成果還不多，主要聚焦于鄉村振興主體、保護與規劃建設、傳統文化保護、立法保護、基本原則、政策保護等方面的理論探討。姜愛認為，“民族特色村寨的保護與建設中產業發展、文化傳承與環境保護三者必須協同發展，政府重視、學者支持、村民熱情參與是村寨建設成敗的關鍵。”[1]劉志宏等以廣西少數民族村寨為例，認為旅游開發、新村寨建設、村民人口流失等因素對少數民族特色村寨的保護有一定的影響，導致一些少數民族村寨獨有民族文化逐漸丟失。[2]王長柳以重慶為例，對其文化與景觀等特征進行詳細闡述，提煉出“村寨特色文化與村寨景觀相互作用的三個特征尺度，進而提出解決少數民族特色村寨保護與發展的方法，以期為建立少數民族特色村寨保護規劃編制技術體系提供參考。”[3]楊春娥認為，恩施州少數民族特色村寨保護的立法缺陷，需要通過“修訂自治條例、制定單行條例、補充配套政府規章制度來完善”。[4]她通過少數民族特色村寨保護政策現狀的描述，提出政策制定本身的不足，思考政策完善的路徑。[5]并對新時代少數民族特色村寨保護立法的基本原則進行了探討，提出“歷史真實性、風貌完整性、生活延續性、保護優先、可持續利用、利益平衡的原則。”[6]

本文是在對鄂西南民族地區選取代表性村寨進行初期民族式考察基礎上，在2015年至2018年期間，利用工作之余，寒暑假期間，駐村調查。調查形式主要包括面對面的結構式與非結構式深度訪談、參與式體驗與觀察。該階段，共訪談了150名對象，并將每個村寨所訪談內容與自己所體驗與觀察到的事象以民族志的方式寫出田野筆記，取得了寶貴的第一手資料。調查主要采取偶遇抽樣和滾雪球的方法，考察少數民族特色村寨的振興現狀、實踐困境及成因的具體表現。

一、鄂西南民族地區少數民族特色村寨振興的實踐現狀

（一）村寨整體風貌改造實現民族鄉村生態宜居

加強基礎服務設施建設，整治人居生產、生活環境，完善村寨社區功能，是特色村寨整體風貌保護的重點工程，更對廣大鄉村建設起到正面引領作用。鄉村人居環境的改善將以特色村寨為樣本，逐步進行村寨基礎設施建設、人居環境整治、特色建筑和民居的改造，改變村寨整體環境面貌，符合民族鄉村生態宜居范式的要求。

少數民族特色村寨在當地政府的政策指導下，對村寨傳統歷史建筑與特色民居改造、公共基礎服務設施建設、村寨生態環境改善等方面進行了政策實踐，少數民族特色村寨的整體環境得到一定的改善。如鄂西南民族地區納入試點的50個特色村寨以其土苗吊腳樓、干欄式、轉角樓、花格窗特色風格為主和侗族、白族特有的風貌展現在恩施州各地，成為一道亮麗的風景線。對于村寨基礎設施建設方面，按照新農村和農村城鎮化的建設標準改造村寨人居生活條件基礎設施，改善了村民的生活條件。生態環境治理采用退耕還林與低丘崗地項目，還原了少數民族特色村寨特有的原生態風貌。“納入國家和湖北省特色村寨保護與發展試點的50個試點村寨中，民宗局部門共投入資金4000余萬元，拉動各方面投資和老百姓投入3億多元，共保護特色民居2053棟，維修改造特色民居4198棟，新建特色民居1014棟，公路入戶率在70%以上，部分村寨公路入戶率達到95%。”⑥

（二）特色產業培育興旺民族鄉村經濟及帶動鄉村生活幸福

特色產業培育，增加農民收入，能為保護提供經濟基礎，也是特色村寨保護與發展的核心利益所在，更是民族鄉村產業興旺、鄉村生活幸福的重要內容。根據當地特有的自然資源與人文資源，支持培育比較優勢產業，有特色傳統種植業、農副產品加工業、畜產品深加工、傳統手工藝品、食品、旅游紀念品、民族特色餐飲業、旅游設施建設等。

1.少數民族特色村寨積極培育優勢產業，取得了明顯成效。來鳳縣黃柏村是武陵山區楊梅種植面積最大的自然村，逐步形成了以楊梅、烤煙種植為主，其它經濟作物、家畜養殖為輔的經濟結構。該村根據實際情況，加大產業結構調整，“先后建成楊梅園3500畝、核桃500畝、銀杏200畝、板栗500畝、油桃200畝、煙葉790畝，其中300年以上的古楊梅樹就有330株，已成為該村的支柱產業。”⑦

2.少數民族特色村寨以景區打造方式進行旅游開發。利用其天然的自然生態環境、民族特色建筑及特色民居資源為基礎條件，進行旅游基礎設施建設，打造民族文化景觀點，招商引資，鼓勵村民開農家樂餐飲、住宿，由當地政府協助并扶持進行旅游開發。如村寨里森林綠化帶、一片片茶園、錯落有致的土家族吊腳樓、侗族風雨橋、清一色統一改造過的特色民居等風景已成為游客觀光的景觀。在當地政府政策扶持下，村民將自家的特色居住建筑改造成農家樂餐飲店、住宿旅館。來村寨觀光的游客既欣賞了少數民族特色村寨的美景，又親臨體驗了少數民族的鄉村田野風情生活。

咸豐縣村民YZ說：村公司的前身是天韻羌寨貿易有限公司，現主要是從事非物質文化遺產保護，旅游開發。公司租的是村委會的房子搞的這個廣場，傳承、發展羌族文化的民間群體，2012年成立，主要是工藝品包括（竹編、刺繡、茶葉）及旅游接待。和外面的旅行社聯系，把客人帶到這里后，再中轉給村民家吃、住，收取一點中介費，村民也收益一點。村民自編的旅游工藝品都拿到村里的天韻廣場賣。⑧

（三）創建民族團結進步活動促進民族鄉村有效治理

民族團結進步創建活動是新時代鞏固發展平等、團結、互助、和諧的社會主義民族關系的重要舉措，也是少數民族特色村寨振興實施一個重要方面，更是民族鄉村治理有效的客觀體現。開展民族團結宣傳教育，把民族團結的內容納入村規民約，開展文明家庭與文明村民評選活動，構建村寨和諧民族關系。

各地少數民族特色村寨共同圍繞“共同團結奮斗、共同繁榮發展”的主題，把《民族區域自治法》《宗教事務條例》等民族政策及法律法規納入普法教育內容，積極開展民族團結宣傳活動，通過電視、網絡等媒體向廣大干部群眾廣泛宣傳黨的民族政策及法律法規。各村寨把民族團結進步創建活動與和諧村莊、平安村、幸福村、民族團結進步創建示范村，以及民族團結進步示范戶、五好家庭、十星級文明戶等評選活動有機結合在一起，制定村規民約。以豐富多彩的民族文化活動為載體，著重思想教育內涵為宗旨，以多種方式廣泛引導村民積極參與，形成民族團結進步創建人人有責、人人參與的活躍局面。理順民族關系，促進各民族團結和諧，為少數民族特色村寨振興提供了安定的社會環境。

二、鄂西南民族地區少數民族特色村寨振興的實踐困境

少數民族特色村寨振興的實踐取得一定成效，卻依然面臨著政策執行者素質不高、執行策略模糊不清、實施資金匱乏的瓶頸。

（一）政策執行者素質不高

1.政策執行者專業素質較低。振興少數民族特色村寨民族文化，專業人才是根本。黨中央、國務院高度重視少數民族文化人才隊伍建設，不斷提升少數民族文化專業人才工作的戰略地位。《國務院關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》明確要求，“努力造就一支數量充足、素質較高的少數民族文化工作者隊伍，營造有利于人才脫穎而出的體制機制和社會環境，著力培養一大批藝術拔尖人才、經營管理人才、專業技術人才”。⑨《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，“加強農村專業人才隊伍建設。建立縣域專業人才統籌使用制度，提高農村專業人才服務保障能力”。黨的十九屆四中全會《決定》指出，“堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之，培養造就更多更優秀人才的顯著優勢。”可見，執行人員的專業文化素質對少數民族特色村寨振興實踐起著重要的影響作用。具備較高的專業水平、對工作的投入負責及良好的業務素養是振興的必要條件。李金珊、葉托認為，“村落保護政策的執行需要由地區主管部門整合資源要素，通過合理的執行程序來實施，一般包括：政策頒布——政策分解——政策資源的投入——政策宣傳——政策試驗——政策全面實施——政策執行檢測。”[7]現實中少數民族特色村寨振興的相關政策出現了替代性或象征性的執行等現象，其原因都是由于執行人員缺乏必要的專業知識及能力，理解不了政策或者任意解讀甚至歪曲政策的本意，導致了政策在宣傳、執行中的失真、失當乃至失誤。

2.基層管理組織執行不力。少數民族特色村寨振興的指導機構為國家民委與財政部，執行機構涉及州、縣（市）、鎮（鄉）及村委基層組織。被納入少數民族特色村寨保護范圍的村寨規劃與建設總體方案主要由各縣（市）民族宗教及相關部門把關，由鄉（鎮）級政府組織實施，而最直接執行者是村委基層組織。而村委組織組建薄弱，大多數村委干部自身管理素質較低，沒有經過專業文化學習，缺乏必要的專業知識及溝通能力不強。另外，村委基層組織干部配制及專業后備干部儲備的數量與村寨建設趨勢及現實需求不相適應。隨著政策執行力度加大，與之配套的部門機構也相對增多，專業管理人員供不應求，導致政策執行人力資源嚴重不足。由于具體負責執行的人力不足，出現了一個人身兼多職執行各項事務，這必然會導致不執行或執行不當及執行不到位的漏洞，而無法達到振興目標。

宣恩縣某村村民LY說：政策規劃，從縣、鎮，退耕還林，老百姓吃什么？山坡上搞退耕還林，不是平原田地上也要搞退耕還林吧！彭家寨村民建房子從不占田，田種成果樹是為了好看，也是叫退耕還林，一畝補115元，補了3年，3年掛果，不掛果就自謀生路，也沒推廣技術，要去請農業部門來搞技術，規定是說要跟蹤服務技術，但也是不會來服務的，老百姓不會修技，就不會結果，村里面也各有各的事管不上來，村干部都是兼職，也沒什么專業技術。⑩

（二）執行策略模糊不清

1.重申報、輕保護。在“中國入選聯合國教科文組織非物質文化遺產名錄項目保護論壇”上，國家非物質遺產專家委員會委員田青批評了“非遺”項目中存在的“重申報、輕保護”的問題。他說：“光申報只是一個名頭，我們要從暫時的喜悅中冷靜下來，能在履約年拿出一份履約報告，讓聯合國看到中國申報的這些項目都在切切實實地做。”[8]正如他所言，少數民族特色村寨已進入“后申報”時期，國家“十二五”期間，計劃申報1000個少數民族特色村寨納入保護與改造。如何從少數民族特色村寨及所含的物質文化遺產和非物質文化遺產的“申報”轉移到對其的“保護”則是當前工作重中之重。現階段，大部分地方政府都很重視申報名錄，每年都在不斷的申報計劃項目，申報成功的數量將作為政績考核的一部分。“恩施州成功申報了國家級、省級非物質文化遺產名錄（含拓展項目，其中國家級15個，省級62個），公布了124個州級非物質文化遺產名錄及331項縣（市）級非物質文化遺產名錄。成功申報了一批國家級、省級非物質文化遺產項目代表性傳承人（其中國家級5個，省級76個），命名了四批州級民間藝術大師（共48名）及部分縣級優秀民間藝人。據資料，2015年，納入少數民族特色村寨保護范圍有117個，但真正進入村寨建設與保護階段的約40多個。”B11

2.重投入、輕驗收。根據立項申報獲得上級政府所撥給的村寨振興資金后，基層政府就開始著手對村寨進行項目建設投入，堪比重于泰山，但對于項目完工驗收時，一個形象比喻是輕于鴻毛。對于少數民族特色村寨建設，國家投入了很多資金。恩施市X鄉Y鄉長說：“市民委每年給我們鄉的兩個村寨撥款，一個20萬，一個50萬，主要是國家建設新農村新民居款項。去年，恩施州民委撥款20萬，對XX大院房（文物保護單位）內的燈泡、燈管、包線套管進行了更換，由于是木制房子特別要防止火災問題”。B12然而，國家對于村寨建設加大投入力度，建設項目的質量卻不盡如人意，驗收時很多項目不過關。來鳳縣一位村民說：“有一戶村民的吊腳樓，政府幫建的，沒過多久就吊腳樓的框子就垮了，好危險，是豆腐渣工程。錢花了不少，質量差，驗收時也不把關”。B13

3.重“面子”、輕“里子”。習近平總書記說：“實現城鄉一體化，建設美麗鄉村，是要給鄉親們造福，不要把錢花在不必要的事情上，比如說‘涂脂抹粉，房子外面刷層白灰，一白遮百丑，不能大拆大建，特別是古村落要保護好。”[9]謝羽認為，“一些村寨在建設中，還存在著村寨特色保護項目呈現同質化，缺乏全局性、長遠性、原創性不足等問題。”[10]由于在特色民居建設目標驅使下，特色村寨建設中注重形式主義，為了達到上級政府下達的計劃指標，很多村寨的特色民居與特色傳統建筑實施“面子工程”，對其外觀進行“穿衣戴帽”統一打造，領導能視察到的地方進行重投入外觀打造，高山上或不在路邊顯眼處的村民房外觀不打造。“這種‘穿衣戴帽違背了民族村寨建筑文化隨社會發展和民族需要而發生變遷的客觀發展規律，強行打造的建造雖然具有可觀賞性，但多數不具有生態和生活的適用性，因此呈現出非常明顯的假象生態文化。”[11]

通過調查發現，為了突顯村寨整體風貌具有“本民族文化特色”，對村寨本身所不存在的文化進行人為打造。李忠斌、鄭甘甜指出，偽文化的出現將加速民族文化的異化趨勢，盡管目前對“偽文化”尚未有統一的界定標準，但“以政績、金錢為目的”“不尊重歷史文化遺產”“大搞假冒偽劣”等描述己成為人們對“偽文化”的共識。[12]這種“穿衣戴帽”與打造“偽文化”的做法，既浪費國家大量財力，又破壞了村寨的原生態環境基礎。每個村寨打造的特色民居與傳統木制建筑外觀千遍一律，沒有形成各自村寨風貌的原有特色，皆為互相借鑒與仿造，破壞了村寨自身文化的內生動力與發展的自然樸素性。政府部門一味的追求“政績工程”和村民對民生需求、生活實用性的愿望產生矛盾，反而阻礙了少數民族特色村寨有效保護。據村寨調查發現，文化保護中出現了不屬于本寨的傳統文化而移入寨內打造的現象出現。

（三）實施資金匱乏

資金匱乏是開展少數民族特色村寨振興工作所面臨的一個普遍問題。資金匱乏主要體現在資金來源渠道有限與資金量不足兩個方面。資金籌集主要通過各級政府財政撥款與招商引資這兩種方式。少數民族特色村寨還處在建設時期，絕大部分資金來自于政府財政撥款，這部分資金并沒有穩定供給的保障，因為沒有制定少數民族特色村寨振興立法，中央與地方政府無法獲得少數民族特色村寨振興經費列入財政專項資金預算的法律依據。通常國家撥款是屬于專項資金下放的，經省級到州級，州級再分配到各個縣級再到鄉（鎮）。為了進一步推進振興力度，加快村寨建設，還要動用國家扶貧開發資金、新農村建設資金及文物保護資金等，或“擠占挪用”其他資金來勉強維持建設。這些資金來自不同部門，沒有一個專門的組織協調機構來整合資金、統籌分配，無法集中使用，難以形成整體統籌效應。

通過招商引資解決資金不足問題，但這種資金渠道與政府相比，資金數量顯得更加有限，因為民間資本參與熱情度本來就不高，對村寨振興沒有什么實質性的幫助。“投資者追求的目標是經濟利益最大化，對村寨進行商業行為的過度開發，破壞了村寨自然生態環境，人為地進行文化‘移植‘再造‘復制，使民族文化失去原真性。”[13]可以說，招商引資這種籌集方式來建設與改造村寨只能加速民族文化變遷甚至面目全非，有悖于少數民族特色村寨振興的初衷。

宣恩縣某村前村支書LZ說：XX寨為特色村寨，文物保護單位，國家很重視，鎮政府不重視，國家撥的專款專用的錢到了鎮政府了，鎮政府就像一個家長，下面的兒女太多，這里錢撒一點，那里錢撒一點，錢就沒了。8年前，國家撥款維修跺脊、流水洋溝，國家給了30萬，縣政府給了20萬，一共50萬，由村書記承包搞778個半工，瓦工一個工60元，工程沒有搞好多，也沒搞完，錢就沒有了，等再來搞時又重復要錢。還有那個修路也是的，到現在路修了一半沒有修通就甩在那沒人管了，花了6-7萬元買修路的沙石料，拖了幾車放那了，時間長了全浪費沒用了等再來修路的時候，國家又要重新花錢買沙石料等材料，沒人監管太浪費了。B14

三、少數民族特色村寨振興實踐困境的成因

（一）利益分配失衡

利益是人類社會一切歷史活動的根本動因。保障村民利益是少數民族特色村寨振興的持久動力，也是增加公眾參與積極性的重要舉措。2015年9月25日，三江縣人大常委會公布施行的《三江侗族自治縣少數民族特色村寨保護與發展條例》專門對旅游開發利益分享作出法律明確規定：“在少數民族特色村寨保護規劃區內進行旅游開發，應當遵循政府引導、群眾參與、利益共享的原則，建立公平合理的利益分配機制，依法保護村寨及村民的合法權益。”[14]習近平同志在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出“創新、協調、綠色、開放、共享”的五大發展理念”其中，堅持共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感。”[15]“《生物多樣性公約》在第8（J）條也規定了惠益分享權。”[16]村寨旅游業發展，村民參與利益分配，是堅持共享發展理念的具體體現。在市場經濟學視域下，政府和開發商投資是為了追求利益最大化，利益分配的比例占有重要份額，村民也是很重要的利益分享者。村民作為少數民族特色村寨振興的行為主體之一，雖然沒有注入資金一起進行旅游開發，但少數民族特色村寨是村民的生活家園、精神歸宿，是村寨資源的真正主人，村民投入了本民族的民族文化風情特征、傳統習俗、鄉土田園生活方式及與他們生命融為一體的自然生態風光的足跡魅力等無形資產。政府和開發商正是因為有了這些看點與特色價值，才有投資的可能。如果村寨里沒有了村民本色的主宰與陪襯，村寨就像一個空殼，毫無投資價值。在村寨發展中，村民犧牲了因村寨景區建設破壞了的生態環境與原生態文化，生活方面還要承受因游客大量流入造成物價上漲的經濟負擔等。政府投入的是村寨基礎建設、行政管理的成本，開發商投入的是旅游設施建設、開發等資金成本。因此，政府與開發商對少數民族特色村寨開發投入的是有形資產，村民投入的是無形資產，村民應當分享因開發帶來的經濟收益，無論多少都應占一定合適比例的份額，應將總收益的30%分配給村民。此外，外來企事業單位及其他組織臨時征用或借用村寨資源，基層政府及基層組織收取的費用，都應當與村民分享。

（二）城鄉差異

由于歷史和現實諸多因素影響，我國民族地區城鄉差異十分明顯，城市和鄉村之間在生產水平、經濟收入、文化水平和生活條件等方面還存在著本質差別，具體表現為城鄉居民收入差距、城鄉教育差距、城鄉醫療差距、城鄉消費差距、就業差距、政府公共投入差距等方面。城鄉差異是少數民族特色村寨振興實踐困境的一個重要的共性原因，也是影響少數民族特色村寨保護與發展的現實因素。

1.村寨勞動力轉移加速“農村空心化”“全國農村邊緣化”“農村老齡化”。據統計，1995年全國農村人口尚有8.6億，到了2018年只剩5.6億。“在城鎮化進程中，農村勞動力逐漸向城市轉移，導致傳統農業與農村逐漸衰敗，許多農村社區由于勞動力的轉移而出現人力資源嚴重短缺現象，一些偏遠的農村社區已成為‘空殼化社區，村落傳統文化的傳承沒有人力資源保證，傳統村落文化遺產的傳承與再生產面臨被中斷的危機。”[17]來自第三次全國農業普查公報的數據顯示：“在2016年全國農業生產經營人員中，年齡55歲及以上的超過1億人，占比33.6%。”B15由于大量青壯年勞動力的流失，村寨的勞動力只剩下老人和婦女，勞動力嚴重缺乏，大量土地荒蕪，大批房屋荒廢，部分村寨嚴重缺乏生機與活力，村寨特色產業發展緩慢。譬如宣恩縣某村寨保留著鄂西南土家族地區規模最大的吊腳樓群，具有得天獨厚的民族文化資源，基于大批青壯年農民外出務工等多種因素制約，該村的鄉村文化旅游發展緩慢，文化優勢尚未轉化為產業優勢，難以實現鄉村產業振興。

此外，由于城市引力效應，我國廣大農村勞動力不斷向城市轉移，城鄉經濟二元對立結構不斷加劇。城鎮化的推進以物質、資源及財富在城市的匯聚為前提，并帶來城鄉發展兩極分化，這種兩極化格局促進了“空心寨”的蔓延。城市的繁榮發展與村寨的蕭條也加劇了城鄉之間的差距，這一態勢使農村人力資源向更具吸引力的城市大規模流動。農村勞動力向城市的轉移，對于推動城市快速發展起到了積極的作用。同時，“大量涌入城市的農村人口也增加了城市就業的競爭壓力和管理成本，這些人在農村并不都是無事可做，而是受到城市的吸引力，從農村來到城市以求實現個人對經濟利益的追求。”[18]政府對村寨公共投入不足拉大城鄉差距。農村基礎設施建設嚴重滯后和短缺，加速鄉村衰敗與消亡，是我國城鄉差別進一步拉大的重要因素。據統計，“2000年至2010年間，我國的自然村莊以每天300個村莊的速度消失，十年間共減少了約90萬個自然村莊。”[19]村寨的基礎設施和文化、教育、醫療等方面相較城市而言，還存在本質差異，處于相對落后的不利局面，不同程度地影響村寨振興工作，也延緩了城鄉融合發展。文化設施落后和文化場所缺失必將直接影響村寨傳統文化的保護與傳承，制約鄉村文化振興。基礎設施落后或不配套勢必影響村寨特色產業發展，制約鄉村產業振興;教育資源缺乏或配置不合理必然影響村寨人才培養，制約鄉村人才振興。政府對村寨公共投入實施適度偏向政策，對于縮小城鄉差距，促進城鄉平衡發展，保障少數民族特色村寨振興順利實施，具有重要的現實意義。

（三）村民參與意愿不足

1.村民參與能力不足。村民積極參與是少數民族特色村寨振興長久持續的有力保障。村民自身參與能力不足是造成其參與積極性不高的客觀因素，村民參與能力不足主要體現于自身的受教育程度與保守的思想意識。在家務農的村民自身文化程度較低，除了農活以外，缺少基本職業技能，對新鮮事務的理解能力與接受能力弱，小農思想嚴重，對村寨開發缺少認同意識，表現出一種事不關己的看熱鬧態度，體現參與少數民族特色村寨振興能力不足。據調查，部分村民認為家中充裕的勞動力出門打工才是擺脫貧困的關鍵。思想意識保守與落后，在遇到沒有符合自身利益的情形之下，也不會做出顧全大局的行為。

2.基層組織工作不力。基層組織工作不力是造成村民參與意識淡薄的一個重要方面。由于各村寨村委工作人員素質參差不齊，普遍學歷水平不高，受教育程度較低，工作能力不強，在對村寨建設與開發政策宣傳方面也不到位，力度不夠，對村民思想溝通能力欠缺，沒有建立一個很好的與村民互動的良性平臺。此外，絕大部分基層工作人員是邊工作邊務農，是家里掙錢的頂梁柱，只是有限的時間去處理村里事務，造成基層組織的工作渙散。還有一些與村民利益相關的不透明做法，引起村民的誤解后又不進行及時的解釋、解決及善后工作，沒有與村民建立起民主、平等、團結、互助互信的民族關系。基層組織工作不力是造成村民參與積極性不高的一個重要方面。

3.特色民居建設與改造的經濟成本高。政府對村寨進行旅游開發，要求村民再建房或改建房時，要建造特色木質結構居民房，不準建磚房。目前的困惑是建木房所需材料的匱乏，現在國家實行退耕還林政策，嚴禁亂砍亂伐，木料短缺導致價格昂貴，青磚青瓦生產基本停止，需要新建與改建住房的村民往往需要較大的資金投入，就村民而言，水泥預制板搭建的平頂房比四面出水的木質結構房的坡屋頂要省錢省事得多。“村民的積極性是原動力，如果政府沒有激勵政策補貼或補貼的太少，村民就沒有新建或改建成特色民居的積極性。”[20]

來鳳縣村民LA說：政府不允許修磚房，只能修木房，修木房要的時間長，現在都修了一年了才修個整體框架出來，精細打磨裝修還需半年，以前山上的舊房子實在是不能住了;另外造價太高，我都花了二三十萬了還沒有修好，現在退耕還林政策，木材更貴了，建木房的梁柱一定要上好的木材才扎實，現在不能亂砍亂伐，材料不好搞了。上面政策是很好，我常看新聞，到了下面就不一樣了，國家不許我們在村里修磚房，修磚房造價便宜些，現在城里人都住磚房了，兒子都不想要這個木房子，都說掙錢了在外面買房子。B16

（四）政策支持力度不強

少數民族特色村寨進行旅游開發，村民沒有分享收益，相應各種項目補償太少及沒有補償到位是村民參與積極性不高的關鍵。政府對所規定的核心區進行了原真性的人為外觀打造，由基層組織負責對每一個住戶相應分配少量補貼。處于政府所涉及到的具有地理優勢的村民，將經由政府出資打造過的自家房又建成農家樂與鄉村特色旅館，為游客提供吃、住服務，此外，政府還為這些開農家樂的村民再次給予一定補貼扶持村民。而處在地理優勢之外的及高山上的住戶其實沒有得到真正的政策關照，除非在政府規定的區域，按政府規定的民族特色結構樣式建房，才可得到相應的扶持。對于長期貧困的村民來講，重新建房需要大量的資金，即使政府給予微薄的激勵政策幫助，也無濟于事。這樣只是一部分村民得到了實惠，而另一部分村民依然沒有得到幫助。村民之間家庭收入差距明顯，村民矛盾嚴重，繼而產生對政府不信任感，對少數民族特色村寨振興持懷疑態度。

恩施市XX鄉前村支書說：

村寨保護的相關政策從中央到地方村里時，政策內容與具體措施到村里后所頒布的搞法都不一致，村里有什么信息都是通過在村委會墻上貼告示的形式傳達，很少開大會的，比如說村里修公路，村委會告示上貼出修公路國家出錢按每家每人頭5000元分配，后來又撕了，村民去問，村委會先說有，后來又說沒有了。還有村里統一新民居樣式，外觀維修補償一個平方才5元，他覺得都太少了。B17

四、少數民族特色村寨振興的路徑探索

（一）提高居民振興意識

少數民族特色村寨振興實踐不僅僅是技術層面上的政府指導與管理工作，關鍵也還在于廣大村民對自身民族文化意識的覺醒，發揮村寨主體應有的主觀能動性。公眾參與不是一句口號，需要公眾和管理機構雙方的努力。“提升居民這一主體的文化意識和改善歷史城鎮的居住環境質量是歷史保護工作走向全面自覺的雙重前提條件。”[21]如何提高居民振興意識？鼓勵居民參與少數民族特色村寨振興的基本策略是要加大政策支持力度，對村民進行宣傳、培養與教育，尊重其主體地位。少數民族特色村寨振興要進行相關規劃、建筑維護、文化傳承等知識的教育和培訓，要樹立正確的文化興盛理念和文化自信。提高居民振興意識，就要深入開展少數民族特色村寨振興的宣傳教育，增強各級政府對少數民族特色村寨的振興意識，引導、鼓勵、支持當地村民參與少數民族特色村寨振興工作。

（二）支持居民參與

居民參與是少數民族特色村寨實現振興目標的基礎，2014年召開的中央民族工作會議提出，“要緊扣民生，抓發展，重點抓好就業和教育。”[22]黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持以人民為中心的發展思想，不斷保障和改善民生、增進人民福祉，走共同富裕道路的顯著優勢。”提高村民振興意識也要從青少年時期開始培養，把少數民族特色村寨的民族文化特色編入鄉土文化教材，列入教學計劃，走進課堂，培養學生對自己故鄉文化遺產的特殊情感。

1.提高村民參與村寨旅游開發的積極性。當地政府要對村民參與村寨旅游業發展的途徑不斷進行擴展，使其直接獲得實在的經濟收益，才能真正激發參與熱情，提高村民振興意識。前提是需要當地政府部門大力宣傳與引導村民了解旅游、支持旅游，激發參與旅游的熱情，為村民提供更多的參與旅游開發的條件與機會。當地政府要提供政策扶持，提高村民參與旅游開發的經濟收益與補償機制。只要村民享受到因旅游開發帶來的收益遠遠高于外出務工的收入，村民參與的積極性自然會提高。

2.當地政府要將旅游開發中的各方利益充分協調好。對村寨旅游開發過程中，政府部門應當置身于利益分配之外，才能公正協調與均衡各方利益。需要協調的利益方主要是開發商與村民。對村寨作為景區開發時，由于地理因素影響，景區核心帶的村民享受開發的好處要比非核心帶的村民多，這引起村民之間的矛盾。基于此，政府部門要協調開發商，對于景區工作人員聘用機會如：消防員、保安、保潔員、迎賓與歌舞表演隊伍等要傾斜于非核心帶的村民。要不斷加大對景區非核心帶的開發與引導，盡量兼顧到所有村民利益，加大對整個村寨景區交通設施的投入，開發更有價值、觀賞性與娛樂性的活動項目，盡量將這些活動項目固定安置在景區非核心帶，通過旅游公司加大對非核心帶的宣傳與引導。

3.要給村民參與旅游開發創造全方位的機會。通過加大旅游開發的政策支持力度，為當地村民提供各類就業機會，在當地村寨價值不斷升值的情形下，當地居民的收入不斷提高。村寨景區設置合理的擺攤位，應當更多地傾斜于景區非核心區村民和周邊地區村民，增加當地村民就業率。為促進村寨旅游業持續而長遠發展，從旅游發展所需的市場、專業管理層考慮，應當鼓勵外來資本參與村寨旅游發展。提供專業化管理與開發的同時，也為村民提供了更多的就業機會，增加了村寨經濟發展的新活力，村寨呈現日益繁榮景象。旅游開發促進了村寨現代化適應性更新，村寨功能恢復，使村民能夠享受到像城里人一樣的舒適生活環境與樂趣，還能掙到比外出務工更高的收入，吸引外出務工村民回流。鼓勵外來企業進寨，加大公共基礎設施建設、娛樂性服務投入，借鑒英國鄉村田園范式，采用“鄉土化”經營模式，如鄉村旅館、農家樂餐飲、大型會議、活動接待、鄉村酒吧等文化理念，融合當地村寨文化精神與氣息，這種精神也應當體現在把更多的工作機會合適地留給當地村民。

（三）科學編制振興規劃

少數民族特色村寨振興實施需要規劃先行，沒有一個正式、統一、科學的規劃方案及要求，實施很難達到預期目標，科學編制振興規劃是實現少數民族特色村寨有效振興的關鍵。《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“強化鄉村振興規劃引領。各地區各部門要編制鄉村振興地方規劃和專項規劃或方案。加強各類規劃的統籌管理和系統銜接，形成城鄉融合、區域一體、多規合一的規劃體系。”《國家民委關于進一步加強和規范新時期少數民族特色村鎮保護與發展工作的指導意見》指出：“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，結合各地區域特點，民族風俗，歷史積淀和發展水平科學制定規劃。”“一些地方的特色村寨保護缺少整體規劃，對生態環境重視不夠，影響整體建設效果”。[10]確定納入振興范圍的少數民族特色村寨要從全局和整體角度考究，及時科學編制振興規劃，進行深入細致而又全面的多學科研究。根據村寨歷史風貌、歷史環境要素、空間格局、傳統建筑現狀制定振興規劃時，要明確人口規模控制村寨格局保護、建設用地的布局及道路交通等調整基礎設施安排等需解決問題。在振興現有村寨歷史整體風貌與空間格局的前提下，對村寨的空間格局尺度與形態、基礎服務設施、傳統建（構）筑物、民族文化場所、歷史環境要素、人居環境及自然生態環境等制定相應的保護與整治規劃，對不符合要求的各類新建建筑要進行外觀樣式的改造與整治，對后續新建設項目要進行控制與引導。規劃要明確具體的振興措施及基礎設施、景觀綠化、消防安全、劃定新建設村區的建設、整治與安置措施。自然生態環境是少數民族特色村寨真實存在與發展的外部條件，根據保護優先、可持續利用原則，應當將少數民族特色村寨周圍存在的生態環境劃定適當的保護范圍作為建設控制地帶，還包括涵蓋其中的農田、河流、湖泊、山丘、植被等。少數民族特色村寨振興規劃，不僅涉及其所承載的物質文化遺產與非物質文化遺產，還包括村寨整體文化環境，包括社會、經濟、教育、科技、道德、宗教、民族心理與傳統習俗等振興要求。同時，少數民族特色村寨振興規劃應與當地新農村建設、社會經濟發展規劃相互銜接與協調，還要加強與當地相關農業、國土資源、環保建設、交通水利與林業旅游等部門相關規劃的協調。

（四）保障村寨建設資金專用

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“要健全投入保障制度，創新投融資機制，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局，確保投入力度不斷增強、總量持續增加。”黨的十九屆四中全會《決定》指出：“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢。”設立資金保障制度可以穩定振興執行所需資金來源，確保少數民族特色村寨振興資金的專款專用，明確資金的來源渠道，建立政府與民間專業性團體組織共同監督資金使用的監督路徑，促進村寨持久、協調、穩定、興盛與發展。

1.將振興資金納入財政預算。各級政府應當加大少數民族特色村寨振興的投入力度，將其納入到本級政府每年度財政預算。中央政府部門應當將用于扶持少數民族特色村寨建設的資金經各級政府分配規劃，劃到州（市）級政府后，應當根據各村寨呈報經審核通過的規劃，設置專項資金，專項分配專項使用。各級政府應當將關于新農村建設用于基礎設施補助的經費或政策扶持的一定比例傾斜于少數民族特色村寨基礎設施建設。州（市）級政府應當在城市維護費用中確定一定比例的少數民族特色村寨振興費用。縣（市）級政府應當將少數民族特色村寨振興所需經費納入到每年度財政預算，以確保少數民族特色村寨振興經費來源。地方政府還應當將少數民族特色村寨出讓土地所獲得利益部分比例返還用于少數民族特色村寨振興。同時，州級政府也應當考慮將土地出讓所盈利部分提出一定比例，建立少數民族特色村寨振興專項基金，用于支持需要重點扶持項目。

2.設立振興基金。通過國家及各級政府獲取財政補助資金的同時，還應當鼓勵與引導社會資本投入少數民族特色村寨振興。地方政府應當多層次、多渠道采用不同方式籌集少數民族特色村寨振興基金。聯系到具體操作層面則是：由地方政府牽頭采取市場運作方式，將村寨土地、房屋產權進行置換或租賃，鼓勵、吸收社會各種資本參與少數民族特色村寨保護與開發。地方政府還應當規范村寨旅游收入分配機制。旅游企業所交納地方政府的地稅收入應當作為村寨振興基金，形成以旅游收入來保障與維護村寨的良性運作長效機制。地方政府還應當對少數民族特色村寨保護與利用所需資金比例進行規范，保護優先，利用在后，合理分配村寨旅游收入。少數民族特色村寨旅游收入應當明確規定遵守“先要提取一部分村寨保護與維護費后再分配原則”，門票收入的30%應當作為村寨保護與維修費。此外，還可以建立“少數民族特色村寨民間振興基金會”，面向社會、企業募集資金用于少數民族特色村寨保護與利用，加大村寨振興的力度。落實到具體層面，就是接受國內外社會各界機關、團體組織、企業、個人捐贈。這種民間振興基金會可以由政府與自發的非營利性組織共同負責，對所獲捐贈的基金進行管理與分配。

3.建立聯合監督管理機制。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”少數民族特色村寨振興資金使用方面，應當建立政府與民間非營利性專業團體組織聯合監督管理機制。少數民族特色村寨振興的專業民間團體主要指的是各地方少數民族特色村寨振興委員會、文物保護協會等，主要由當地城市建設規劃專家、民族學、歷史學、文化藝術學、美術學、土木工程學等專家組成的民間專業團體組織，他們不僅具備相關專業知識，還具有較高的振興少數民族特色村寨歷史責任感的基本素養。由這類民間專業團體聯合政府參與資金使用監督，有利于資金合理規劃與公正使用，還有利于保證少數民族特色村寨振興專項資金的專款專用。

（五）維護群眾利益

《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“堅持農民主體地位。充分尊重農民意愿，切實發揮農民在鄉村振興中的主體作用，調動億萬農民的積極性、主動性、創造性，把維護農民群眾根本利益、促進農民共同富裕作為出發點和落腳點，促進農民持續增收，不斷提升農民的獲得感、幸福感、安全感”。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“要必須堅持人民主體地位。”發展經濟的根本目是維護群眾利益，維護人民群眾利益要靠發展經濟、提高人民物質生活水平作保障，二者統一于科學發展觀，即：通過經濟、政治、社會、文化四位一體的發展，全面協調可持續的發展，真正維護群眾利益。

1.發展特色產業。農業是少數民族特色村寨的經濟基礎。發展經濟首要是農業科學化與現代化發展模式，利用現代化農業技術才能使村民增產增收，也還要擴寬少數民族特色村寨其他產業領域，在不會破壞村寨文化遺產保護前提下，培育特色產業、發展村寨鄉村旅游業來促進村寨經濟發展。發展村寨經濟具體舉措層面，一是針對農業產業發展要依靠農業技術進步與優勢產業推廣帶動農業發展，注重農副產品特色化與產品品質優質化，農副產品加工，加大農副產品轉化為商品的力度，加快產業結構調整，提高農業產量。二是加大力度發展林業、牧業、漁業、副業等相關產業來拓展村寨產業領域。三是加大培育村寨特色產業力度，充分有效利用當地村寨資源稀缺性來發掘特色產業。四是大力發展村寨旅游產業。利用村寨得天獨厚的自然生態環境與人文景觀環境等資源發展旅游業，帶動當地村寨景區及周邊餐飲、住宿、商品零售、特色文化手工制作工藝旅游品、房地產開發等服務行業發展。擴寬產業領域，提高對少數民族特色村寨居民的科技文化素質和致富能力，為加快當地村寨經濟發展提供可持續性的科技、人才保障。

2.加大村寨整體風貌建設力度。通過擴寬村寨產業發展領域來促進村寨經濟發展同時，政府部門也要加大對少數民族特色村寨整體風貌建設力度，加大對村寨人力、物力與財力等方面的投入力度。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“必須健全幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務制度體系，盡力而為，量力而行，注重加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，保障群眾基本生活。創新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。”隨著村寨經濟發展，村民居住生活條件也要得到相應的改善，在不改變民居傳統建筑外觀的前提下，提升居民房內生活設施的現代化適應性，允許和指導村民對特色居民傳統建筑內部進行適度改造具備現代生活居住要求，改造室內基礎設施如供水、排水、排污系統、現代化衛生設備、照明設備、廚房設備、自然通風設備及室內裝修、家具、電器等設備，如果村民們能夠在村寨享受到城市現代化文明帶來的各種便利，就不會遠離村寨去外面長久生活，“因為人們對自己出生與成長的地方總是有份很深的情感與依戀。”[23]

3.村寨經濟發展。黨的十九屆四中全會《決定》指出：“支持和幫助民族地區加快發展，不斷提高各族群眾生活水平。”發展村寨經濟是維護村民利益的根本保證。只有村寨經濟實力增強，村寨整體風貌煥然一新，村民的居住條件才會得到明顯改善。通過擴寬村寨產業領域，特別是農業現代化、特色產業培育、旅游業開發，提高了村民收入，擴寬了就業門路，增加了就業機會。村寨經濟發展好才能真正維護村民利益，村民的生活水平得到提高，參與村寨振興積極性增強，使文化保護意識成為自覺。

注釋：

①2018中央一號文件全文《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（2019年1月17日）。

②《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》（2018年1月2日）。

③《國家民委關于進一步加強和規范新時期少數民族特色村鎮保護與發展工作的指導意見》（2019年2月20日）。

④《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》簡稱《決定》（2019年10月31日中國共產黨第十九屆中央委員會第四次全體會議通過）。

⑤《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》（2020年1月2日）。

⑥《恩施州七屆人大常委會第十次會議上《關于全州少數民族特色村寨保護與發展工作情況的報告》，2014年11月19日。

⑦材料來源：來鳳縣三胡鄉網站http：//www.laifeng.gov.cn/shx/.2018年12月18日查詢。

⑧據2017年6月28日對麻柳溪村村民Y（男，27歲，羌族）的訪談筆錄。

⑨參見國家民族事務委員會、中共中央文獻研究室：《民族工作文獻選編（2003-2009）》，中央文獻出版社2010年版，第49頁。

⑩據2017年7月3日對宣恩縣某村村民LY（男，62歲，土家族）的訪談筆錄。

B11數據來源：恩施州民宗委提供內部資料，2016年2月18日。

B12據2017年7月18日對恩施市X鄉Y鄉長（女，31歲，漢族）的訪談筆錄。

B13據2016年3月1日對來鳳縣村民（男，42歲，土家族）的訪談筆錄

B14據2016年7月8日對宣恩縣前村支書（男，62歲，土家族）的訪談筆錄。

B15《第三次全國農業普查主要數據公報》國務院第三次全國農業普查領導小組辦公室中華人民共和國國家統計局（2017年12月16）

B16據2016年3月18日對來鳳縣村民（男，52歲，土家族）的訪談筆錄。

B17據2018年7月25日對恩施市XX鄉前支書（男，52歲，侗族）的訪談筆錄。

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